Pubblicato il 29/05/2025

N. 04696/2025REG.PROV.COLL.

N. 07872/2024 REG.RIC.

N. 07998/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7872 del 2024, proposto dal Comune di CO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Ferraris, Enzo Robaldo, con domicilio come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori CA VI e SC VI, nonché la società “Il Caminetto S.n.c.” di VI CA & C., tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Brenna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della signora NJ NT, della società Immobiliare Valsassina S.r.l., non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7998 del 2024, proposto da NJ NT nella qualità di titolare e legale rappresentante dell’impresa individuale “Tajcri” di NJ NT, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Tomalino, Claudia Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

i signori CA VI, SC VI, nonché la società “Il Caminetto” s.n.c. di VI CA & C., rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Brenna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di CO e della società Immobiliare Valsassina s.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 7872 del 2024 e del ricorso n. 7998 del 2024:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (sezione Quarta) n. 2173 del 15 luglio 2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori CA VI, SC VI e della società “Il Caminetto s.n.c.” di VI CA & C;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato gli appelli proposti dal Comune di CO (n.r.g. 7872/2024) e della signora NJ NT (7998/2024) avverso la sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2173 del 15 luglio 2024, che ha accolto il ricorso proposto dai signori CA VI, SC VI, nonché la società “Il Caminetto” s.n.c. di VI CA & C..

2. Il giudizio ha ad oggetto l’impugnazione del permesso di costruire PR786/18 emesso dal Comune di CO il 22 luglio 2019, prot. n. 70902, a favore della sig.ra NT NJ, che ha mutato la destinazione dei terreni censiti in catasto al foglio 908, mappale 1152 e ha autorizzato l’installazione di alcune strutture atte al ricovero di cavalli.

3. Si espongo i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. La signora NJ NT, è titolare dell’impresa agricola individuale Tajcri di NT NJ e locataria dell’immobile con annesso terreno agricolo sito in via ai Poggi (contraddistinto al fg. 908, mappale 1152 del C.C. di Acquate).

3.2. Nel PGT vigente, il fondo in questione è destinato urbanisticamente in zona “E1 – Terreno a bosco”.

3.3. In data 30 luglio 2018, la signora NT ha presentato al Comune di CO la richiesta di permesso di costruire relativo all’installazione, su questo terreno, di una struttura adibita a ricovero per cavalli.

3.4. In data 22 luglio 2019, il Comune di CO ha rilasciato, in favore della signora NJ NT, il permesso di costruire P.R.786/18, finalizzato (previa autorizzazione alla trasformazione d’uso del suolo, a termini dell’art. 44 della legge Regione Lombardia n. 31 del 2008) ad installare le strutture di ricovero per cavalli, in conformità al progetto approvato.

3.5. In data 16 dicembre 2019, la signora NT ha avviato i relativi lavori edilizi.

3.6. Nelle vicinanze del terreno locato alla signora NT, è collocata la proprietà dei signori CA VI e SC VI, consistente in un immobile adibito a ristorante (di cui al mappale 1150 sub. 1 e gestito dalla società “Il Caminetto snc di VI CA & C.”) con annesso terreno.

4. Con il ricorso notificato l’11 febbraio 2020, i signori VI hanno impugnato il permesso di costruire innanzi al T.a.r. per la Lombardia.

4.1. Nel relativo giudizio, si sono costituiti il Comune di CO e la signora NT, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso.

4.2. Durante la celebrazione del processo, la signora NT ha ultimato le opere di installazione delle strutture per il ricovero di cavalli e ha dato avvio alla relativa attività.

4.3. Con l’ordinanza n. 367/2024, il T.a.r. ha ordinato all’amministrazione comunale di depositare un estratto del PGT e una relazione illustrativa a chiarimento della disciplina dettata dal PGT per l’area di proprietà dei ricorrenti, al fine di verificare se detta area possa qualificarsi come zona urbanizzata e se via sia o meno una differenziazione tra “Tessuto Urbano Consolidato” e “Perimetro Urbano Isolato”.

La documentazione richiesta, tuttavia, non è stata depositata dall’amministrazione comunale.

5. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha accolto il ricorso, annullando il permesso di costruire, rilevando che:

“ 9.8 A fronte di queste chiare indicazioni contenute nel PGT, deve quindi ritenersi che la distanza minima prevista all’art. 4 delle n.t.a. trovi applicazione anche con riferimento alle aree inserite nel perimetro consolidato isolato, quale è quella dei ricorrenti, senza che possa assumere alcun rilievo quanto obiettato dalla difesa dell’amministrazione resistente, oltretutto in modo generico e in contrasto con quanto previsto dallo strumento urbanistico, circa l’insussistenza dei requisiti prescritti all’art. 2, d.m. 1444/1968 per le zone territoriali omogenee B).

9.9 Il permesso di costruire impugnato è, dunque, illegittimo essendo stato rilasciato in violazione della distanza minima di 200 metri dai confini, prevista all’art. 4 delle n.t.a. ”.

6. La sentenza di primo grado è stata impugnata dal Comune di CO (n.r.g. 7872/2024) e dalla signora NT (n.r.g. 7998/2024).

6.1. In ambedue i giudizi, con le memorie del 6 dicembre 2024, si sono costituiti i signori VI, che hanno riproposto le censure che hanno ritenuto essere state implicitamente assorbite dalla sentenza di primo grado e hanno domandato la reiezione dell’appello.

6.2. Nel corso dei due giudizi, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 10 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente va disposta la riunione dell’appello n.r.g. 7998/2024 all’appello n.r.g. 7872/2024, ai sensi dell’art. 96 c.p.a., trattandosi di impugnazioni proposte avverso la medesima sentenza.

9. Può successivamente procedersi alla sintesi dei motivi di gravame proposti dalle parti.

Con il primo motivo di appello, il Comune impugna la sentenza di primo grado rilevandone l’erroneità per non aver ravvisato l’inapplicabilità della disciplina delle distanze al caso di specie.

Si evidenzia, infatti, che le due aree non sono contigue, perché interrotte da una strada pubblica e, dunque, in base ai principi consolidati della giurisprudenza la normativa non si applica.

9.1. Con il secondo motivo di appello, il Comune deduce l’erroneità della sentenza per aver compiuto un’errata assimilazione fra l’area degli appellati, ricompresa nell’ambito delle zone del “ perimetro consolidato isolato ” (anche “PCI”), a quelle “ tessuto urbano consolidato ” (anche “TUC”).

A causa di questa errata assimilazione, il T.a.r. avrebbe finito per applicare per analogia una disciplina restrittiva non prevista per l’area di proprietà per cui è causa.

L’appellante deduce che, applicando la nozione di TUC, mai si sarebbe potuto attribuire tale classificazione all’area di proprietà dei signori VI e a quella locata dalla signora NT (pag. 9 appello).

Si evidenziano le peculiarità dell’area di proprietà dei ricorrenti di primo grado.

Si deduce, inoltre, che l’area di proprietà VI “ è dunque ben differente, sia dal punto di vista morfologico-ambientale-paesaggistico, sia per densità edilizia, dal “Tessuto Urbano Consolidato” individuato dal PGT di CO, in sintonia con la definizione offerta dalla l.r. n. 12/2005, che, all’art. 10, demanda al Piano delle Regole di definire “all’interno dell’intero territorio comunale, gli ambiti del tessuto urbano consolidato, quali insieme delle parti di territorio su cui è già avvenuta l’edificazione o la trasformazione dei suoli, comprendendo in essi le aree libere intercluse o di completamento ;”.

Si evidenzia, altresì, che la differenza tra TUC e PCI emergerebbe dalla lettura sistematica delle disposizioni del PGT e dei documenti che lo costituiscono.

Con un’ulteriore censura (pag. 13 appello), l’appellante comune deduce che la sentenza gravata sarebbe errata anche perché violerebbe l’articolo 2 delle NTACM, dove “ è espressamente stabilito che le norme dei diversi atti del PGT hanno carattere prescrittivo e, in caso di contrasto, prevalgono sugli elaborati grafici ”.

Si deduce al riguardo che, in base all’art. 26 delle NTAPR, le zone territoriali omogenee di cui al d.m. 1444/68 non prevalgono sui contenuti normativi del PGT secondo quanto ammesso dalla normativa regionale e nazionale, ma rivestono l’unica finalità, riportata al comma 1, di fornire un riscontro alle norme ancora vigenti che richiamano detta classificazione.

Si aggiunge che, secondo quanto previsto dall’art. art. 28 delle NTACM, per quel che qui interessa, che “ In sede di applicazione, gli uffici dovranno sempre e comunque applicare le norme con riferimento alla ratio della norma ”, e, dunque, dal complesso degli atti e da una serie di circostanze puntualmente indicate emergerebbe l’impossibilità di ritenere che le aree individuate dal “ Perimetro Consolidato Isolato ” possono rientrare nell’ambito dei “ tessuti urbani e/o di completamento del tessuto urbano ”.

9.3. Dal canto suo, la signora NT formula un unico motivo di appello con il quale impugna la sentenza di primo grado “ in relazione all’interpretazione e applicazione delle norme, nella specie, del Documento di Piano e del Piano delle Regole del PGT del Comune di CO, nonché con riferimento alla lettura degli elaborati grafici; difetto di motivazione e, in ogni caso, contraddittorietà della stessa ”.

Per dimostrare l’inapplicabilità della distanza dal confine di m. 200, prescritta dall’art. 4 delle NTACM del PdR, l’appellante deduce che:

i. il T.a.r. avrebbe basato il suo convincimento esclusivamente sulla sola lettura degli elaborati grafici (compiuta tra l’altro in modo erroneo), senza alcun confronto con le norme di piano che vi sono collegate;

ii. contrariamente a quanto accertato dal T.a.r., per espressa previsione del PGT, il “Perimetro Consolidato Isolato” - in cui è inserita l’area di proprietà VI – è qualificato tra le aree esterne al “Tessuto Urbano Consolidato” (TUC) e non può essere ricondotto a quest’ultimo ambito soltanto per uniformità di colore assegnato sulla tavola grafica: il TUC comprende le aree “densamente edificate”, mentre il PCI comprende le “edificazioni isolate”;

iii. l’area di proprietà dei signori VI non potrebbe, pertanto, considerarsi “zona urbanizzata”, anche alla luce del fatto che - come si evince dalla fotografia di Google Earth depositata in giudizio - detta area è situata in aperta campagna e non ha i requisiti per essere qualificata, ai sensi dell’art. 2 del D.M. n. 1444/68, come area di Classe B, ovvero come area “ parzialmente o totalmente edificata ”;

iv. sarebbe ininfluente, per la qualificazione dell’area di proprietà dei signori VI come “ zona urbanizzata ”, la circostanza che, nella tavola PR1a – “ Disciplina regolativa del Territorio comunale ” l’area di proprietà VI è individuata come “ C2 – zona territoriale commerciale con particolari prescrizioni ”: “ lungi dal comportare l’inserimento di detta area nel TUC (si ribadisce che l’immobile in oggetto si trova in aperta campagna), la stessa detta unicamente le prescrizioni da seguire in caso di interventi sugli immobili presenti in corrispondenza dell’area di proprietà VI, trattandosi di edificazione attinente alla destinazione commerciale/ricettiva ”;

v. non rileverebbe il fatto che l’area di proprietà VI sia collegata ad una strada pubblica e usufruisca di allaccio con le utenze di elettricità ed acqua, poiché tali elementi non sono sufficienti per qualificare tale ambito come “urbanizzato”, secondo quanto stabilito da una recente sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3474/2024.

9.4. Il Collegio ritiene che i motivi di appello proposti sia dal Comune che dalla signora NT possano essere esaminati congiuntamente ed unitamente ai motivi riproposti dalla parte appellata, tenuto conto della palese infondatezza dei mezzi di gravame e della connessione logica che li avvince.

9.5. Il Collegio rileva che è infondato il primo motivo di appello proposto dal Comune.

La censura muove da un infondato presupposto in diritto, ossia che al caso di specie debbano applicarsi i principi di diritto che la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha enunciato con riferimento all’art. 873 c.c., sulle “ Distanze nelle costruzioni ”, e all’art. 879 c.c., sugli “ Edifici non soggetti all’obbligo delle distanze o a comune forzosa ”, che al comma 2 prevede espressamente che le norme relative alle distanze non si applicano alle costruzioni che si fanno “ in confine con le piazze le pubbliche vie ”.

Tuttavia, nel caso di specie, la regola applicabile è quella disposta dall’art. 890, rubricato “ Distanze per fabbriche e depositi nocivi o pericolosi ”, il quale prevede che: “ Chi presso il confine, anche se su questo si trova un muro divisorio, vuole fabbricare forni, camini, magazzini di sale, stalle e simili, o vuol collocare materie umide o esplodenti o in altro modo nocive, ovvero impiantare macchinari, per i quali può sorgere pericolo di danni, deve osservare le distanze stabilite dai regolamenti e, in mancanza, quelle necessarie a preservare i fondi vicini da ogni danno alla solidità, salubrità e sicurezza ”.

La presente disposizione, a differenza di quella invocata dal Comune, non fissa le distanze minime da rispettare nella realizzazione delle opere in esse elencate, bensì rinvia alle norme contenute nei regolamenti edilizi locali o di pubblica sicurezza, in ragione di una presunzione assoluta di pericolosità delle opere elencate (Cass. civ., Sez. II, 22 ottobre 2009, n. 22389).

Con il termine "regolamento", la norma richiama non solo i regolamenti generali e quelli particolari ma anche la normativa generale dettata in tema di distanze per fabbriche e depositi nocivi o pericolosi (Cass. civ., Sez. II, 03 novembre 2000, n. 14354).

Nel caso di specie è palese che si debba applicare questa norma in quanto il permesso di costruire ha ad oggetto opere chiaramente sussumibili nel sintagma “ stalle e simili ”, sicché andranno applicate “ le distanze stabilite dai regolamenti ” e non possono essere utilmente invocati i principi enunciati dalla giurisprudenza con riferimento alle norme di cui agli artt. 873 e 879 c.c..

9.6. Relativamente alle rimanenti censure, enunciate nel secondo motivo di appello del Comune e nell’unico motivo di appello della signora NT, il Collegio ne evidenzia l’infondatezza per le considerazioni che seguono.

9.7. Il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto rilevando che: “ nell’impostazione accolta dallo strumento urbanistico, l’unico elemento che distingue le aree del tessuto urbano consolidato da quelle del perimetro consolidato isolato consista nella collocazione di queste ultime in porzioni isolate del territorio comunale ma che, per il resto, vi sia sostanziale coincidenza tra le due tipologie di aree ”.

9.8. Tale assunto della sentenza di primo grado merita conferma.

9.8.1. Su di un primo versante, si osserva che la destinazione urbanistica dell’area di proprietà dei signori VI (mappale n. 1150) è collocato nella zona urbanizzata “C2 – zona territoriale commerciale” con particolari prescrizioni, pur dovendosi dare atto che il fondo è ubicato in un contesto che, a quanto traspare dagli atti depositati in giudizio, risulta coinvolgere aree a destinazione “agricola”.

9.8.2. Sempre con riferimento alle classificazioni accolte dal PGT e, segnatamente dalle Tavole PR1a – PR1b, si evidenzia che nell’ambito di quelli che vengono definiti “ Ambiti esterni al tessuto urbano consolidato ” non figura la suddetta zona “C2– zona territoriale commerciale”, il che logicamente depone per una sua inclusione nell’ambito del “tessuto urbano” o per la sua qualificazione come area urbanizzata.

9.8.3. Dall’estratto della “ legenda ” della “ Tavola DP20 ” si evince, inoltre, che la campitura adoperata nella cartografia per delimitare sia il “ tessuto urbano consolidato - TUC ” (campitura consistente in triangoli di colore nero) che il “ perimetro consolidato isolato - PCI ” (campitura consistente triangoli di colore beige) viene riportata al di sotto della comune dicitura “ Tessuto urbano consolidato (TUC)” e quest’ultima viene ricompresa al di sotto della denominazione “ Sistema urbano ”.

Sotto quest’ultima denominazione, peraltro, è ricompresa anche un’ulteriore tipologia classificatoria denominata “ Ambiti di trasformazione urbana ”.

Vengono inoltre riportate, in un’autonoma classificazione, nuovamente denominata “ tessuto urbano consolidato ”, i colori delle aree ricadenti in questa categoria e riguardanti i “ tessuti urbani consolidato ” (colore beige chiaro), i “ nuclei di antica formazione ” (rappresentazione mediante strisce trasversali da sinistra a destra di colore arancione) e le “ zone a caratterizzazione monofunzionale produttiva ” (rappresentazione mediante strisce verticali di colore giallo).

Si evince, dunque, che il PCI è ricompreso nell’ambito del “ sistema urbano ” e viene individuato nella parte cartografica con il medesimo colore del TUC, anche se la legenda riferisce espressamente il colore beige chiaro soltanto al tessuto urbano consolidato.

9.8.4. Inoltre, sempre dalla legenda si trae l’indicazione interpretativa/esegetica in base a cui il PCI viene accomunato ad ipotesi classificatorie correlate alle aree urbane o oggetto di urbanizzazione, il che, sul piano interpretativo, induce a ritenere che queste situazioni siano tra loro interrelate.

9.9. L’insieme delle circostanze riferite inducono a ritenere l’assenza degli errori di giudizio che vengono ascritti dalle appellanti alla sentenza di primo grado.

10. In conclusione, dunque, gli appelli n.r.g. 7872/2024 e 7998/2024, previa loro riunione, debbono essere respinti.

11. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 7872/2024 e sull’appello n.r.g. 7998/2024, previa loro riunione, li respinge.

Condanna il Comune di CO e la signora NJ NT nella qualità di titolare e legale rappresentante dell’impresa individuale “Tajcri” di NJ NT, in solido tra loro, alla rifusione, in favore dei signori CA VI e SC VI, nonché la società “Il Caminetto S.n.c.” di VI CA & C, delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO