Pubblicato il 26/05/2025

N. 04556/2025REG.PROV.COLL.

N. 04640/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

SU ricorso numero di registro generale 4640 del 2024, proposto da Edison s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti e Wladimiro Troise Mangoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e Ministero dell’interno, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di AN e Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Pescara, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Moligean s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Lequaglie, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, 14 maggio 2024, n. 155, avente ad oggetto: a) l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco del Comune di AN ex art. 50 e 54 d.lgs. n. 267 del 2000 (prot. n. 10 del 2 marzo 2021), con la quale è stato ingiunto alla Moligean s.r.l., in qualità di proprietaria, la messa in sicurezza dell’immobile situato in località Piano d’Orta, via Nazionale – area ex Montecatini, distinto al catasto al foglio 2 particella 215 sub 3-9, facente parte del sito di bonifica di interesse nazionale di SS SU IR (ricorso n. 141 del 2021); b) l’annullamento delle note del 15 gennaio 2021, prot. n. 360, del 20 gennaio 2021, prot. n. 493 e del 29 gennaio 2021, prot. n. 805 (ricorso n. 141 del 2021); c) l’ottemperanza dell’ordinanza cautelare del T.a.r. per l’Abruzzo – Pescara, del 27 aprile 2021, n. 100 e per la consequenziale nullità, annullamento o inefficacia della nota del Sindaco del Comune di AN (prot. n. 8154 del 21 ottobre 2021), con cui è stato ribadito l’ordine di messa in sicurezza dell’immobile (ricorso n. 412 del 2021).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, del Ministero dell’interno e di Moligean s.r.l.;

Visto l’appello incidentale proposto dalla Moligean s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Giunge all’esame del Collegio una complessa vicenda relativa alla bonifica di alcune aree adiacenti al sito di interesse nazionale di SS SU IR, in particolare di un’area denominata “ comparto Z ” in località Piano d’Orta (c.d. area ex Montecatini), che si inserisce nell’ambito di un più ampio contenzioso che ha visto contrapporsi la società Edison s.p.a., nota industria chimica, e la Moligean s.r.l., quale attuale proprietaria dell’area inquinata, nonché le rispettive amministrazioni competenti.

2. – Una volta accertata la responsabilità della contaminazione in capo alla società appellante (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 642 e 643), viene ora in rilievo l’ulteriore questione relativa alla necessità o meno di demolire gli edifici presenti SUl’area inquinata di proprietà della controinteressata al fine di consentire alla società appellante di procedere alle operazioni di bonifica in condizioni di sicurezza.

Su tale questione si sono sovrapposti diversi provvedimenti amministrativi emanati sia dal Ministero dell’ambiente che dal Sindaco del Comune di AN, i quali hanno dato luogo a contenziosi paralleli, sfociati in diverse pronunce giurisdizionali, sia in primo grado che in appello, che si possono sintetizzare come segue.

3. – Con un primo ricorso al T.a.r. (n. 62 del 2018) la società Edison s.p.a. ha proposto una domanda di annullamento del verbale della conferenza di servizi istruttoria del 19 dicembre 2017 e delle successive note ministeriali (prot. 1198 del 19 gennaio 2018, prot. 2587 del 6 febbraio 2018 e prot. 2838 dell’8 febbraio 2018), nonché, con ricorso per motivi aggiunti, delle ulteriori note del medesimo Ministero (prot. 375 del 10 gennaio 2019 e prot. 2359 del 7 febbraio 2019), oltre a chiedere l’annullamento, in base ad un secondo ricorso per motivi aggiunti, dell’ordinanza del Sindaco del Comune di AN (prot. n. 6762 del 9 dicembre 2019) con cui è stata ordinata alla Moligean s.r.l. la messa in sicurezza degli immobili e delle strutture pericolanti, la demolizione delle parti in dissesto e lo sgombero del materiale di riSUta e delle masserizie.

4. – Con sentenza del T.a.r. Abruzzo-Pescara, del 12 gennaio 2021, n. 11, il giudice di primo grado ha annullato la suddetta ordinanza sindacale ravvisando, per quanto qui interessa, una violazione del principio di proporzionalità non essendo stato specificato quali immobili e quali parti di essi siano da demolire o mettere in sicurezza da parte della Moligean s.r.l., ordinando quindi all’amministrazione di “ procedere a un sopralluogo congiunto con la proprietaria, proprio al fine di definire e rappresentare, con urgenza ma nel rispetto di una sufficiente istruttoria, gli interventi strettamente necessari per la messa in sicurezza ” (pag. 11 della sentenza n. 11 del 2021).

Con la medesima sentenza, il T.a.r. ha poi ritenuto “superati” i provvedimenti ministeriali, congiuntamente impugnati, alla luce della sopravvenuta ordinanza sindacale.

5. – Il Consiglio di Stato, con sentenze di questa Sezione del 23 dicembre 2021, n. 8546 e del 7 dicembre 2022, n. 10714, ha dapprima respinto l’appello contro la predetta sentenza del T.a.r. e poi ha dichiarato inammissibile la revocazione proposta contro la sentenza d’appello, con conseguente passaggio in giudicato della decisione di primo grado.

6. – Il Sindaco del Comune di AN ha allora adottato una nuova ordinanza di demolizione ai sensi degli artt. 50 e 54 t.u. enti locali, il provvedimento 2 marzo 2021 n.10.

Contro quest’ordinanza, la Moligean s.r.l. ha proposto il ricorso di primo grado dinanzi al T.a.r. Abruzzo-Pescara (n.141 del 2021).

In questo ricorso, con l’ordinanza 27 aprile 2021, n. 100 (confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2021, n. 3739), il T.a.r ha accolto la domanda cautelare nel senso di imporre, per eseguire l’ordinanza impugnata, la presentazione di un progetto da parte di Moligean s.r.l. da approvare da parte dell’amministrazione comunale.

Poiché in sintesi ciò non è avvenuto, la Moligean s.r.l. ha proposto un ulteriore ricorso di primo grado al T.a.r. Abruzzo-Pescara (n. 412 del 2021), per l’ottemperanza all’ordinanza cautelare predetta e la dichiarazione di nullità ovvero annullamento dell’atto emesso dal Comune in dichiarata ottemperanza alla stessa.

Nell’ambito di questo giudizio (n. 412 del 2021), il T.a.r. con ordinanza 4 marzo 2022, n. 37, ha nominato un commissario ad acta , il quale, in estrema sintesi, ha presentato una relazione tecnica SU modo migliore di provvedere, ritenendo, in particolare, che il progetto presentato presso il Comune di AN da Moligean s.r.l. fosse non idoneo ai fini della messa in sicurezza dei fabbricati, ipotizzando pertanto una serie di interventi da eseguirsi sui fabbricati.

7. – Con la sentenza impugnata in questa sede (T.a.r. per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, 14 maggio 2024, n. 155), il T.a.r. ha accolto in parte i due ricorsi predetti, nel senso che il Comune dovrebbe emanare un nuovo ordine di demolizione che tenga conto di quanto affermato nella relazione commissariale.

8. – Nel frattempo, la società Moligean s.p.a. aveva proposto un ulteriore ricorso dinanzi al medesimo T.a.r. chiedendo l’annullamento degli atti di diffida ministeriali (prot. n. 3183 del 12 gennaio 2022; prot. n. 9662 del 27 gennaio 2022) relativi all’ordine di demolizione dei fabbricati ai fini della successiva bonifica del sito, oltre che della nota ministeriale di riscontro SUla gestione dei materiali (prot. n. 7758 del 24 gennaio 2022), nonché della nota di intimazione del medesimo Ministero alla trasmissione di un cronoprogramma relativo agli interventi di demolizione dei fabbricati (prot. n. 54861 del 22 marzo 2024).

9. – Con sentenza del T.a.r. per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, 3 settembre 2024, n. 248, il giudice di primo grado ha accolto il ricorso, annullando i suddetti atti di diffida ministeriali e dichiarando la nullità della successiva nota ministeriale di intimazione (prot. n. 54861 del 22 marzo 2024) per contrasto con il giudicato cautelare.

Tale sentenza è stata impugnata nel parallelo giudizio di appello (n.r.g. 6930 del 2024).

10. – Così riassunta la complessa vicenda giudiziaria, si può passare ora all’esame dell’appello in questione.

11. – Innanzitutto, occorre precisare che con la sentenza impugnata il T.a.r. ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado (n. 412 del 2021) nella parte in cui era volto ad ottenere l’ottemperanza dell’ordinanza cautelare n. 100 del 2021, stante l’assorbimento della misura interinale con la decisione di merito, mentre per la restante parte (qualificabile come motivi aggiunti), è stato ritenuto, da un lato, parzialmente infondato con riguardo alle censure di incompetenza del Sindaco, stante la sussistenza di un giudicato SU punto e, dall’altro lato, parzialmente fondato (insieme al ricorso n. 141 del 2021), con riguardo al difetto di motivazione del provvedimento che ha ritenuto il progetto di demolizione inadeguato, con la precisazione, però, che tale accoglimento non determina l’annullamento totale degli atti impugnati (pag. 12 della sentenza impugnata).

Pertanto, previa loro riunione, ha parzialmente accolto i ricorsi “ limitatamente al difetto di motivazione, con il conseguente obbligo del Comune di adottare, con la necessaria urgenza, un nuovo ordine di demolizione e messa in sicurezza, nel rispetto di quanto indicato nella presente sentenza, alla luce dell’accertamento compiuto dai commissari ad acta” (dispositivo della sentenza impugnata, pag. 21).

12. – Con l’appello in esame, la Edison s.p.a. si duole sostanzialmente della condotta inerte della Moligean s.r.l. nel dare esecuzione agli ordini di demolizione degli edifici pericolanti e di messa in sicurezza dell’area in questione, impedendo così alla Edison s.p.a., responsabile dell’inquinamento, di procedere con le operazioni di bonifica.

12.1. – In particolare, con il primo motivo di appello (pag. 10-12), ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per non aver dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse, attesa la perdurante vigenza e legittimità delle prescrizioni ministeriali del 2017-2018 aventi ad oggetto l’integrale demolizione dei fabbricati con relativa rimozione dei rifiuti, nonché un vizio della sentenza nel non aver esaminato prioritariamente il ricorso n. 40 del 2022 avente carattere pregiudiziale.

12.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 12-13), ha dedotto una violazione del giudicato (Cons. Stato, n. 8546 del 2021), nella parte in cui il T.a.r. afferma che il pericolo di crollo degli edifici sarebbe aggravato dalle attività di bonifica di Edison s.p.a., operando quindi come concausa ed incidendo SUl’ampiezza delle demolizioni a carico di Moligean s.r.l.

13. – Con apposito atto, la Moligean s.r.l. ha proposto appello incidentale.

13.1. – Con il primo motivo (pag. 9 dell’appello incidentale), ha dedotto un vizio di omessa pronuncia SU difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, la quale si sarebbe limitata a fare un generico riferimento all’inclusione dell’area in questione nella zona sismica 1, senza tuttavia indicare alcuna norma che imponga la demolizione in ragione della sola classificazione sismica del territorio comunale.

13.2. – Con il secondo motivo (pag. 9-20 dell’appello incidentale), ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto immune da vizi la relazione dei commissari ad acta in ordine alla inidoneità del progetto di Moligean s.r.l. ai fini della messa in sicurezza degli immobili, mediante percorsi protetti con opere provvisionali e senza demolizioni, rinviando SU punto alla perizia di parte del Prof. Chiaia.

In particolare, ha contestato il riferimento alla necessità di utilizzare una macchina perforatrice di altezza pari a 6 metri, esistendo macchine idonee allo scopo non solo di altezza inferiore (3 metri), ma anche manovrabili da remoto; ha contestato inoltre la necessità di strutture di protezione per l’intera area di esercizio dei macchinari.

13.3. – Con il terzo motivo (pag. 20-28 dell’appello incidentale), ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha condiviso le conclusioni dei commissari ad acta in ordine alla necessità di demolire parti di ciascuno dei 7 fabbricati, di cui uno da abbattere integralmente (edificio B6), senza valutare possibili soluzioni alternative meno gravose, in violazione del principio di proporzionalità.

Inoltre, ha contestato l’attendibilità tecnica di tale conclusione per difetto di istruttoria, in quanto espressamente fondata su mere ipotesi non supportate da preliminari accertamenti tecnici, chiedendo in subordine un accertamento istruttorio SU punto, anche mediante prova testimoniale.

13.4. – Con il quarto motivo (pag. 28-35 dell’appello incidentale), ha ribadito che la responsabilità di un eventuale crollo degli edifici e, quindi, l’onere della relativa messa in sicurezza, sarebbe in capo alla Edison s.r.l., in quanto tale pericolo di crollo deriverebbe dalle perforazioni connesse alle attività di bonifica e non dalle carenze strutturali degli edifici.

14. – All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

15. – L’appello principale è infondato.

16. – Con il primo motivo di appello (pag. 10-12), la Edison s.p.a. ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata per non aver dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse, attesa la perdurante vigenza e legittimità delle prescrizioni ministeriali del 2017-2018 aventi ad oggetto l’integrale demolizione dei fabbricati con relativa rimozione dei rifiuti, nonché un vizio della sentenza nel non aver esaminato prioritariamente il ricorso n. 40 del 2022 avente carattere pregiudiziale.

Il motivo è infondato.

Invero, la legittimità dei provvedimenti ministeriali non fa venir meno l’interesse ad impugnare l’ordinanza sindacale in quanto l’obbligo di demolizione in capo alla Moligean s.r.l., SU quale si è ormai formato il giudicato, discende non già dai provvedimenti ministeriali (non avendo il Ministero neanche una competenza ad ordinare una tale demolizione), ma proprio dall’ordinanza sindacale; in effetti, il verbale della conferenza di servizi del 2017, su cui si fondano i successivi provvedimenti ministeriali non aveva imposto alla Moligean s.r.l. la demolizione diretta, ma solo di presentare una istanza in tal senso al fine di avviare le relative procedure amministrative, SU presupposto implicito di dover verificare la concreta fattibilità della demolizione, anche alla luce di eventuali vincoli paesaggistici.

Inoltre, non sussiste alcun vincolo di pregiudizialità della causa n. 40 del 2022, per cui il motivo è infondato anche sotto tale profilo.

17. – Con il secondo motivo di appello (pag. 12-13), la Edison s.p.a. ha dedotto una violazione del giudicato (Cons. Stato, n. 8546 del 2021), nella parte in cui il T.a.r. ha affermato che il pericolo di crollo degli edifici sarebbe aggravato dalle attività di bonifica di Edison s.p.a., operando quindi come concausa ed incidendo SUl’ampiezza delle demolizioni a carico di Moligean s.r.l.

Il motivo è infondato, in quanto la statuizione relativa all’aggravamento del pericolo di crollo non si pone in contrasto con il giudicato, il quale non esclude che la pericolosità in sé degli edifici possa essere aggravata dalle vibrazioni delle perforazioni.

18. – In conclusione, quindi, l’appello principale deve essere respinto.

19. – L’appello incidentale è parimenti infondato.

20. – Con il primo motivo (pag. 9 dell’appello incidentale), ha dedotto un vizio di omessa pronuncia SU difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, la quale si sarebbe limitata a fare un generico riferimento all’inclusione dell’area in questione nella zona sismica 1, senza tuttavia indicare alcuna norma che imponga la demolizione in ragione della sola classificazione sismica del territorio comunale.

Il motivo è infondato, in quanto con tale censura la parte intende contestare la necessità stessa della demolizione, ma tale questione, come già rilevato, deve ritenersi ormai coperta dal giudicato.

21. – Con il terzo e quarto motivo di appello incidentale, la Moligean s.r.l. solleva delle censure di carattere tecnico avverso la relazione dei commissari ad acta .

Tali motivi, da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono infondati, in quanto volti a sostituire delle proprie valutazioni tecniche, del tutto opinabili, a quelle effettuate dai commissari ad acta , senza evidenziare la sussistenza di sufficienti profili di irragionevolezza o illogicità delle conclusioni e del percorso argomentativo seguito dai commissari.

Ad ogni modo, per completezza, è giusto il caso di osservare che siccome la demolizione dei fabbricati è stata imposta ai soli fini della sicurezza dei lavoratori della Edison s.p.a. che dovranno effettuare la caratterizzazione dei luoghi, in base alla legislazione vigente deve ritenersi che nulla vieti alla Moligean s.r.l. di procedere direttamente alla caratterizzazione dell’area in sostituzione della Edison s.p.a., assumendosi il rischio della provvisoria non demolizione, avvalendosi della facoltà prevista dall’art. 245 d.lgs. n. 152 del 2006 secondo cui le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale “ possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili ”.

22. – Con il quarto ed ultimo motivo di appello incidentale, ha dedotto che la responsabilità di un eventuale crollo degli edifici e, quindi, l’onere della relativa messa in sicurezza, sarebbe in capo alla Edison s.p.a., in quanto tale pericolo di crollo deriverebbe dalle perforazioni connesse alle attività di bonifica e non dalle carenze strutturali degli edifici.

Il motivo è infondato in quanto è stato accertato che il pericolo di crollo è connesso alle carenze strutturali degli edifici, mentre le attività di perforazione rappresentato solamente una circostanza idonea ad aggravare un pericolo di crollo già sussistente, con la conseguenza di dover allocare l’onere della relativa messa in sicurezza in capo alla Moligean s.r.l.

23. – In conclusione, quindi, l’appello incidentale deve essere respinto.

24. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della situazione di oggettiva incertezza in materia, idonea a configurare una delle “ altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni ” rispetto a quelle tipizzate dall’art. 92 c.p.c., che consentono la compensazione integrale delle spese di lite (cfr. Corte cost. n. 77 del 2018).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO