Pubblicato il 16/05/2025

N. 04197/2025REG.PROV.COLL.

N. 09624/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9624 del 2024, proposto da
Consorzio Astrea, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 16565 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Elena Quadri e udito per l’appellante l’avvocato Antonio Sasso;

Si dà atto che l'avvocato dello Stato Federica Varrone ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con provvedimento del 13 settembre 2018 il Ministero della giustizia ha concluso il procedimento di revisione instaurato ai sensi dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006 respingendo l'istanza di adeguamento prezzi formulata dal Consorzio Astrea sui rapporti contrattuali scaduti il 30 giugno 2017 - lotti 2, 3, 4 - aventi ad oggetto la fornitura dei servizi di documentazione degli atti processuali penali di cui al bando di gara pubblicato in GURI 2 febbraio 2009, chiedendo, altresì, l'accertamento del diritto ad ottenere il corrispettivo revisionale nella misura di euro 10.759.325,94, computato in applicazione del metodo convenzionale dell'indice Istat c.d. FOI di variazione dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, e la condanna del Ministero della giustizia al pagamento di tale importo.

I contratti in questione avevano ad oggetto un servizio essenziale, in quanto tale non suscettibile di subire interruzioni nelle more dell'espletamento di una nuova gara, come emerge dalle lettere di proroga predisposte dal Ministero.

In seguito alle proroghe il Consorzio aveva inoltrato formali istanze di adeguamento del prezzo del servizio reso, ai sensi dell'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonché in applicazione della espressa previsione contenuta in ciascuno dei tre contratti stipulati; il Ministero, però, non aveva dato riscontro a tali istanze, tanto che il ricorrente aveva proposto ricorso avverso l'illegittimo silenzio serbato.

Soltanto dopo la proposizione del ricorso l'amministrazione, il 12 febbraio 2018, aveva avviato il procedimento, chiedendo al ricorrente di fornire giustificazioni in relazione alle richieste revisionali, che il Consorzio aveva riscontrato mediante l’invio di una perizia estimativa.

Il provvedimento di rigetto dell'istanza di adeguamento prezzi è stato impugnato dal Consorzio innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio che lo ha accolto con sentenza n. 11577 del 2020, appellata dal Ministero della giustizia.

Con sentenza n. 2096 del 2023 questa sezione ha respinto l’appello.

Il Consorzio Astrea aveva nel frattempo impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 7231 del 2022 che aveva respinto il suo ricorso di ottemperanza della precedente sentenza n. 11577 del 2020.

Ed invero, il Ministero della giustizia, rideterminandosi sull’istanza di revisione prezzi presentata dal Consorzio in seguito alla sentenza di annullamento del provvedimento del 13 settembre 2018, aveva emesso il provvedimento del 3 settembre 2021, con cui aveva ancora respinto l’istanza di revisione prezzi presentata dal Consorzio affermando che la documentazione prodotta a comprova dell’aumento del costo del servizio era astratta e generica e non provava il concreto aumento dei costi. L’Amministrazione aveva, invero, richiesto un’integrazione al fine di acquisire la documentazione comprovante l’effettivo incremento dei costi della manodopera sostenuti, con riferimento alla diversità delle figure professionali adibite al servizio di documentazione degli atti processuali penali e alla pluralità di aziende consorziate. E l’integrazione che era pervenuta era, a suo parere, insufficiente.

Con sentenza n. 2068 del 2023 questa sezione ha respinto il primo motivo di censura, con il quale l’appellante aveva dedotto l’errata valutazione da parte della sentenza della fondatezza dei motivi di nullità del provvedimento, ritenendo che, nell’emanazione del nuovo atto, non fosse ravvisabile alcun vizio di nullità, atteso che l’amministrazione si era rideterminata nell’esercizio del proprio potere discrezionale non in contrasto con il vincolo conformativo che conseguiva dalla sentenza; ha, invece, accolto il secondo motivo di gravame, con il quale l’appellante ha lamentato che la sentenza impugnata aveva omesso la qualificazione dell’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali, con conversione dell’azione medesima.

Ed invero, il Consorzio Astrea aveva domandato ai sensi dell’art. 114 comma 4 lett. b) la declaratoria di nullità dei provvedimenti adottati dal Ministero della Giustizia in violazione del giudicato, “ Con l’espressa declaratoria che la presente azione è a valersi anche come impugnativa autonoma, secondo l’apprezzamento che vorrà farne codesto Ecc.mo Collegio, ai fini dell’annullamento dei medesimi atti qui impugnati ”.

Mancando del tutto il giudizio di primo grado sull’azione di impugnazione autonoma del provvedimento, questa sezione ha annullato la sentenza n. 7231 del 2022 con rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Con la sentenza n. 16565 del 2024 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, pur dichiarando inammissibile il ricorso per genericità, nella motivazione lo ha ritenuto, altresì, infondato.

La sentenza è stata appellata dal Consorzio per i seguenti motivi di diritto:

I) error in iudicando e in procedendo ; erroneità della sentenza per aver considerato inammissibile l’azione di cognizione divenuta tale all’esito della conversione (ex art. 32 c.p.a.) dell’azione di nullità proposta in sede di ottemperanza; falsa rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto; violazione del divieto del ne bis in idem e dei principi dettati dal giudice del rinvio ex art. 105 c.p.a.;

II) error in iudicando ; erroneità della sentenza per non aver rilevato la fondatezza del ricorso, per aver considerato corretto il procedimento revisionale, confermando il rigetto della richiesta revisione prezzi; irragionevolezza, insufficienza e contraddittorietà della motivazione.

Si è costituito per resistere all’appello il Ministero della Giustizia.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello è fondato.

Con riferimento al primo motivo dedotto, è sufficiente la lettura della motivazione della sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto infondato il ricorso, dalla quale si ricava che le censure con cui si era contestato nel merito il provvedimento di diniego della revisione erano specifiche ed evidentemente rivolte a contestarne la illegittimità e quindi dirette a chiederne l’annullamento in ragione di censure ben determinate.

Gli specifici motivi di diritto sono gli stessi con cui la parte aveva anche assunto l’elusione del giudicato e che, una volta respinta tale domanda, devono essere qualificati come di annullabilità, invece che di nullità.

Ne consegue la non condivisibilità della sentenza nella parte in cui ha considerato inammissibile l’azione di cognizione per genericità.

Con riferimento al secondo motivo dedotto, deve ricordarsi che il Consorzio Astrea aveva inviato al Ministero della giustizia, dal 2011 al 2017, 12 istanze di revisione dei prezzi, in applicazione dell'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonché degli articoli 15 e 16 dei contratti stipulati in relazione ai lotti 2, 3 e 4 dell’appalto per la fornitura dei servizi di documentazione degli atti processuali penali.

Ed invero, il Ministero della giustizia aveva prorogato i contratti di semestre in semestre per circa sei anni, vincolando il Consorzio in ragione dell’essenzialità del servizio di documentazione degli atti processuali penali, ma non aveva accolto l'istanza di adeguamento dei prezzi per assunta mancanza di prove dello squilibrio determinatosi tra i costi sostenuti ed il conseguente utile di impresa, in violazione del citato art. 115 del Codice degli appalti, richiamato dai tre contratti stipulati.

Per consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, il diritto alla revisione dei prezzi deve riconoscersi nella misura contenuta dal riferimento agli indici ISTAT, in relazione al trascorrere del tempo e al correlativo aumento dei prezzi che generalmente gli corrisponde, senza che a tal fine debba essere offerta la prova di particolari e notevoli squilibri.

Il meccanismo della revisione prezzi ai sensi dell’115 succitato opera, infatti, nel caso dei contratti di durata per adeguare il corrispettivo contrattualmente previsto all’andamento generale dei prezzi, al fine di salvaguardare, da un lato, l'equilibrio economico delle prestazioni a fronte di modifiche dei costi, durante l'arco temporale del rapporto, che potrebbero pregiudicare il livello qualitativo delle prestazioni o compromettere il regolare adempimento delle controprestazioni e, dall'altro, di tutelare la stazione appaltante da una lievitazione incontrollata dei corrispettivi tale da sconvolgere il quadro finanziario originario del contratto (cfr. per tutte Cons. Stato, V, 23 aprile 2014, n. 2052).

Riguardo alla misura del compenso revisionale, a fronte della mancata pubblicazione da parte dell'Istituto Nazionale di Statistica dei dati relativi ai beni e servizi acquisiti dalle stazioni appaltanti, la revisione dei prezzi deve essere calcolata utilizzando l'indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI) pubblicato ogni mese dall’ISTAT medesimo, quale parametro generale a cui al momento si deve fare riferimento, atteso che l'appaltatore solo in casi eccezionali può affermare il suo diritto ad un maggior compenso revisionale fondato su criteri differenti, ma in ogni caso sempre tale da non superare i valori che potrebbe conseguire utilizzando i suddetti parametri.

Tale indice costituisce, invero, il limite massimo oltre il quale l’operatore economico che ha eseguito il contratto non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dallo stesso.

Resta salva la verifica da condurre in concreto attraverso la specifica istruttoria di competenza, cui la singola amministrazione committente non può sottrarsi (cfr. Cons. Stato, V, 20 novembre 2015, n. 5291).

Nella specie, sono, pertanto, ravvisabili i vizi di irragionevolezza e carenza della motivazione del provvedimento impugnato in primo grado, nonché di difetto di istruttoria, atteso che l’amministrazione ha respinto l’istanza di revisione ritenendo che le prove fornite dal Consorzio non fossero sufficienti, poiché, sostanzialmente, non risultava prodotta nel dettaglio la documentazione a comprova dell’effettivo e concreto costo sostenuto.

Ciò, nonostante il parametro di applicazione dell’indice FOI costituisca l’ordinario criterio di riferimento in materia.

Ne consegue che il Ministero dovrà riavviare l’istruttoria e riconoscere la revisione nei limiti della prova fornita in relazione al suddetto parametro, essendo, però, onere del Consorzio individuare le figure in concreto impiegate dalle consorziate nell’espletamento delle specifiche prestazioni lavorative.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, come in motivazione.

Condanna l’amministrazione intimata alla rifusione nei confronti dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in euro 5000, oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO