Pubblicato il 03/10/2025

N. 07713/2025REG.PROV.COLL.

N. 03794/2025 REG.RIC.

N. 04000/2025 REG.RIC.

N. 03873/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3794 del 2025, proposto dall’Azienda Regionale per l'Innovazione e gli Acquisti - Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 974490452D, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppina Squillace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Servizi Ospedalieri S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enza Maria Accarino, Gaetano Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hospital Service S.r.l., non costituita in giudizio;
Servizi Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60;

sul ricorso numero di registro generale 4000 del 2025, proposto da
Hospital Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 974490452D, rappresentata e difesa dall'avvocato Fausto Troilo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Servizi Ospedalieri S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enza Maria Accarino, Gaetano Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Servizi Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60;
Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppina Squillace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 3873 del 2025, proposto dalla società Servizi Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 974490452D, rappresentata e difesa dall'avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli n. 60;

contro

Servizi Ospedalieri S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enza Maria Accarino, Gaetano Di Giacomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Hospital Service S.r.l., non costituita in giudizio;
Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppina Squillace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto ai ricorsi n. 3794, 3873 e 4000 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Lombardia (sezione Prima) n. 01114/2025, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Servizi Ospedalieri S.p.A., Servizi Italia S.p.A. e Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. È controverso l’esito della procedura di gara suddivisa in 8 lotti, per un importo complessivo a base d’asta pari ad € 304.937.429, indetta da RI S.p.A. (di seguito “RI”) in qualità di Centrale di Committenza della Regione Lombardia e Soggetto Aggregatore, da affidarsi sulla base del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 2, del D.Lgs. 50/2016 (punteggi 70 qualità / 30 prezzo).

2. Con riferimento a ciascun lotto sono state previste una durata della convenzione di 40 (quaranta) mesi, con eventuale estensione temporale fino a 6 mesi, e una durata dei contratti di fornitura (“Ordinativi di Fornitura”) attuativi della Convenzione di 60 (sessanta) mesi.

3. Hanno partecipato al lotto 7 (CIG 974490452D importo € 37.983.019,15 oltre iva) quattro operatori: Servizi Ospedalieri (di seguito “S.O.”), Hospital Service S.r.l. (di seguito “H.S.”), Servizi Italia S.p.A. (di seguito “S.I.”) e Servizi Sanitari Integrati (di seguito “S.S.I.”).

4. Poiché la prima classificata S.I. si è aggiudicata i primi e più remunerativi quattro lotti, il settimo è stato assegnato alla seconda classificata H.S. in applicazione del vincolo di aggiudicazione previsto dall’art. 28 del disciplinare.

5. Per quanto qui di interesse, la procedura si è poi sviluppata nei seguenti ulteriori passaggi:

-- in data 6 giugno 2024 è pervenuta la comunicazione della determina di aggiudicazione n. 599 del 5 giugno 2024, priva di allegati;

-- in data 11 giugno 2024 S.O. (terza classificata) ha inoltrato istanza di accesso agli atti, riscontrata da RI con nota del 25 giugno 2024 nella quale si comunicava che la richiesta sarebbe stata evasa tramite la consegna di un DVD contenente alcuni atti e la messa a disposizione della restante documentazione sulla piattaforma SINTEL;

-- secondo le indicazioni fornite da RI, il ritiro del DVD sarebbe potuto avvenire nelle date del 27 giugno 2024, 2 luglio 2024, 4 luglio 2024, ovvero, a partire dal 5 luglio 2024 in data da concordare previo accordo;

-- il DVD è stato ritirato in data 2 luglio 2024 ma a detta di S.O. esso è risultato difettoso, tant’è che questa ha richiesto con nota del 9 luglio 2024 di poter accedere alla documentazione con una modalità diversa dalla consegna del DVD;

-- quindi, con nota del 15 luglio 2024 RI ha reso disponibile a S.O. la documentazione di gara tramite un sistema informatico di condivisione, ad eccezione di alcuni atti (pure richiesti con l’istanza di accesso ma non rilasciati) fatti oggetto di istanza ex art. 116 c.p.a. acclusa nel ricorso introduttivo del primo grado di giudizio.

6. Esaminata la documentazione di gara, S.O. ha impugnato con ricorso notificato in data 11 settembre 2024 sia il bando di gara che la determinazione dirigenziale n. 599 del 5 giugno 2024 di aggiudicazione del lotto 7, affidando il gravame a quattro motivi: i primi due funzionali all’interesse strumentale alla rinnovazione della gara, in quanto volti a contestare la nomina e la composizione della Commissione esaminatrice (primo motivo), nonché le modalità di attribuzione dei punteggi da parte dei commissari tutti uguali (secondo motivo); gli altri due funzionali all’interesse diretto all’aggiudicazione, in quanto diretti a contestare la valutazione delle offerte tecniche dell’aggiudicataria e della stessa ricorrente S.O. (terzo motivo), nonché l’insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria per l’anomalia dei costi della manodopera e del mancato rispetto dei “minimi salariali” (quarto motivo).

Nelle conclusioni del ricorso, la domanda di caducazione della gara è stata posposta a quella di subentro nel contratto

7. La Sezione del TAR Milano con ordinanza n. 3634/2024 ha accolto il ricorso in materia di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a..

8. Indi, a seguito della documentazione di gara prodotta da RI in data 13 novembre 2024 (nuovi curricula dei commissari Vanna LI del 30 luglio 2024 e Cinzia MO del 13 settembre 2023), S.O. con un primo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 13 dicembre 2024) ha ribadito la fondatezza del primo motivo del ricorso introduttivo attinente alla nomina e composizione della Commissione esaminatrice; e con un secondo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 17 gennaio 2025) ha ribadito la fondatezza del quarto motivo del ricorso introduttivo attinente all’anomalia dell’offerta e al mancato rispetto dei “minimi salariali” della forza lavoro dell’aggiudicataria contestando anche il profilo dell’omessa verifica.

9. All’esito del giudizio è stata resa la sentenza n. 1114/2025 che - superate le eccezioni preliminari di tardività dell’impugnazione della aggiudicazione e della nomina della Commissione, oltre che di inammissibilità del gravame per mancata impugnazione delle aggiudicazioni relative ad altri lotti ed omessa notifica ai relativi controinteressati - ritenendo non graduate le censure (p. 16) e quindi esaminabili con priorità quelle più radicali, ha accolto il primo motivo di ricorso sviluppato con il primo atto per motivi aggiunti ed il quarto motivo di ricorso sviluppato con il secondo atto per motivi aggiunti, giudicando:

a) “illegittimo l’atto di nomina della Commissione in quanto affetto dal vizio di incompetenza e di conseguenza sono illegittimi tutti gli atti della procedura di gara adottati successivamente alla nomina della Commissione relativi al solo Lotto 5 che hanno come presupposto l’atto di nomina invalido” (p. 25).

Il TAR ha ritenuto prima di tutto che fosse necessario esaminare la censura sulla base degli unici CC.VV. dei commissari presi in considerazione da RI al momento della nomina, e non anche quei CC.VV. successivamente prodotti nel corso del giudizio da RI il 13 novembre 2024, che – seppur espressivi di ulteriori competenze rispetto a quelli originali – per il fatto di non aver rappresentato la base istruttoria della nomina (e della successiva pubblicazione) non potevano assumere decisività nell’economia della censura proposta.

Passando quindi in rassegna i titoli e le esperienze ricavabili dai CC.VV. originari dei singoli commissari rispetto all’oggetto della gara, il TAR ha concluso che “.. la Commissione non ha competenza, nel suo complesso, in aree lavorative omogenee a quelle oggetto dell’appalto..” poiché – si legge ancora in sentenza – “.. nessun membro (…) ha competenza o un titolo di studio idoneo per esaminare e valutare i profili della logistica (dove si prevede un punteggio complessivo di 8), delle caratteristiche tecniche dei dispositivi noleggiati, dei sistemi di tracciamento dei dispositivi (dove si prevede un punteggio complessivo di 5) e dei profili ambientali (dove di prevede un punteggio complessivo di 8)..” .

Sempre secondo il TAR Milano, alle medesime conclusioni si giungerebbe seppure si volessero prendere in considerazione i CC.VV. prodotti in giudizio da RI (e non esaminati dal RUP);

b) fondata la censura sull’omessa verifica del trattamento minimo salariale poiché “Nella proposta di aggiudicazione il RUP dà soltanto atto che l’“analisi” compita dall’“Ufficio Risorse Umane di RI” si è conclusa “in data 28/03/2024 con esito positivo” (facendo evidentemente riferimento alla mail del 28.3.2024)” (p. 28).

In sostanza, a giudizio del TAR il RUP avrebbe radicalmente abdicato all’esercizio della funzione di verifica dei minimi salariali espressamente assegnatagli dalla legge di gara, delegandola ad altro Ufficio del quale non avrebbe neppure controllato l’operato.

Gli altri motivi di ricorso sono stati ritenuti assorbiti.

10. Parallelamente, il TAR Milano ha annullato anche le aggiudicazioni dei lotti 2 e 3 (sentenze nn. 1632/2025 e 1633/2025) nonché quella del lotto 6 (sentenza n. 851/2025) e del lotto 5 (sentenza n. 1109/2025), sempre per motivi attinenti all’incompetenza della Commissione e all’erroneità delle valutazioni del RUP tanto in ordine alla verifica dei requisiti di ammissione quanto in ordine alla valutazione dell’anomalia dell’offerta.

11. Avverso la sentenza n. 1114/2025 sono stati proposti appelli da parte di RI (n. 3794/2025), S.I. (n. 3873/2025) e H.O. (n. 4000/2025).

A seguito dell’accoglimento dell’istanza cautelare ex art. 98 c.p.a., le tre cause sono state trattenute in decisione all’udienza pubblica del 25 settembre 2025.

12. Gli appelli vanno riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a..

13. RI (appello n. 3794/2025, p. 6/14) e S.I. (appello n. 3873/2025, p. 5/12) con un primo motivo - al quale corrispondono due motivi di analogo tenore dedotti da H.S. (appello 4000/2025, p. 4/12 e p. 12/15) - eccepiscono la tardività del ricorso introduttivo notificato l’11 settembre 2024 (e di riflesso dei successivi motivi aggiunti propri) ed assumono che la contraria statuizione adottata sul punto dal TAR entrerebbe in evidente contraddizione:

-- anzitutto, con il fatto che il provvedimento di nomina della Commissione è stato pubblicato sul portale della stazione appaltante (ed era noto dal 23 settembre 2023 insieme ai curricula dei componenti) sicché, anche a volerlo intendere come atto non immediatamente lesivo, il dies a quo della relativa impugnazione è coinciso con la data del 6 giugno 2024 di comunicazione del successivo atto lesivo - l'aggiudicazione n. 599 del 5 giugno 2024 - trasmesso il 6 giugno unitamente alla proposta RUP che richiamava le operazioni, le valutazioni e le determinazioni della Commissione Giudicatrice, con i relativi punteggi tecnici ed economici da essa attribuiti;

-- è dunque da tale data del 6 giugno 2024 che avrebbe dovuto conteggiarsi il termine decadenziale dei 30 giorni o al più quello esteso dei 45 giorni (comprensivo della integrazione dei 15 giorni per l’accesso), e ciò tanto più se si considera che S.O. aveva partecipato sia alla seduta pubblica del 14 settembre 2023, nella quale erano stati sorteggiati i membri della commissione giudicatrice, poi nominati con determinazione n. 987 del 25 settembre 2023; sia alla seduta del 21 marzo 2024, nella quale era stata data lettura dei punteggi tecnici ed economici;

-- in secondo luogo e con più ampio riguardo all’impugnativa dell’aggiudicazione, la decisione del TAR confliggerebbe con il fatto che l’asserita illeggibilità del supporto informatico contenente i documenti è stata solo affermata da S.O. ma niente affatto accertata in giudizio (non essendo peraltro desumibile dalla sola condotta collaborativa della stazione appaltante); la stessa circostanza, inoltre, risulta contraddetta dal fatto che solo alcuni dei documenti presenti nel DVD sono stati contestati come illeggibili dalla ricorrente;

-- in terzo luogo, la decisione di primo grado contrasterebbe con la circostanza che S.O. ha deciso di accedere tardivamente alla documentazione ritirando il DVD, ovvero solo in data 2 luglio 2024 (anziché il 27 giugno 2024), e di segnalare altrettanto tardivamente il 9 luglio 2024 (e non il 2 luglio) la necessità di accedere con modalità diversa dalla consegna del DVD (complessivamente accumulando un ritardo di 12 giorni).

Dunque, la tardiva acquisizione della documentazione avvenuta il 15 luglio 2024 è imputabile a condotta negligente della concorrente e non della stazione appaltante, sicché essa non giustifica alcuna dilazione del termine dei 45 giorni (con scadenza al 22 luglio 2024).

14. Con un secondo motivo di appello RI contesta il capo decisorio con il quale il TAR ha ritenuto adeguatamente dimostrata da parte di S.O “..la relazione sussistente tra l’erronea attribuzione dei punteggi ricevuti e la “non adeguata capacità dei commissari” in relazione ai vari criteri di valutazione dell’offerta esposti nel terzo motivo di ricorso” .

14.1. Queste le deduzioni svolte sul punto da RI (p. 14/20):

-- in primis , il TAR avrebbe errato nel vagliare la competenza della Commissione giudicatrice con riferimento esclusivo all’oggetto della gara e non anche con riguardo alla valutazione delle offerte, quindi sulla base di documenti pubblicati sul sito di RI, già noti alla ricorrente alla data del 6 giugno 2024: da qui l’evidente irricevibilità del motivo;

-- inoltre, aggiunge RI, se, come affermato nella sentenza oggi avversata, “con riferimento alla nomina della Commissione non occorre fornire la prova di resistenza - tale da dimostrare che con una differente composizione della Commissione l’esito della procedura sarebbe stato diverso” , non si comprende cosa abbia impedito a S.O. di notificare immediatamente il ricorso avendo avuto piena conoscenza, sin dalla data dell’aggiudicazione, delle previsioni di gara e dei curricula dei commissari;

-- in ogni caso, la valutazione del TAR sarebbe errata anche nella sostanza, poiché non ha tenuto conto dello specifico servizio di lavanolo oggetto di gara e del principio per cui la competenza e l’esperienza richieste ai commissari vanno riferite ad aree tematiche omogenee e non anche alle singole e specifiche attività oggetto dell'appalto, con valutazione anche cumulativa, improntata ad un criterio di coerenza con la macroarea di riferimento e poggiante su una considerazione estesa alle esperienze professionali dei commissari e ai titoli da questi vantati.

14.2. S.I. (p. 12/23) e H.S. (p. 15/23) hanno svolto un analogo motivo di appello eccependo a propria volta, in parziale aggiunta ai rilievi sopra riportati:

-- la carenza di interesse ad agire di S.O., per non avere questa evidenziato alcun concreto e specifico legame tra la denunciata incompetenza dei commissari e gli esiti valutativi in relazione alla propria offerta; e per non avere il TAR accertato, sia pure incidentalmente (o in termini di fumus ), alcuna fondatezza delle censure tecniche che la ricorrente di primo grado aveva introdotto con riferimento alla valutazione dei commissari;

-- la tardività dell’impugnazione rispetto al termine di 30 giorni decorrente dal provvedimento, immediatamente lesivo, di nomina dei Commissari del 25 settembre 2023;

-- l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che gli unici CC.VV. valutabili sono quelli prodotti in giudizio da S.O. il 24 settembre 2024 e non anche quelli (più estesi) prodotti in giudizio da RI il 13 novembre 2024, poiché estranei (e successivi) all’istruttoria condotta dal RUP e culminata nell’atto di nomina della commissione: in realtà, a detta delle appellanti la disamina della tematica non può prescindere dai dati istruttori rappresentati nei CC.VV. più aggiornati (non contestati dalle controparti), i quali non esprimono altro che un livello di maggiore approfondimento e dettaglio dei dati professionali riportati nei precedenti CC.VV. oggetto di pubblicazione.

Così stando le cose, potrebbe al più porsi un problema astratto di adeguatezza della motivazione del provvedimento di nomina dei Commissari, comunque superabile ai sensi dell’art. 21-octies l. n. 241/1990.

15. Con un terzo motivo di appello RI (p. 20/23) e S.I (p. 23/31) e con un quarto motivo H.S. (p. 24/) contestano il capo decisorio nel quale si afferma che “non è quindi possibile ritenere che la verifica dei minimi salariali sia stata compiuta dal RUP, né che la verifica sia a questi imputabile. Nel caso di specie, il RUP ha di fatto abdicato all’esercizio della funzione, nonostante l’auto-vincolato contenuto nell’art. 28 del Disciplinare secondo cui è il RUP a dover procedere a verificare, a pena di esclusione, che il costo del personale non sia inferiore ai minimi salariali retributivi” .

15.1. A detta delle appellanti:

-- il coinvolgimento dell’Ufficio del personale di RI per la valutazione dei minimi salariali era già esplicitato nella proposta di aggiudicazione allegata alla determinazione di aggiudicazione, sicché S.O. avrebbe dovuto dolersene entro il termine di trenta giorni decorrente dall’aggiudicazione, risultando per contro tardiva la denuncia di cui ai motivi aggiunti del 17 gennaio 2025;

-- il TAR avrebbe errato anche nell’applicare alla verifica dei minimi salariali non già la pertinente disciplina di cui all’art. 95 (che non vieta affatto il coinvolgimento di soggetti ausiliari, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. n. 50/2016) ma quella dettata dall’art. 97 per la verifica di anomalia;

-- le stesse Linee Guida ANAC n. 3, richiamate dal Tribunale nella sentenza impugnata, stabiliscono che “Il RUP svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice” ;

-- alla stregua delle disposizioni codicistiche correttamente applicabili al caso e dell’art. 28 del disciplinare di gara (che assegna alla “Stazione appaltante” e non al “RUP” la verifica ex art. 95, replicando la forma contenuta in quest’ultima previsione), il recepimento del parere dell’Ufficio del personale, valutato positivamente dal RUP nella proposta di aggiudicazione, non concreta alcun vizio di incompetenza, anche in considerazione del fatto che la ricorrente non ha in alcun modo dimostrato che lo stesso RUP (pur disponendo dell’intero corredo documentale a ciò necessario) non abbia condiviso e fatto proprio tale parere, né che i minimi salariali non siano stati rispettati e nemmeno che il procedimento sarebbe pervenuto a conclusioni sostanzialmente diverse senza l’intervento dell’Ufficio del personale interno;

-- secondo S.I., poi, la mancata contestazione della sostanziale violazione dei minimi retributivi dei lavoratori impiegati da H.S. nell’esecuzione della commessa concreterebbe un vero e proprio vizio di inammissibilità del motivo in esame (e non solo un suo limite contenutistico), poiché per la giurisprudenza formatasi sul punto l'eventuale mera mancata verifica di tali costi, riportati nell'offerta dell'aggiudicatario e non contestati, va ascritta al novero delle mere irregolarità procedimentali di per sé non invalidanti.

16. In via gradatamente subordinata RI deduce che il TAR avrebbe dovuto dichiarare il ricorso di primo grado, oltre che irricevibile, anche inammissibile perché S.O. - oltre a non aver fornito la prova di resistenza sugli esiti alternativi della gara, dimostrando che le competenze dei commissari sorteggiati hanno inciso negativamente sulla valutazione della propria offerta - si è limitata ad impugnare gli atti di gara nella parte afferente al lotto qui controverso, omettendo di evocare in giudizio almeno un controinteressato per ciascuno degli altri sette lotti di gara, e ciò nonostante la nomina della Commissione sia unica per tutti i lotti, così come unitarie sono le attività di valutazione delle offerte tecniche, con la conseguenza che sarebbe stato onere della ricorrente impugnare tutti gli atti di gara anche nella parte relativa agli altri sette lotti e notificare il ricorso ad almeno un controinteressato per ciascuno di essi.

17. Il Collegio ritiene che il secondo e il terzo motivo dei due appelli RI e S.I., nonché il terzo e il quarto motivo dell’appello H.S. siano fondati, il che consente di prescindere sia dal primo motivo degli appelli RI e S.I. (quantomeno nella parte riferibile alla controversa tempestività dell’impugnazione dell’atto di nomina della Commissione), sia dal secondo motivo dell’appello H.S., oltre che dagli ulteriori rilievi processuali circa la rituale proposizione delle censure accolte in sentenza nei capi decisori riguardanti, rispettivamente, la competenza dei Commissari di gara (tematica esaminata in sentenza alle pagine 22-28 e oggetto del secondo motivo di appello svolto da RI e S.I. e del terzo motivo svolto da H.S.) e il rispetto dei minimi salariali (tematica esaminata in sentenza alle pagine 28-31 e oggetto del terzo motivo di appello svolto da RI e S.I. e del quarto motivo svolto da H.S.).

18. Quanto alla fondatezza del secondo motivo degli appelli di RI e S.I. e del terzo motivo dell’appello di H.S., le osservazioni critiche sollevate dalle ricorrenti in merito alla valutazione di incompetenza dei Commissari espressa dal TAR risultano pienamente condivisibili.

18.1. In particolare, i parametri metodologici e orientativi richiamati dalle tre appellanti, ai fini della valutazione della competenza della Commissione, sono corretti, in quanto, come sostenuto in premessa:

- l'attenzione deve concentrarsi sulle aree tematiche omogenee, e non sulle singole attività oggetto dell’appalto o su singoli aspetti della lex specialis (v. Cons. Stato, III, 2814/2022);

- non è necessaria una corrispondenza perfetta tra tutti gli ambiti materiali del contratto e le competenze dei Commissari, che vanno valutate nel loro complesso, poiché l'attributo delle “specifiche competenze” va riferito non a ciascun singolo componente, ma alla Commissione nel suo insieme (v. Cons. Stato, III, 2253/2022);

- è importante la presenza di competenze sia tecniche che gestionali-amministrative;

- la competenza tecnica non deve necessariamente derivare da un titolo di studio specifico, potendo emergere anche da esperienze e incarichi pregressi (cfr. Cons. Stato, V, 1700/2021).

18.2 In base a queste coordinate ermeneutiche, e considerando esclusivamente i CC.VV. presentati in giudizio da S.O. il 24 settembre 2024, emerge chiaramente che, per quanto concerne le diverse aree tematiche incluse nella macrocategoria del lavanoleggio di biancheria piana e materasseria, la fornitura di attrezzature per la raccolta e la sanificazione dei reparti, la Commissione possedeva competenze adeguate, in quanto i profili curriculari dei Commissari si distinguono per elementi qualificanti, sia di natura gestionale e amministrativa che tecnica, che segnalano competenze idonee alla valutazione delle offerte, anche tenendo conto dei criteri di valutazione delineati all’art. 21.1 del disciplinare, che premiano il progetto operativo, le caratteristiche tecniche dei prodotti, i servizi integrativi, il sistema informatizzato, il sistema logistico e il guardaroba, oltre ai requisiti premiali quantitativi.

18.3. In dettaglio:

- il Presidente MO, in servizio dal 1996 presso la ASST di Pavia con qualifica di Assistente Amministrativo, vanta tra le sue principali mansioni l’emissione e il controllo degli ordinativi. La sua esperienza, documentata presso un ente pubblico che si approvvigiona mediante forniture ad evidenza pubblica, consente di inferire una preparazione anche nelle acquisizioni di tipo sanitario, pertinenti alla controversia in esame;

- il membro TI, infermiera professionale e Coordinatrice dell’Istituto neurologico C. Besta di Milano, possiede competenze che vanno dal coordinamento all’approvvigionamento, ricoprendo anche il ruolo di referente per la qualità. La sua esperienza le consente di essere a conoscenza degli strumenti e delle attrezzature sanitarie, nonché dei sistemi di gestione UNI EN ISO 9001:2008;

- il membro LI, con un'esperienza trentennale nel settore infermieristico e un master in Management e Coordinamento delle professioni sanitarie, lavora dal 2007 presso la ASST di Cremona come responsabile Dipartimentale. Ha ricoperto numerosi ruoli, tra cui quello di Coordinatore infermieristico e assistente sanitario, e si è occupata di consulenza alla direzione strategica aziendale ospedaliera.

In sintesi, i profili professionali dei Commissari designati risultano adeguati all'oggetto della gara e alle competenze richieste dai criteri di valutazione stabiliti all'art. 21.1 del disciplinare, tracciando il quadro di una Commissione che si distingue per una composizione equilibrata e diversificata, in grado di esprimere giudizi ponderati in relazione ai diversi ambiti di valutazione. Inoltre, l’atto di nomina appare motivato in modo congruo, facendo riferimento ai CC.VV. allegati da S.O. il 24 settembre 2024.

18.4. Per quanto riguarda i nuovi CC.VV. prodotti in giudizio da RI il 13 novembre 2024, essi non introducono dati ontologicamente diversi rispetto ai precedenti, ma semplicemente offrono un livello maggiore di dettaglio riguardo le esperienze di due commissari, MO e LI.

18.5. In particolare:

a) per il commissario MO, vengono precisate le procedure attraverso le quali ha acquisito le competenze come assistente amministrativo. Contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, non rileva che tale esperienza sia stata svolta in qualità di assistente e non di DEC, né che si riferisca solo alla fase esecutiva del contratto. Rilevano invece la dimostrazione di un’attitudine pratica nella gestione di vicende tipiche di un contratto di appalto e delle prestazioni richieste, nonché la conoscenza degli standard qualitativi e quantitativi necessari per l’efficace esecuzione dell’appalto e delle criticità potenziali in contesti socio-sanitari complessi;

b) per il commissario LI viene meglio descritta la sua esperienza come membro della Commissione giudicatrice per il servizio di lavanolo presso l'ASST di Cremona. Tale esperienza, maturata antecedentemente alla gara in discussione, è oggettivamente verificabile e compatibile con quanto già indicato nel CV pubblicato (relativo alla sua qualifica di Coordinatore infermieristico, collaboratrice del responsabile del servizio epidemiologico e assistente sanitario).

18.6. Non si comprende, infine, in che modo l’esplicitazione più dettagliata delle esperienze pregresse dei Commissari, attraverso l’allegazione di curricula più estesi, possa violare i principi di “ trasparenza ” e “ concorrenza ” evocati da S.O. (p. 9 e ss. prima memoria ex art. 73 c.p.a.).

Sul punto è d’uopo osservare che:

i) l’elemento da valutare è un dato storico (l’adeguata competenza della Commissione), suscettibile di essere approfondito e meglio chiarito mediante indagini istruttorie, intese a verificare circostanze pregresse rispetto alla data di svolgimento della gara;

ii) le posizioni dei concorrenti in gara non sono in conflitto competitivo in relazione al profilo concernente la competenza dei Commissari, per cui non risulta chiaro quale elemento concorrenziale possa essere violato dall’approfondimento istruttorio;

iii) il contributo conoscitivo offerto dai documenti contestati realizza un’ulteriore esplicazione del principio di trasparenza, consentendo una valutazione più consapevole e ponderata dei fatti di causa, in funzione dell’obiettivo processuale di un compiuto accertamento del requisito contestato.

18.7. Si rileva infine che i motivi di ricorso di primo grado che riguardavano le modalità dell’istruttoria precedente alla nomina della Commissione giudicatrice (censurata per omessa determinazione dei criteri di scelta e difetto di motivazione), sono stati espressamente respinti dal TAR di Milano. Non essendo stato proposto sul punto appello incidentale, le statuizioni di primo grado relative all’iter di nomina dei commissari devono ritenersi coperte dal giudicato.

18.8. Per le ragioni esposte, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il primo motivo del ricorso di primo grado proposto da S.O. con il primo atto per motivi aggiunti, il che rende irrilevante l’approfondimento circa la prova di resistenza tra l’asserita incompetenza dei commissari e l’erronea attribuzione dei punteggi.

19. Quanto alla fondatezza del terzo motivo degli appelli di RI e S.I. e del quarto motivo dell’appello di H.S., è opportuno osservare quanto segue:

- l’art. 95, comma 10, del Codice dei Contratti Pubblici attribuisce alla "stazione appaltante" la responsabilità di verificare il rispetto dei minimi salariali;

- le Linee Guida ANAC n. 3, applicabili ratione temporis alla presente gara, stabiliscono che "il RUP svolge i propri compiti con il supporto dei dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice" (punto 2.4);

- l’art. 28 del disciplinare, pur individuando nel RUP il soggetto incaricato della verifica ai sensi dell’art. 95, comma 10, non vieta la possibilità che lo stesso si avvalga di supporti o ausiliari, specificando tuttavia che "la stazione appaltante" si occupa della "valutazione di merito" relativamente al rispetto di quanto previsto dall’art. 97, comma 5, lett. D) del Codice dei contratti pubblici.

19.1. Alla luce delle disposizioni normative sopra richiamate, appaiono infondate le affermazioni di S.O. secondo le quali la verifica dei minimi salariali sarebbe di competenza esclusiva del RUP in guisa che a questi sarebbe preclusa la possibilità di acquisire contributi ausiliari, quali pareri preliminari e non vincolanti degli uffici presenti all'interno della stazione appaltante.

19.2. Né si può ritenere, sulla base dei soli elementi presentati da S.O. e apprezzati dal TAR, che l’intervento ausiliario svolto nella specie dall’Ufficio interno alla stazione appaltante abbia completamente assorbito le competenze del RUP, compromettendo gli esiti della gara.

Al riguardo è sufficiente osservare che:

a) nel provvedimento di proposta di aggiudicazione, datato 3 giugno 2024, firmato dal RUP e attestante l’esito positivo della verifica del rispetto dei minimi salariali, è espressamente indicato che l’Ufficio Risorse Umane di RI ha svolto un ruolo di "mero supporto", mentre è il RUP che ha formalmente concluso il subprocedimento, emettendo l’atto conclusivo attestante la compiuta verifica;

b) il riferimento all’intervento puramente ausiliario dell’Ufficio interno smentisce (in assenza di prove contrarie) l'affermazione secondo cui il RUP non sarebbe stato coinvolto in modo concreto nel procedimento di verifica dei minimi salariali o non avrebbe fatto proprio il parere non vincolante acquisito precedentemente;

c) ulteriore elemento indiziario di rilievo controfattuale rispetto alla tesi di S.O. è rappresentato dal fatto che il RUP disponeva dell’intero corredo documentale necessario per la verifica, consistente nell’offerta economica di HS con l’allegata tabella esplicativa dei costi del personale e l’indicazione specifica dei valori retributivi;

d) non si può giungere a conclusioni diverse nemmeno alla luce della comunicazione di RI del 18 dicembre 2024 (cfr. doc. 38 prod. S.O. del 24 gennaio 2025) e delle interlocuzioni interne all’ente del 26 e 28 marzo 2024 (doc. 40 prod. S.O.), e ciò in quanto anche detti documenti confermano l’intervento consultivo dell’Ufficio Risorse Umane, ma non dimostrano in alcun modo che questo si sia tradotto in una funzione totalmente sostitutiva e vicaria delle competenze assegnate al RUP, comunque veicolate in un atto di formale conclusione del subprocedimento espressivo – in difetto di idonea prova contraria - di positiva validazione della verifica.

19.3. La fondatezza, anche sotto questo profilo, degli appelli comporta che, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il quarto motivo del ricorso introduttivo, sviluppato con il secondo atto per motivi aggiunti.

20. Vengono quindi in rilievo i motivi assorbiti in primo grado e riproposti da S.O. con memoria depositata il 29 maggio 2025.

20.1. In via preliminare S.I. eccepisce l’irritualità della reiterazione dei motivi, sotto un duplice profilo, ovvero in quanto:

i) da un lato, pur essendo stati dichiarati inammissibili dal TAR per carenza di interesse (sul rilievo che “l’operatore non risulta essere aggiudicatario della gara” ), essi sono stati riproposti da S.O. con memoria ex art. 101 c.p.a. e non con appello incidentale, sicché su di essi deve ritenersi calato il giudicato;

ii) dall’altro lato, la riproposizione è avvenuta con memoria (depositata il 29 maggio 2025) susseguente a due precedenti scritti difensivi di S.O. (la memoria di mera costituzione del 20 maggio 2025 e quella cautelare del 27 maggio 2025), sicché non sarebbe stato rispettato il termine decadenziale di cui all’art. 101, comma 2, c.p.a..

20.2. La prima eccezione è fondata.

La statuizione di irritualità adottata dal TAR con riguardo alle censure rivolte nei confronti di S.I., ritenute "inammissibili per carenza di interesse poiché l'operatore non risulta essere aggiudicatario della gara" , si fonda sulla ragione della "carenza di interesse" e non su quella dell’assorbimento, motivo per cui essa avrebbe dovuto essere contestata con un appello incidentale (v., ex multis , Cons. Stato, VII, 4028/2024); non essendo stato interposta impugnazione, la decisione di primo grado, in parte qua , è passata in giudicato.

20.3. La seconda eccezione è invece infondata.

L’art. 101, comma 2, c.p.a., prevede che i motivi assorbiti dalla decisione di primo grado debbano essere riproposti con memoria depositata entro il termine per la costituzione in giudizio, senza conferire alcuna rilevanza all’ordine cronologico dei diversi atti eventualmente presentati dalla parte.

Poiché il termine di costituzione nel caso di specie è stato pacificamente rispettato con il deposito di memoria ex art. 101 comma 2 c.p.a. del 29 maggio 2025, il rilievo di S.I. si rivela infondato.

21. Nel merito, S.O. con un primo motivo deduce la violazione dell’art. 21 del disciplinare di gara sostenendo che l’attribuzione dei punteggi non sarebbe stata effettuata secondo la metodologia prescritta dalla lex specialis .

Questa prevedeva che la procedura avrebbe dovuto articolarsi in due fasi: una prima fase individuale, in cui ciascun commissario era tenuto ad attribuire un coefficiente compreso tra zero e uno per ogni sub-criterio di valutazione del servizio/prodotto offerto; e una seconda fase di calcolo, consistente nella media aritmetica dei coefficienti assegnati dai singoli commissari.

21.1. Secondo l’appellante, tale modus operandi non sarebbe stato rispettato e a tale affermazione l’argomento di censura giunge muovendo dalla premessa maggiore per cui, come già esposto, ciascun commissario ha attribuito il medesimo punteggio a ciascun elemento di valutazione, ed arrivando alla conclusione di ritenere che ciò è indice inequivocabile della mancanza della fase di valutazione individuale, tanto più tenendo conto del numero e della complessità dei giudizi che nella fattispecie in esame i componenti del collegio sono stati chiamati ad esprimere.

21.2. L’anomala coincidenza dimostrerebbe, in altri termini, che la Commissione ha lavorato esclusivamente in forma collegiale, in tal modo privando la valutazione delle offerte dell’apporto individuale di ciascun componente della Commissione e dell’approfondimento ad esso connaturato, in chiara violazione del disciplinare.

21.3. La censura è infondata.

Secondo l’orientamento consolidato di questa Sezione, quando la legge di gara prevede una fase di valutazione autonoma dei commissari, al fine di valorizzarne competenze ed esperienze individuali, è comunque legittimo che gli stessi si confrontino previamente e pervengano a valutazioni uniformi. Ne consegue che la coincidenza dei punteggi non è di per sé indice di una mancata espressione del giudizio individuale, né implica automaticamente la violazione delle regole fissate dalla lex specialis .

21.4. Particolarmente perspicua è, in tal senso, la motivazione resa da Cons. Stato, Sez. III, 8003/2024 su fattispecie del tutto speculare a quella qui in esame, nella quale si afferma che “il fatto – oggettivamente desumibile dalla costante coincidenza dei coefficienti assegnati da ciascun commissario alle offerte presentate in relazione a ciascun criterio di valutazione – che l’assegnazione dei coefficienti individuali abbia costituito il frutto del consenso raggiunto in ordine agli stessi in seno al collegio non esclude l’imputabilità degli stessi ai singoli commissari, quale espressione della propria valutazione tecnico-discrezionale circa il merito qualitativo delle offerte, ben potendo il dibattito collegiale assolvere alla funzione di omogeneizzare punti di vista in partenza potenzialmente divergenti: trattasi, in effetti, di una mera modalità di formazione del giudizio proprio di ogni singolo commissario, caratterizzata dalla sua maturazione in forma non isolata, ma attraverso il confronto e la ponderazione di prospettive individuali, tesa alla ricerca di una posizione prevalente o comunque comune. Né siffatta modalità di formazione del giudizio decolora il contributo che ogni commissario, in ragione della diversità delle competenze di cui è portatore (funzionale a far emergere tutti gli elementi qualitativi che l’offerta tecnica presenta), deve apportare alla decisione finale, ma, semmai, ne anticipa il rilievo alla fase iniziale del procedimento valutativo, coincidente con l’assegnazione dei coefficienti individuali da parte dei singoli commissari” (nello stesso senso si vedano anche Cons. Stato, III, 10738/2023 e V, 265/2024).

21.5. Come noto, diversa e più stringente è la disciplina applicabile al caso, qui non ricorrente, in cui la legge di gara opti per il metodo del “confronto a coppie” (Cons. Stato, ad. plen., 16/2022, punto 36).

21.6. Alla stregua delle puntualizzazioni che precedono, l’assunto di S.O. si rivela di consistenza meramente ipotetica o congetturale, comunque non riscontrabile con obiettività nella documentazione di gara prodotta in atti, poiché non può in alcun modo escludersi, sulla base dei medesimi atti di gara e con lo stesso livello di probabilità profuso nelle argomentazioni della deducente S.O., che i commissari siano giunti ad una convergenza valutativa solo a seguito di un confronto dialettico, svoltosi a seguito e a completamento dell’attività di scrutinio individuale.

21.7. Deve quindi concludersi che il dato meramente indiziario della coincidenza dei punteggi non è idoneo a comprovare la dedotta violazione delle regole disciplinari.

22. Con un secondo motivo, S.O. sostiene che i giudizi valutativi sarebbero illogici, in quanto premierebbero senza adeguata motivazione l’offerta della controinteressata, in assenza di un supporto documentale giustificativo, e penalizzerebbero ingiustamente la propria offerta, pur in presenza di elementi migliorativi superiori o analoghi a quelli presentati dalla proposta di H.S.. Secondo S.O., l'accoglimento di tali censure, in combinazione tra di loro, colmerebbe il gap di punteggio complessivo rispetto all'offerta di H.S., determinando così un ribaltamento dell'esito della gara.

22.1. Occorre innanzitutto osservare che i rilievi sollevati riguardano parametri di valutazione altamente articolati, accompagnati da giudizi descrittivi forniti dalla Commissione che non seguono uno schema omogeneo per tutti i concorrenti, poiché ciascuna valutazione è formulata in relazione alle caratteristiche specifiche di ogni proposta, con un’esposizione che, pur facendo riferimento agli stessi sotto-criteri, non adotta un approccio uniforme: i pregi e i difetti sono menzionati in modo diverso, a seconda delle peculiarità delle singole offerte, risultando talvolta più sintetici e altre volte più dettagliati.

22.2. Alla luce di quanto sopra, risulta inappropriato il tentativo di trarre sintomi di incongruenza valutativa da espressioni che inevitabilmente scontano difformità nella modalità espositiva e discrepanze stilistiche tra di loro non rigorosamente comparabili.

Così operando, si tradisce la specificità dei singoli giudizi e non si tiene conto della necessità di un esame contestualizzato di ciascuna proposta, la quale è stata valutata in base a criteri che, per loro natura, non si prestano a un confronto diretto e rigido.

22.3. Quanto ai punteggi attribuiti, essi derivano da uno scrutinio complessivo di molteplici parametri, non limitato a una semplice sommatoria di singoli sottocriteri. È, pertanto, assai arduo configurare come logicamente obbligato un diverso bilanciamento dei vari aspetti valutativi, poiché l’intero procedimento si fonda su un’analisi complessa che include margini di opinabilità e ambiti di valutazione discrezionale. Né vi è certezza che, a fronte di un diverso approccio, il risultato finale sarebbe più favorevole per la parte ricorrente, poiché la ponderazione complessiva non si esaurisce in un calcolo aritmetico.

22.4. Alla luce di quanto precede e nel descritto contesto (pluralità dei parametri e dei sottocriteri, consistenza qualitativa degli stessi, assenza di graduazione della relativa rilevanza) la pretesa di modificare l’esito finale della gara attraverso una revisione dei punteggi attribuiti risulta altamente manipolativa e difficilmente perseguibile, sia perché la ponderazione complessiva operata dalla Commissione attinge a elementi di valutazione tecnico-discrezionale qualitativi, e non esclusivamente quantitativi, che, per loro natura intrinseca, non si prestano ad essere sindacati in sede giuridica, se non per manifeste incongruenze logiche; e sia perché l’approccio delle censure appare eccessivamente parziale e basato su una visione "atomistica", ossia sul tentativo di evidenziare presunti punti di forza isolati di una proposta rispetto ad altre. Tale metodologia non è sufficiente a dimostrare l'illogicità della discrezionalità espressa dalla Commissione, che, al contrario, ha preso in considerazione l’intero contesto, ponderando i molteplici aspetti qualitativi e quantitativi di ciascuna offerta. Ne viene che le valutazioni non possono ridursi a un semplice confronto fra singoli elementi, rappresentando esse il riflesso della somma complessiva di diversi fattori, compensati o bilanciati tra loro in modo tale da giustificare la ponderazione finale espressa dalla graduatoria.

22.5. Significativo in tal senso è quanto si legge con riguardo al criterio “Struttura logistica”, per il quale S.O. - che ha ottenuto 4 punti a fronte dei 2 conseguiti da H.S. - sostiene che la differenza di punteggio avrebbe dovuto essere ben più rilevante: tuttavia, la stessa deducente non solo non indica l’entità di questo incremento, ma neppure fornisce un criterio univoco che potrebbe giustificare un diverso computo matematico, logicamente vincolato e non opinabile.

22.6. Ferme restando le dirimenti considerazioni che precedono, va comunque rilevato che le incoerenze segnalate da S.O. appaiono, almeno in parte, superabili alla luce dei contenuti dei verbali di gara e delle stesse offerte, come si evince dai seguenti profili:

-- in relazione a vari criteri di valutazione (“Modello organizzativo” e “Struttura logistica”, max 8 punti, con 2 punti attribuiti a entrambe le offerte), S.O. lamenta che la Commissione ha rilevato solo nella sua proposta – e non anche in quella di H.S. – la mancanza di riferimenti alle strutture territoriali afferenti all’IRCCS S. Gerardo dei Tintori di Monza, nonostante nel verbale n. 13 fosse stato espresso apprezzamento per il chiarimento fornito sul punto. Tuttavia, da detto verbale emerge che l’apprezzamento riguardava la pertinenza del chiarimento, non già la plausibilità del suo contenuto. Tant’è che, nelle conclusioni, la Commissione – “preso atto di quanto chiarito dall’O.E. a seguito di richiesta di chiarimento” – ha confermato l’originaria valutazione circa l’assenza di indicazioni direttamente riconducibili alle strutture territoriali dell’IRCCS S. Gerardo di Monza;

-- sempre con riferimento al “Modello organizzativo”, S.O. si duole che la proposta di H.S. sia stata valutata alla pari, nonostante la sua offerta includesse un numero di risorse operative maggiore. Eppure H.S., oltre ai 28 addetti dichiarati, ha previsto ulteriori 6 operatori destinati esclusivamente a sostituzioni per eventi prevedibili e imprevedibili. Inoltre, la valutazione della Commissione non si è limitata al dato quantitativo, ma ha riguardato anche l’adeguata suddivisione delle risorse tra gli enti del lotto: aspetto che attiene non solo alla quantità, ma anche alla corretta distribuzione e organizzazione logistica del servizio;

-- quanto alla doglianza secondo cui H.S. non avrebbe indicato il monte ore, occorre osservare che tale dettaglio non era richiesto dal criterio valutativo, il quale mirava invece ad apprezzare l’organizzazione in termini di macro-profili (numero e qualifiche delle risorse, modalità operative, ecc.). In ogni caso, l’offerta di H.S. conteneva l’organigramma (par. A.1.2 “Modello della struttura organizzativa”), le modalità operative di esecuzione del servizio (pianificazione dei turni, gestione delle assenze, logistica interna ed esterna) e un piano delle sostituzioni (par. A.1);

-- risulta infondato anche l’ulteriore rilievo di S.O., secondo cui nell’offerta di H.S. mancherebbe il riferimento ai presidi territoriali nell’organigramma, poiché a pag. 6 della relazione sul modello organizzativo (all. n. 3 H.S.) si fa esplicito cenno al servizio territoriale genericamente inteso, senza elencazione dei relativi destinatari. Solo S.O. ha riportato nell’organigramma i nomi dei singoli enti, circostanza che giustifica la diversa valutazione della Commissione per il caso della incompletezza di questa elencazione;

-- in ordine al criterio “Sistemi di autocontrollo” – ove la differenza di punteggio è stata pari a 1 punto, e S.O. avrebbe auspicato la parità – la Commissione ha evidenziato la maggiore completezza dell’offerta di H.S., che descrive processi di controllo e autocontrollo (anche visivo) lungo l’intera filiera produttiva, con valutazione che trova un plausibile margine di riscontro nella lettura comparativa delle due offerte. Analoga considerazione vale per la gestione delle “Non conformità e azioni correttive” e per i “Controlli tramite audit”, tutti parametri in relazione ai quali l’offerta di H.S. presenta un più articolato dettaglio delle fasi di gestione delle azioni correttive e delle modalità di controllo;

-- quanto al criterio “Riduzione degli impatti ambientali derivanti dalla logistica” (in relazione al quale entrambe le offerte hanno ricevuto il massimo punteggio di 4 con il giudizio “7 veicoli su 7”) S.O. lamenta che l’offerta di H.S. fosse carente, in quanto riportava soltanto 6 mezzi “E6”, senza specificare marca e modello né allegare schede tecniche. Tuttavia, il criterio non richiedeva tali dettagli, ma solo la quantificazione e tipologia dei mezzi;

-- sul criterio “Progetto di inserimento sociale” di soggetti svantaggiati (max punti 2), la deduzione di S.O. punta a sostenere che la Commissione avrebbe errato nel calcolare il numero di ore settimanali offerte. Ebbene, oltre al fatto che il criterio valorizzava anche altri elementi valutativi (le mansioni e le condizioni contrattuali riservate ai soggetti inseriti, gli eventuali percorsi formativi, la tipologia di svantaggio), ciò che rileva è che il parametro numerico che viene evidenziato - con distinta dicitura - nelle griglie attributive dei punteggi è il numero dei soggetti inseriti e non anche quello ore settimanali;

-- infine, con riguardo al criterio “Gestione del guardaroba” (6 punti a H.S. e 3 a S.O.), la ricorrente lamenta che non siano stati adeguatamente valorizzati alcuni aspetti migliorativi della sua offerta. Ancora una volta la censura sollecita una rivalutazione di profili altamente qualitativi e quindi non oggettivamente quantificabili, se non per il parametro riguardante il numero dei dispositivi offerti (numero maggiore nella proposta di S.O.): tuttavia, anche quest’ultimo e più specifico rilievo risulta parziale e poco persuasivo, poiché trascura che i distributori andavano collocati secondo le specifiche richieste dei singoli enti (contenute nell’allegato “Guardaroba e punti di ritiro e consegna”), sicché non è affatto dimostrato che un incremento numerico dei dispositivi garantisse necessariamente una migliore rispondenza alle effettive esigenze operative del servizio.

23. Con un terzo e quarto motivo, vertenti sull’asserita insostenibilità della offerta economica della controinteressata e sulla mancata verifica sostanziale dei minimi salariali, S.O. (riproponendo quanto dedotto nel ricorso introduttivo, p. 35-37, e nel secondo atto di motivi aggiunti, p. 7 - 11) osserva che:

-- dalla tabella allegata all’offerta economica di H.S. emerge che per alcuni operatori è conteggiato un numero non attendibile di ore settimanali ( “.. in almeno 5 casi i lavoratori svolgono più di 40 ore settimanali” );

-- le persone indicate in offerta economica (30) non coprono le ore di apertura al pubblico del guardaroba e del servizio di consegna/ritiro del pulito/sporco che cubano un totale di 51,16 addetti FTE ( “full time equivalent” );

-- offerta economica e proposta tecnica risultano tra di loro contraddittorie con riguardo all’indicazione del numero dei lavoratori;

-- la tabella di conteggio delle ore lavorate nell’offerta economica è generica, poiché H.S. riporta solo il numero complessivo delle ore effettivamente lavorate per l’intera durata dell’appalto.

23.1. Va chiarito, in premessa, che S.O. lamenta la mancata attivazione della verifica di anomalia facoltativa che la stazione appaltante a suo dire avrebbe potuto avviare (pur in mancanza delle condizioni di legge per la verifica obbligatoria) in forza dell’art. 25 del disciplinare (il quale prevede che “…ai sensi dell’art. 97, comma 6, del Codice, il RUP in ogni caso può valutare la congruità di ogni Offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa” ).

Al contempo, S.O. lamenta la mancata verifica sostanziale dei minimi retributivi della manodopera.

23.2. Ebbene, l’orientamento giurisprudenziale di questo Consiglio afferma che l’Amministrazione dispone di una discrezionalità quanto mai ampia in ordine alla scelta se procedere a verifica facoltativa della congruità dell’offerta; che l’esercizio (o il mancato esercizio) di tale facoltà non necessita di una particolare motivazione e che esso può essere sindacato solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (Cons. Stato, V, 2460/2017 e 604/2018).

23.3. Ciò posto, le articolate e tra di loro embricate censure proposte da S.O. si rivelano non conducenti sotto plurimi profili, in quanto:

i) confondono artatamente i diversi piani argomentativi del minimo salariale e della congruità/anomalia dell’offerta;

ii) difettano di puntuali indicazioni circa la specifica violazione del minimo retributivo, nel senso che le presunte inesattezze sul calcolo medio orario e le asserite contraddizioni tra offerta economica e tecnica non dimostrano il mancato rispetto di un minimo retributivo salariale, né con riguardo alle cinque risorse menzionate provano l’inferiore retribuzione rispetto all’inderogabile limite fissato dal CCNLL di riferimento (essendo invece il costo medio orario riportato nella Tabellare Ministeriale notoriamente derogabile);

iii) trascurano l’indirizzo interpretativo (corroborato da copiosa giurisprudenza richiamata nelle difese delle controparti) secondo il quale di per sé l'eventuale mera mancata verifica dei detti costi (ove non accompagnata dalla dimostrazione della violazione dei minimi salariali) non ha portata invalidante ma è ascrivibile al novero delle mere irregolarità procedimentali;

iv) elaborano il diverso dimensionamento dell'organico (asseritamente quantificato in 70 persone, dato non rinvenibile nell’offerta tecnica) attraverso la considerazione sovrapposta di diversi documenti (p. 8 motivi aggiunti). Sul punto H.S. ha plausibilmente giustificato l’apparente discrasia chiarendo che nel progetto di riassorbimento è stato indicato un addetto per ciascun punto oggetto del servizio di movimentazione esterna, mentre nel progetto tecnico alcuni di questi punti da servire sono stati accorpati al fine di migliorare l'organizzazione della commessa;

v) parimenti, elaborano un monte orario dei singoli operatori non dichiarato da H.S. in alcun documento, in quanto non richiesto dalla legge di gara;

vi) risultano contraddette, in termini macroeconomici, dalla coerenza del costo complessivo indicato da H.S. per la manodopera necessaria all’appalto (11.358.469,54 euro) rispetto al valore indicato dalla stazione appaltante nei documenti di gara per gli addetti al guardaroba (5.606.341,27 euro);

vii) non considerano che nel progetto di riassorbimento del personale H.S. ha valorizzato un dato (quello delle ore teoriche) prudenziale e quindi capace di tenere conto di tutte le possibili variabili potenzialmente incidenti sul costo del personale;

viii) più in generale, nella parte riferita alla anomalia dell’offerta, omettono di considerare che la valutazione ai sensi dell'art. 97, comma 6, opera in presenza di elementi sintomatici forti che, tuttavia, non sono rinvenibili nel quadro prospettato dalle deduzioni di S.O., trattandosi di ricostruzioni numeriche parziali, ricavate dall’estrapolazione selettiva di taluni elementi della documentazione di controparte e comunque non rapportate ai valori complessivi dell’offerta economica globalmente intesa, quindi difformi dai parametri metodologici validati dalla giurisprudenza secondo i quali la verifica dell'anomalia dell'offerta economica non può concretizzarsi nella ricerca di specifiche e singole inesattezze ma deve piuttosto mirare ad accertare se, nel suo complesso, l'offerta sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto. L’indagine va quindi condotta in termini globali e sintetici, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, cosicché l'esito della gara può essere travolto solo quando il giudizio negativo, in termini di attendibilità, riguardi voci che, per la loro rilevanza e incidenza complessiva, rendono l'intera operazione economicamente non plausibile (cfr. Cons. Stato, IV, 3815/2024, id., V, 1776/2024; id., III, 9320/2023).

24. Per quanto esposto, gli appelli vanno accolti ai sensi di quanto innanzi esposto e, in riforma della sentenza impugnata, vanno integralmente respinti il ricorso di primo grado e i relativi motivi aggiunti

25. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate, per entrambi i gradi di giudizio, nell’importo indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

-- li riunisce ai sensi dell’art. 96 c.p.a.;

-- accoglie gli appelli ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado e i relativi motivi aggiunti;

-- condanna la parte appellata a rifondere in favore delle controparti le spese di lite che quantifica, per ciascuna di esse, nell’importo omnicomprensivo (riferito ad entrambi i gradi di giudizio) di € 5.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO