Pubblicato il 21/02/2025

N. 01470/2025REG.PROV.COLL.

N. 05273/2024 REG.RIC.

N. 05313/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5273 del 2024, proposto da
Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 89103193D9, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

SE Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

C.M. CE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5313 del 2024, proposto da
C.M. CE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 89103193D9, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Ruffini, Marco Orlando, Antonietta Favale e Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

SE Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

nei confronti

Università degli Studi Roma La Sapienza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

entrambi i ricorsi in appello per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Lazio (sezione Terza) n. 11179/2024, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di C.M. CE S.r.l., di SE Soc. Coop. e della Università degli Studi Roma La Sapienza;

Vista l’ordinanza cautelare n. 3017 del 31 luglio 2024, con la quale è stata disposta la riunione dei ricorsi in appello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2024 il consigliere Angela Rotondano, uditi per la di SE Soc. Coop e C.M. CE S.r.l. i rispettivi difensori avvocati Roberto Paviotti e Matteo Valente e viste le conclusioni dell'Università appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Risultata seconda classificata, a seguito della valutazione delle offerte presentate (trentacinque), nella procedura aperta indetta per l’affidamento dell’appalto quinquennale relativo ai servizi di pulizia delle sedi dell’Università di Roma “La Sapienza”, per un importo complessivo a base d’asta di circa 45 milioni di euro, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (punti 80 per l’offerta tecnica e 20 punti per l’offerta economica), la società cooperativa SE (di seguito “SE” ) impugnava dinanzi al T.a.r. del Lazio l’aggiudicazione della gara disposta dall’Ateneo (con determinazione del 2 agosto 2023) in favore della C.M. CE s.r.l. (di seguito anche “CM CE” ).

2. La ricorrente contestava gli esiti della gara – nella quale con punti 89,39 si era posizionata al secondo posto dietro la CM CE (prima in graduatoria con punti 90,842) - focalizzando le censure sull’asserita inosservanza, da parte dell’aggiudicataria, dei trattamenti retributivi minimi stabiliti dal CCNL del settore e sull’incongruità della relativa offerta.

2.1. In particolare, con ricorso affidato a tre motivi la SE lamentava violazione degli articoli 95, comma 10 e 97, comma 5, lettera d) del d.lgs n. 50/2016 ed eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria e carenza di motivazione, manifesta illogicità, erroneità e irragionevolezza dei giudizi espressi dalla stazione appaltante, la quale aveva ritenuto, da un lato, che i costi della manodopera indicati dalla CM CE nella propria offerta economica le consentissero di rispettare i minimi salariali retributivi di legge, dall’altro che l’offerta economica da essa presentata fosse congrua e ammissibile.

Principalmente la ricorrente sosteneva che l’aggiudicataria avesse erroneamente calcolato i costi della manodopera (sia per il lavoro ordinario che con riguardo alle ore di lavoro supplementari, alle quali l’impresa era intenzionata a far ricorso per sostituire il personale adibito stabilmente al servizio nelle ore di assenza non programmabili), considerando per il primo anno del servizio i livelli contrattuali minimi del periodo “luglio 2021-luglio 2022” , ossia dell’anno antecedente all’inizio dello svolgimento del servizio (anziché quelli conseguenti agli aumenti da applicarsi a far tempo da luglio 2022, come stabiliti in sede di rinnovo del contratto collettivo nazionale), e per ognuno dei successivi quattro anni di esecuzione dell’appalto i livelli contrattuali minimi di ciascun anno precedente.

In tal modo, la controinteressata avrebbe omesso di considerare costi obbligatori del lavoro pari ad euro 315.748,43 (ossia 260.316,43 euro per le ore di lavoro ordinario cui andavano sommati euro 55.432,00 per le ore di lavoro supplementare).

Inoltre, ad avviso della ricorrente la CM CE avrebbe erroneamente calcolato l’incidenza INPS sul costo del lavoro: a) per il triennio dal 2023 al 2026 tenendo conto di un’aliquota erronea e più bassa rispetto a quella di legge (il 28,44 per cento in luogo del 29,44 per cento); b) per tutti i cinque anni del servizio, senza ricomprendere nel calcolo medesimo la maggiorazione del 28 per cento dovuta per le ore di lavoro supplementare.

L’aggiudicataria avrebbe, dunque, mancato di considerare gli oneri contributivi ammontanti, in relazione alle ore di lavoro ordinario, al complessivo importo di euro 120.585,09 e, in relazione alle ore di lavoro supplementare, ad euro 271.604,74.

Pertanto, il costo del lavoro indicato dalla CM CE nell’offerta economica non l’avrebbe messa in grado di corrispondere i maggiori minimi salariali effettivamente dovuti in considerazione del reale periodo di svolgimento dell’appalto e, contestualmente, di sostenere i maggiori oneri aggiuntivi e contributivi ad essi correlati.

La sottostima nei costi di manodopera era, comunque, tale da erodere interamente l’utile dichiarato.

2.2. La ricorrente chiedeva, pertanto, che la CM fosse esclusa dalla procedura e che, previa declaratoria dell’inefficacia del contratto d'appalto stipulato dall’Università con l’aggiudicataria il 2 febbraio 2024, fosse disposto lo scorrimento della graduatoria, l’aggiudicazione della gara a suo favore (in quanto seconda classificata) e il suo subentro nell’esecuzione del servizio.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe, nella resistenza dell’Università di Roma “La Sapienza” e della controinteressata, disattese preliminarmente le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate da quest’ultima (la quale sosteneva che la SE avrebbe richiesto al giudice di sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante e che, inoltre, avrebbe chiesto l’annullamento solo dell’ultimo verbale del giudizio di anomalia e non anche di quelli precedenti), il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, ritenendolo “fondato per quanto di ragione” .

3.1. La sentenza, da un lato, ha condiviso le doglianze della ricorrente, evidenziando il disallineamento dai minimi retributivi inderogabili del costo del personale considerato nell’offerta aggiudicataria (che determina l’esclusione automatica dell’impresa dalla procedura), dall’altro ha rilevato che – quand’anche non ci fosse questa violazione dei minimi salariali – comunque l’offerta sarebbe insostenibile in quanto la sottostima di rilevanti voci di costo (specialmente afferenti alla manodopera) eroderebbe del tutto l’utile dichiarato (pari a 175.000 euro, meno dello 0,50 per cento della commessa).

3.2. Per l’effetto, il Tribunale ha annullato la valutazione di congruità dell’offerta e gli atti impugnati, dichiarando illegittimo il provvedimento di aggiudicazione a favore della controinteressata, che avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

3.3. Ravvisati i presupposti di cui all’art. 122 cod. proc. amm., in accoglimento della domanda risarcitoria in forma specifica proposta dalla SE, il Tar ha poi dichiarato l’inefficacia del contratto d’appalto in corso d’esecuzione a decorrere dal trentesimo giorno successivo alla data di pubblicazione della sentenza, disponendo il subentro della ricorrente nel contratto stesso, ai sensi dell’art. 124 del cod.proc.amm., previa verifica del possesso dei requisiti prescritti dalla normativa vigente e dalla legge di gara.

4. Di tali statuizioni della sentenza l’Università di Roma “La Sapienza” e l’aggiudicataria CM CE, con due autonomi appelli, hanno domandato la riforma, previa sospensione dell’esecutività.

4.1. In particolare, l’appello dell’Università è affidato ai seguenti motivi:

“1. Error in iudicando. Inammissibilità del sindacato sulla presunta incongruità dell’offerta. Eccesso di potere giurisdizionale per travalicamento esterno dei limiti dell’ambito di giurisdizione.

2. Error in iudicando . Sulla presunta inosservanza dei limiti minimi salariali.

3. Error in iudicando. Complessiva sostenibilità dell’offerta. Applicabilità dell’istituto della revisione prezzi.”

4.2. La società controinteressata CM CE ha invece dedotto l’erroneità della sentenza appellata per i seguenti motivi:

I. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016. Violazione degli artt. 133 e 134 Cpa. Inammissibile sostituzione alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

II. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016. Violazione degli artt. 133 e 134 Cpa. Inammissibile sostituzione alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

III. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016. Violazione degli artt. 133 e 134 Cpa. Inammissibile sostituzione alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

IV. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016. Violazione degli artt. 40 e 44 Cpa. Inammissibile sostituzione alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

V. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione dell’art. 4.2 del disciplinare di gara. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016.

VI. Error in iudicando e in procedendo . Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 97 del D.Lgs. n. 50 del 2016. Violazione degli artt. 133 e 134 Cpa. Inammissibile sostituzione alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

4.2. Con ordinanza n. 3017 del 31 luglio 2024, la Sezione, disposta preliminarmente la riunione degli appelli, ai sensi dell’art. 96, comma 1, Cod. proc. amm., perché rivolti avverso la stessa sentenza, ha accolto in parte le istanze cautelari e sospeso l’esecutività della sentenza nei sensi precisati in motivazione “al fine di assicurare la continuità del servizio in corso di esecuzione” , ma al contempo specificando che ciò non precludeva, nel contemperamento dei contrapposti interessi, “la prosecuzione della verifica di anomalia e degli ulteriori adempimenti prodromici all’eventuale cambio appalto, i cui esiti dovranno essere comunicati a questo giudice dall’amministrazione appaltante” .

4.3. Successivamente alla camera di consiglio per la trattazione cautelare, la SE, originaria ricorrente, ha depositato in atti una lettera indirizzata alla stazione appaltante, in cui ha lamentato sostanzialmente il mancato avvio da parte dell’amministrazione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia della sua offerta e delle ulteriori attività prodromiche al cambio appalto.

4.4. All’udienza pubblica del 22 ottobre 2024, previo scambio di memorie e repliche, con cui le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

5. Preliminarmente, deve rammentarsi che con ordinanza cautelare è stata già disposta la riunione dei gravami, ai sensi dell’art. 96, comma 1, Cod. proc. amm., perché rivolti avverso la stessa sentenza.

6. Prima di esaminare i motivi di appello, conviene riepilogare le statuizioni della sentenza di primo grado, che ha accolto il ricorso proposto dalla seconda classificata SE e annullato l’aggiudicazione della gara a favore dell’odierna appellante CM, essenzialmente sulla base dei seguenti passaggi argomentativi.

6.1. In primo luogo, il Tribunale amministrativo ha affermato che la verifica del rispetto dei minimi salariali, volta a presidiare in modo effettivo la finalità di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione, andava effettuata “prendendo a riferimento gli importi previsti dal CCNL di settore per i profili professionali corrispondenti a quelli impiegati nella commessa e non già, come erroneamente ritenuto dall’aggiudicataria e dalla Stazione appaltante, gli importi complessivi su base aggregata” del costo del lavoro e la “loro congruenza complessiva con le tabelle ministeriali” .

6.2. Tanto premesso e ribaditi i principi in materia di rispetto dei trattamenti salariali minimi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale applicabile al singolo operatore economico, la cui violazione da parte di quest’ultimo ne impone l’esclusione dalla gara, il Tribunale ha rilevato che CM CE aveva ammesso di non aver in effetti tenuto conto, in relazione al primo anno di esecuzione del contratto, degli aumenti retributivi scattati da luglio 2022 e di aver considerato, per i successivi quattro anni, i minimi salariali validi per l’anno precedente, senza farsi carico degli aumenti stabiliti in sede di rinnovo del CCNL di settore stipulato l’8 giugno 2021, riconoscendo di fatto una sottostima dei costi di manodopera di circa euro 240.000,00, cui andava aggiunta la sottostima - pure ammessa dalla stessa controinteressata - dell’incidenza INPS sul costo del lavoro in relazione agli ultimi tre anni del servizio.

6.3. Tali evidenze conducevano a ritenere, ad avviso del primo giudice, che l’offerta aggiudicataria si fosse discostata dai trattamenti salariali minimi stabiliti dalla contrattazione collettiva, in violazione degli art. 95, comma 10 e 97, comma 6 prima parte del Codice, in base al quale “ non sono ammesse giustificazioni in relazione ai trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge” .

6.4. Pertanto, la CM avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura in questione, dato che l’oggettivo scostamento del costo del lavoro indicato in offerta dai trattamenti minimi retributivi non tollera giustificazioni e radica un potere vincolato di esclusione automatica dalla gara, non potendo poi neppure utilmente invocarsi l’istituto della revisione prezzi, stante l’impossibilità di annoverare l’accordo collettivo dell’8 giugno 2021, già vigente al momento della pubblicazione del bando, fra gli eventi imprevedibili, successivi alla stipula del contratto.

6.5. Il primo giudice ha, quindi, concluso che la decisione della stazione appaltante di ritenere che il valore complessivo dei costi della manodopera indicati nell'offerta della CM CE rispettasse i minimi salariali retributivi di legge risultava viziata da un palese travisamento dei fatti, in quanto a fronte dell’evidente disallineamento dell’offerta dai predetti trattamenti minimi la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere senz’altro all’esclusione dell’aggiudicataria.

6.6. Per “mera completezza” il TAR (cfr. punto 14 della sentenza) ha soggiunto che, quand’anche CM CE avesse dimostrato di avere osservato i trattamenti minimi previsti dalla vigente contrattazione collettiva, sarebbero stati comunque accolti i restanti motivi del gravame di SE.

6.7. Infatti, le sottostime dei costi del lavoro da parte della CM CE (che, anche in base alle prospettazioni di quest’ultima, ammonterebbero - con riguardo ai costi della manodopera e agli oneri contributivi – a un totale di 308.000 euro, cui andrebbe comunque aggiunta la sottostima degli oneri contributivi sul lavoro supplementare) non avrebbero potuto essere fronteggiate dalle asserite sovrastime di altre voci di costo, sicché l’offerta aggiudicataria sarebbe comunque insostenibile e incongrua.

6.8. A riprova della superficialità dell’istruttoria condotta dall’Ateneo, il Tar ha ancora aggiunto che erano fondate anche le contestazioni proposte da SE circa l’erroneità del calcolo compiuto dall’aggiudicataria per i costi della sicurezza dei dieci addetti di secondo livello da assumersi ex novo e sulla manifesta illogicità del costo delle ore di formazione cui la stessa CM si era impegnata.

7. Di tali statuizioni di prime cure gli appelli proposti domandano la riforma sulla base dei seguenti essenziali assunti.

7.1. In primo luogo, si sostiene che il Tar avrebbe violato l’art. 34 comma 2 cod. proc. amm. (che vieta al giudice di pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non esercitati) in quanto avrebbe travalicato i limiti del sindacato giurisdizionale e si sarebbe sostituito all’amministrazione, non rimettendo a quest’ultima di effettuare una nuova valutazione bensì disponendo direttamente l’esclusione del concorrente.

Entrambi i gravami sostengono poi che non ci sarebbe alcun disallineamento rispetto ai minimi retributivi inderogabili, ma solo uno scostamento dal costo medio orario giustificato (ipotesi che la giurisprudenza pacificamente ammette e che non dà luogo a esclusione né a inattendibilità dell’offerta): semplicemente il ribasso elevato offerto dalla controinteressata sarebbe la risultante di una gestione virtuosa dell’appalto; inoltre, l’aggiudicataria avrebbe tenuto conto dei valori del CCNL dell’anno precedente, indotta in errore dallo stesso Ateneo.

L’accoglimento del ricorso di primo grado non avrebbe, comunque, potuto condurre alla automatica esclusione dalla gara disposta dal T.A.R. (con dichiarazione di inefficacia dello stipulato contratto d’appalto e di subentro della ricorrente seconda graduata): ciò in quanto anche nella verifica del rispetto dei minimi salariali si estrinsecherebbe un potere tecnico discrezionale spettante all’amministrazione, la quale avrebbe dovuto essere chiamata solo a rieditare il sub procedimento di anomalia dell’offerta. In tale sub procedimento, da rinnovarsi tenendo conto del dictum giudiziale, dovrebbe poi anche consentirsi all’aggiudicataria di dimostrare che l’entità dei minimi salariali non calcolati potrebbe trovar compensazione nelle asserite effettuate sovrastime di altre voci di costo.

In ogni caso, il Tar avrebbe erroneamente negato che gli incrementi salariali non considerati dall’aggiudicataria avrebbero potuto essere riequilibrati mediante l’applicazione dell’istituto della revisione prezzi previsto all’art. 4.2 del Disciplinare di gara.

Si assume, altresì, che non ci sarebbe, comunque, insostenibilità dell’offerta, in quanto le presunte sottostime sarebbero compensate dal margine derivante da alcune sovrastime compiute con riferimento a numerose altre voci di costo, oltre ad essere comunque pienamente assorbite dal cospicuo utile dichiarato.

7.2. Più in particolare, le specifiche doglianze articolate con i motivi di appello proposti possono essere così sintetizzati, secondo l’ordine logico delle questioni da esaminare.

7.3. Con il terzo e il quarto motivo di appello, CM CE contesta le statuizioni del Tar che hanno respinto le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, eccezioni che erano fondate sul rilievo per cui la SE avrebbe, da un lato, chiesto al Tar di sovrapporre il proprio giudizio a una valutazione tecnico-discrezionale di competenza della stazione appaltante (tale sarebbe, in tesi, anche la verifica dei minimi salariali contrattuali espletata dal RUP “all’interno del più ampio perimetro della verifica di congruità” ), travalicando così i noti limiti del sindacato di legittimità, dall’altro che la stessa ricorrente ha chiesto l’annullamento del solo verbale n. 8 conclusivo del sub-procedimento di anomalia dell’offerta e non anche dei precedenti verbali di tale sub-procedimento.

7.4. Con il primo motivo di appello, la CM sostiene che siccome la verifica del rispetto dei minimi salariali rientra nell’alveo del più ampio procedimento di anomalia dell’offerta (volto a verificarne la complessiva affidabilità), costituirebbe anch’essa attività valutativa di natura tecnico discrezionale, per cui la conseguenza di un siffatto accertamento non poteva essere quella dell’esclusione automatica e diretta, ma, stante il divieto per il giudice di sostituirsi all’amministrazione appaltante, solo quella di disporre che quest’ultima rieditasse la valutazione.

Il Tar avrebbe, quindi, errato nel ritenere che l’accertata violazione dei trattamenti minimi salariali inderogabili comporti quale unico esito vincolato l’esclusione dalla gara dell’operatore economico, al quale dovrebbe anzi darsi facoltà di dimostrare nel rinnovato sub procedimento di anomalia dell’offerta che le asserite sottostime sarebbero compensate con la sopravalutazione di una serie di costi.

7.5. Con il secondo motivo di appello, la società CM, sul rilievo per cui “i minimi salariali rappresentano sempre un importo assai più ridotto rispetto al costo della manodopera” e sarebbero, dunque, ricompresi all’interno di quest’ultimo, sostiene che il costo del personale indicato in offerta (pari ad euro 34.990.650,05 per il quinquennio) non sarebbe inferiore ai minimi salariali retributivi, essendo questi ampiamente ricompresi all’interno del costo della manodopera dalla stessa dichiarato.

7.6. Con il quinto motivo dell’appello CM CE ha censurato la statuizione (13.1. della motivazione) con cui il Tar ha negato che, per elidere la conseguenza obbligata dell’esclusione derivante dalla mancata considerazione degli incrementi contrattuali anzidetti, fosse utilmente invocabile l’istituto della revisione dei prezzi ex art. 106 del D. Lgs. n. 50 del 2016, la cui applicazione è prevista dall’art. 4.2. del Disciplinare di gara.

7.7. Con altre censure l’appellante CM critica, inoltre, le motivazioni della sentenza che per mera completezza espositiva hanno rilevato che quand’anche la CM avesse osservato – come non avvenuto - i trattamenti minimi previsti dalla vigente contrattazione collettiva, sarebbero stati comunque accolti i restanti motivi del ricorso della SE, stante la fondatezza dei rilievi di manifesta erroneità e illogicità della valutazione di congruità dell’offerta aggiudicataria da parte della stazione appaltante.

7.8. A sua volta l’Università, con l’appello proposto, dopo aver evidenziato che la CM CE ha erroneamente considerato i costi della manodopera effettuata nell’offerta della CM CE per il periodo luglio 2021- luglio 2022, ossia con riguardo all’anno precedente alla partenza dell’appalto, in ragione dell’induzione in errore ad opera dell’Ateneo (che nei documenti di gara – cfr. “Dati tecnici indicativi” all. 6 - aveva effettuato il calcolo per gli anni 2021-2025), ha censurato la sentenza per aver ravvisato la violazione dei minimi salariali.

7.9. Infatti, anche secondo l’amministrazione appellante, nonostante lo scostamento temporale i minimi retributivi inderogabili risulterebbero garantiti e rispettati dalla società prima graduata all’interno dei costi della manodopera, come dalla stessa dichiarati.

8. I motivi di appello non sono fondati.

9. In primo luogo, sono corrette e meritano conferma le statuizioni di rigetto delle eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso sollevate dalla controinteressata.

9.1. A ragione il Tar ha ritenuto infondata la prima eccezione atteso che la ricorrente SE ha principalmente censurato il mancato rispetto da parte dell’aggiudicataria, in sede d’offerta, dei minimi retributivi fissati dal CCNL del settore, in violazione degli artt. 95, comma 10 del d.lgs n. 50/2016, e cioè non la valutazione della congruità dell’offerta, ma lo scostamento oggettivo del costo della manodopera offerto rispetto ai trattamenti salariali minimi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale di riferimento. Su tale aspetto non sono ammesse giustificazioni, essendo l’eventuale scostamento sufficiente a determinare l’esclusione dalla gara del concorrente. Si è, quindi, al di fuori di un sindacato sulle valutazioni discrezionali della stazione appaltante nel procedimento di anomalia dell’offerta, in quanto un siffatto accertamento radica un potere vincolato di esclusione automatica dalla gara.

Per il resto il ricorso – anziché risolversi in una inammissibile “caccia all’errore” nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia - ha dedotto profili di manifesta erroneità e di lacunosità nell’operato dell’Ateneo in sede di valutazione della congruità dell’offerta dell’aggiudicataria, di portata tale da integrare evidenti errori di fatto e palesi illogicità, pienamente sindacabili in sede giurisdizionale, quali componenti essenziali per il corretto esercizio del potere tecnico-discrezionale da parte della stazione appaltante (cfr. ex multis , Cons. St., V, 29 aprile 2024, n. 3854).

9.2. Anche il secondo rilievo di inammissibilità, correlato al fatto che la ricorrente avesse impugnato solo il verbale n. 8 (in cui l’Ateneo ha concluso l’esame della sostenibilità dell’offerta della CM Servizi) non contestando il merito dei precedenti verbali relativi al sub-procedimento di verifica della congruità dell’offerta prima classificata, è stato correttamente respinto dal giudice di prime cure.

Infatti, soltanto nel verbale n. 8 la stazione appaltante, all’esito dell’istruttoria, si è espressa in modo definitivo sulla congruità dell’offerta dell’aggiudicataria e ha concluso la sua analisi, ritenendo che “il valore complessivo dei costi della manodopera indicati nell’offerta, pur discostandosi lievemente dai livelli individuati dalle Tabelle ministeriali, risultano comunque non inferiori ai minimi salariali retributivi di legge” .

Pertanto, l’impugnazione del solo verbale n. 8 non determina, in effetti, alcuna conseguenza in punto di inammissibilità del ricorso di primo grado, essendosi, invece, correttamente concentrata l’impugnazione su tale atto, posto che in esso l’Ateneo ha richiamato tutta l’attività istruttoria (e interna) compiuta (tutta l’attività pregressa è richiamata, in particolare, al penultimo capoverso di pag. 1 del verbale n. 8), tracciandone le conseguenze definitive in chiave valutativa nel senso contestato dalla SE con il gravame proposto.

10. Anche i restanti motivi volti a censurare le statuizioni che hanno accolto nel merito il ricorso della SE non sono fondati.

11. Giova al riguardo ancora evidenziare in punto di fatto quanto segue.

L’aggiudicataria CM CE ha offerto un ribasso del 18,25 per cento avendo stimato i costi della manodopera in euro 34.990.650,04 contro gli euro 36.780.796,00 stimati dalla stazione appaltante (circa euro 1.8 milioni in meno), con un utile corrispondente a circa lo 0,47 per cento dell’importo offerto (circa euro 175.000,00 nel quinquennio).

Successivamente, hanno avuto luogo le operazioni di verifica della congruità dell’offerta dell’aggiudicataria, articolatesi attraverso diverse interlocuzioni e richieste di chiarimenti, e conclusesi con un giudizio positivo dell’Ateneo, che così ha concluso: “Dall'analisi complessiva della documentazione, e delle giustificazioni presentate e a seguito dell'audizione tenuta in data 09/05/2023, analizzate tutte le componenti dei costi, tenuto conto dell'offerta nella sua complessità, il RUP e la Commissione valutano congrua e sostenibile, e pertanto ammissibile, l'offerta” .

È seguito, quindi, il provvedimento dell’Università del 2 agosto 2023, recante la comunicazione dell’aggiudicazione dell’appalto in favore della CM CE, alla quale, poi, lo stesso Ateneo ha consegnato i lavori in via d’urgenza già il 1° settembre 2023, a fronte della stipula del contratto avvenuta il 2 febbraio 2024.

11.1. Tanto premesso, l’infondatezza degli appelli nella parte in cui censurano la sentenza per aver rilevato l’oggettivo disallineamento dell’offerta aggiudicataria dai trattamenti retributivi minimi inderogabili, emerge alla stregua delle seguenti considerazioni.

11.2. Innanzitutto, deve rilevarsi che la sentenza ha ben chiara la differenza tra violazione dei minimi retributivi e scostamento dai parametri di cui alle tabelle ministeriali, avendo spiegato compiutamente perché nell’ipotesi in esame si ricada nella prima fattispecie, non rilevando, in senso diverso, neanche l’errore che avrebbe indotto l’Ateneo, errore che al più giustificherebbe il disallineamento per il primo anno, ma non per gli altri quattro.

Invero, se le tabelle ministeriali sono rappresentative di una stima del costo del lavoro in un determinato settore funzionale al giudizio di congruità dell’offerta, per cui dai relativi valori l’operatore economico può, per le più varie ragioni, legittimamente discostarsi, non così è per i minimi salariali retributivi stabiliti dalla contrattazione collettiva, i quali costituiscono dei valori limiti inderogabili, poiché inverano il concetto costituzionale di retribuzione ‘proporzionata’ alla quantità e qualità del lavoro svolto, oltre che ad un’esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost). Sicché in caso di loro violazione non sono ammesse giustificazioni e vale la sanzione della automatica esclusione dalla procedura di gara per presunzione assoluta ex lege di anomalia dell’offerta.

Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è ragione di discostarsi, la valutazione della possibilità di escludere l’offerente in applicazione dell’articolo 97, comma 5, lett. d) del d.lgs. n. 50 del 2016 “deve invero intendersi riferita all’incongruità complessiva del costo del lavoro, quale risultante all’esito delle giustificazioni prodotte nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta – rispetto al quale il riferimento ai costi risultanti dalle tabelle ministeriali di cui all’art. 23 comma 6 del codice costituisce utile parametro di riferimento, secondo quanto di seguito specificato - laddove, per contro, il mancato rispetto dei minimi salariali inderogabili previsti dalla leggi o da fonti autorizzate dalla legge (id est dalla contrattazione collettiva) comporta ex se l’esclusione dalla procedura di gara, non essendo in relazione al mancato rispetto di detti minimi salariali ammesse le giustificazioni, come claris verbis statuito dall’art. art. 95 comma 6 del Codice secondo cui “Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge…” (cfr. ex multis Cons. Stato, V, 16 febbraio 2023, n. 1652).

È infatti al riguardo consolidato nella giurisprudenza il principio in base al quale l’automatica esclusione, prevista dall’art. 97, comma 5, del d.lgs. n. 50/2016, a cui rinvia l’art. 95, comma 10, opera quando l’offerta non rispetti i minimi salariali, in quanto considerata ex lege anormalmente bassa. Ciò richiama la distinzione tra “costo orario medio del lavoro ” risultante dalle tabelle ministeriali e i trattamenti “minimi salariali” inderogabili desunti dal pertinente contratto collettivo (cd. trattamento retributivo minimo) (cfr. ex multis Cons. Stato, V, 26 giugno 2024, n. 5628; Cons. Stato, V, 9 agosto 2021, n. 5795; Cons. Stato, III, 21 settembre 2018, n. 5492).

11.3. La sentenza non ha, dunque, obliterato la differente finalità cui le rispettive incombenze – verifica del costo della manodopera, da un lato, e verifica di anomalia dell’offerta- sovrintendono.

Ha, invece, correttamente evidenziato con diffuse condivisibili argomentazioni come la prima verifica si caratterizza per il carattere vincolato dell’attività e mira alla comprova del rispetto dei minimi salariali e contributivi inderogabili, come fissati dalla contrattazione collettiva, in una logica che sostanzialmente opera in modalità on/off : non tanto e non solo a presidio della regolarità della procedura (e della futura esecuzione dell’appalto), quanto piuttosto a tutela dei lavoratori.

Il mancato rispetto del minimo retributivo stabilito dalla contrattazione collettiva nazionale vigente non può infatti mai essere giustificato (a prescindere, quindi, dal suo concreto impatto sulla sostenibilità economica dell’offerta), stante il ruolo centrale che detta contrattazione svolge nella definizione dei parametri costituzionali di “sufficienza” e “proporzionalità” della retribuzione da corrispondere al lavoratore (cfr. art. 36 Cost.).

È evidente, peraltro, che l’analisi sui costi per la manodopera indicati in gara sottintende, in termini sostanziali, la capacità dell’impresa di assolvere agli obblighi retributivi e contributivi durante il rapporto contrattuale e che, di conseguenza, il provvedimento di aggiudicazione è indefettibilmente condizionato all’esito positivo di tale attività di verifica.

11.4. Pertanto, una volta accertato tale oggettivo scostamento dai minimi retributivi, il Tribunale non doveva disporre alcuna riedizione della valutazione di anomalia e della verifica di congruità dei costi della manodopera.

Si ricade qui nell’ipotesi di violazione dei minimi inderogabili – adeguatamente dimostrata per le ragioni esposte in sentenza – e non sono ammesse giustificazioni: a differenza dello scostamento dai parametri di cui alle tabelle (di sarebbe stato possibile giustificare le ragioni, sulla base di peculiari benefici, sgravi o della specifica organizzazione aziendale) nel caso di specie l’esclusione, quale unico esito vincolato, prescinde da una complessiva valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante dell’impatto del summenzionato scostamento del costo del lavoro sulla congruità economica globale dell’offerta e sulla sua sostenibilità finanziaria,

Quanto precede risulta coerente con il principio generale sancito dall’art. 30, comma 3, del d.lgs n. 50/2016, a mente del quale “Nell’esecuzione di appalti pubblici e di concessioni, gli operatori economici rispettano gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X” .

Peraltro, giova rammentare che il comma 9 dell’art. 105 del D. Lgs. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici) in tema di subappalto prevede che “l’affidatario è tenuto ad osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni” .

11.5. Vanno quindi confermate le statuizioni della sentenza secondo cui il rispetto dei minimi salariali stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale applicabile al singolo operatore economico costituisce una ‘conditio sine qua non’ di partecipazione alla gara, per cui la violazione dei minimi salariali inderogabili previsti dalla contrattazione collettiva nazionale applicabile, lungi dal consentire all’operatore economico di giustificare lo scostamento retributivo, impone l’esclusione dalla gara di detto operatore facendo quindi passare in secondo piano il mero scostamento del costo del lavoro dalle tabelle del Ministero del Lavoro ex art. 23, co. 16 D.Lgs. n. 50/2016 (tabelle aventi a differenza del CCNL, un valore soltanto orientativo: cfr. Cons. Stato, V, 18 febbraio 2019, n. 1097).

In tale ottica, come correttamente rilevato dal primo giudice, non giova all’aggiudicataria, al fine di dimostrare la correttezza del suo operato, la considerazione relativa ai costi di manodopera su base aggregata e la loro congruenza complessiva con le tabelle ministeriali, tenuto conto del rilievo per cui il rispetto dei minimi salariali risponde all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione e serve ad evitare manovre speculative sulla retribuzione dei dipendenti finalizzate a rendere l’offerta in gara più competitiva; a tale stregua, la verifica del rispetto dei minimi, per presidiare in modo effettivo le finalità cui è preordinata, va effettuata prendendo a riferimento gli importi previsti dal CCNL di settore per i profili professionali corrispondenti a quelli impiegati nella commessa e non già, come erroneamente ritenuto dall’aggiudicataria e dalla stazione appaltante, gli importi complessivi su base aggregata.

11.6. Nella fattispecie in esame è sostanzialmente avvenuto che nel formulare e poi giustificare la propria offerta economica la CM CE non ha rispettato, non già solo il “costo medio orario dal lavoro, frutto dell’attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall’analisi e dall’aggregazione di dati molteplici ed inerenti a molteplici istituti contrattuali” , ma i “minimi salariali retributivi” , ovvero, in altri termini, i “trattamenti salariali retributivi inderogabili” discendenti dalla contrattazione collettiva nazionale, la ‘paga base’ dovuta al lavoratore come fissata dal CCNL, “il trattamento retributivo minimo di carattere originario, in quanto desunto direttamente dal pertinente Contratto Collettivo Nazionale e non bisognevole, ai fini della sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico-elaborativo” (Cons. Stato, n. 5492/2018 cit.).

Infatti, come correttamente rilevato dal primo giudice, l’aggiudicataria ha retrodatato, spostandolo all’indietro di un intero anno il primo periodo/anno di svolgimento del servizio, al fine di potersi avvalere degli inferiori costi del lavoro applicabili nell’anno precedente.

Tale modus procedendi è stato proiettato per l’intera durata del contratto: per ognuno dei quattro anni di servizio successivi al primo, quindi, l’aggiudicataria si è attenuta ai livelli contrattuali minimi di ciascun anno precedente.

11.7. Il Collegio è dell’avviso che nessuno dei rilievi delle appellanti scalfisca il corretto ragionamento del primo giudice.

11.7.1. In primo luogo, deve considerarsi che la CM Servizi non ha confutato quanto emerso nel giudizio di primo grado, e cioè:

- di aver ammesso di non aver tenuto conto, in relazione al primo anno di esecuzione del contratto, degli aumenti retributivi scattati da luglio 2022 e di aver considerato, per i successivi quattro anni, i minimi salariali validi per l’anno precedente, senza tener conto degli aumenti stabiliti (e della relativa decorrenza) in sede di rinnovo del CCNL di settore (cfr. sul punto l’all. 22 depositato in giudizio dalla ricorrente il 22 febbraio 2024);

- di aver quantificato la sottostima dei connessi costi di manodopera in euro 243.874,53 (pur assumendo che il servizio avrebbe potuto iniziare già ad aprile 2022 e che tale sottostima potrebbe essere assorbita dalla sopravvalutazione, compiuta in sede di offerta, di altre voci di costo);

- di aver stimato, in sede d’offerta, l’incidenza degli oneri contributivi sul costo del lavoro in relazione agli ultimi tre anni del servizio, applicando l’aliquota del 28,44 per cento e non già in quella del 29,13 per cento, in tesi individuata come corretta.

11.7.2. In secondo luogo, nessuna efficacia in chiave esimente o giustificativa può annettersi al rilievo delle appellanti secondo cui la sottovalutazione dei costi di manodopera sarebbe dipesa dall’aver considerato quale momento di avvio del servizio il 2021, seguendo le indicazioni dell’Amministrazione sul punto.

Infatti, come condivisibilmente evidenziato dal primo giudice, tale rilievo, se vale a giustificare il mancato aggiornamento dei minimi salariali relativi al primo anno, non giustifica certamente il disallineamento relativo agli anni successivi; e ciò tenuto conto che sia al momento della pubblicazione del bando (luglio 2021) che al momento della scadenza del termine per la presentazione delle offerte (17 gennaio 2022) era già stato concluso e vigeva l’accordo collettivo del settore (lo stesso recava la data dell’8 giugno 2021), con la conseguenza che le decorrenze dei vari aumenti per gli anni successivi al primo, obliterate dalla CM Servizi, erano da ritenersi, nella rispettiva scansione temporale, ampiamente note e conoscibili a tutte le imprese del settore.

11.7.3. Né risulta, infine, utilmente invocabile l’istituto della revisione dei prezzi, attesa l’impossibilità di annoverare l’accordo collettivo dell’8 giugno 2021 (e gli incrementi salariali ivi stabiliti) fra gli eventi imprevedibili successivi alla stipula del contratto, come tali non addebitabili alla volontà dell’imprenditore e in grado di incidere sull’equilibrio contrattuale

Come detto, detto accordo era, infatti, vigente già alla data della pubblicazione del bando di gara e di esso dovevano e potevano tener conto al momento della formulazione dell’offerta tutte le imprese operanti nel settore.

In ogni caso, l’aumento derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore non può essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara.

11.8. Alla luce delle considerazioni che precedono, come correttamente ritenuto dalla sentenza appellata, è emerso un quadro in cui:

- la CM non ha allineato la sua offerta (quanto meno per gli anni successivi al primo) ai “trattamenti minimi contrattuali” , non potendosi desumere dal tenore dell’accordo che i relativi importi fossero considerabili quali valori medi o meramente indicativi;

- la CM ha sottostimato l’incidenza INPS sul costo del lavoro in relazione agli ultimi tre anni del servizio;

- da tali condotte è derivata la mancata previsione di costi di manodopera che la stessa aggiudicataria ha quantificato (nel giudizio di primo grado) in un importo notevole (circa euro 240.000,00).

11.9. Per contro, la tesi su cui la CM CE insiste (e cioè che l’accoglimento del ricorso non avrebbe potuto condurre alla esclusione automatica, ma alla mera riedizione della verifica di anomalia) si infrange irrimediabilmente sul fatto per cui la fattispecie rientra nell’ambito applicativo dell’art. 95 comma 10 (a mente del quale Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell'aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)” ) e dell’art. 97 comma 6 (prima parte) del d.lgs. 50 del 2016 (applicabile ratione temporis alla procedura di gara), secondo cui “Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge.” .

Quest’ultima disposizione fa riferimento non già ad uno scostamento del costo del lavoro dalle tabelle del Ministero ex art. 23 comma 16, dato questo indicativo e da valutare nella sede del giudizio di congruità dell’offerta, bensì ad uno scostamento del costo del lavoro dai trattamenti salariali minimi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale concretamente applicabile.

Tale scostamento non tollera – come si è evidenziato - alcun tipo di giustificazione da parte del singolo operatore economico, radicando, quindi, non già un potere discrezionale della stazione appaltante di valutare (in contraddittorio con l’impresa) l’eventuale giustificazione dell’anomalia dell’offerta, bensì un potere vincolato di esclusione automatica dalla gara.

12. Argomenti di segno contrario ( i.e. nel senso che l’accertata violazione dei minimi salariali retributivi di legge imporrebbe al giudice di onerare l’Amministrazione di una nuova verifica) non possono invero trarsi dalla sentenza richiamata dalla CM (Cons. Stato, Sezione VII n. 5659 del 26 giugno 2024),

Infatti, quest’ultima decisione (chiamata a stabilire se nell’ambito della valutazione di anomalia di un’offerta economica, volta a verificarne la complessiva attendibilità, si debba tener conto anche degli incrementi del costo del lavoro comportati dalla stipula del nuovo CCNL di settore sopravvenut a nel corso del relativo sub-procedimento, diversamente, dunque, dalla fattispecie in esame nella quale il rinnovo del CCNL ha avuto luogo ben prima della scadenza del termine per la presentazione dell’offerta) ha solo confermato i consolidati principi giurisprudenziali statuendo che:

- “accanto alla finalità generale assegnata alla verifica di anomalia, nella specifica ipotesi di verifica imposta dall’art. 95, comma 10, secondo periodo, se ne aggiunge un’altra, non meno importante sul piano pubblicistico, e – cioè – l’esigenza di assicurare la piena applicazione … dei «trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge»” ;

- detta “applicazione [è] garantita dall’art. 97, comma 6, che li sottrae anche alle giustificazioni o spiegazioni dell’offerente” .

Dunque anche in tale sentenza si è ribadito che all’offerente non è consentito di fornire spiegazioni o giustificazioni del mancato rispetto dei trattamenti salariali minimi, in quanto l’attività di verifica che essi siano stati rispettati ha carattere non già discrezionale, bensì vincolato, e il loro mancato rispetto comporta l’esclusione dalla gara dell’offerente e non una riedizione del sub-procedimento di anomalia da parte della Stazione appaltante.

13. Ne consegue che, a fronte dell’accertato disallineamento dell’offerta dell’aggiudicataria rispetto ai trattamenti minimi salariali inderogabili previsti dalla contrattazione collettiva nazionale applicabile (quanto meno per gli anni successivi al primo) e delle sottostime dei costi di manodopera che ne sono conseguiti – disallineamento emerso con evidenza dal quadro istruttorio delineato - la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere senz’altro all’esclusione dell’aggiudicataria, essendo destinata a passare in secondo piano ogni ulteriore profilo inerente alla valutazione delle giustificazioni a suffragio della sostenibilità dell’offerta, così come ogni profilo inerente allo scostamento del costo del lavoro dalle tabelle del Ministero del Lavoro ex art. 23, comma 16, del d.lgs n. 50/2016 (tabelle aventi, a differenza del CCNL, un valore soltanto orientativo).

Di qui la correttezza della sentenza che merita conferma laddove ha dichiarato l’illegittimità degli atti impugnati per violazione degli artt. 95, comma 10 e 97, comma 6 del d.lgs n. 50/2016.

14. Non sarebbe stato perciò necessario neanche esaminare il tema della complessiva insostenibilità dell’offerta, come fa il Tar per mera completezza espositiva, ad abundantiam : a riguardo comunque deve solo osservarsi in questa sede che la sentenza non esercita alcun inammissibile sindacato sostitutivo, perché solo chiarisce – correttamente e sulla base di argomentazioni meritevoli di essere integralmente confermate - le ragioni di complessiva insostenibilità dell’offerta, che sarebbe in perdita con erosione dell’intero utile, (pari a circa euro 175.000,00 ovvero lo 0,47% dell’importo offerto di euro 34.990.650), senza affatto soffermarsi su una parcellizzata analisi delle singole voci, anzi al contrario richiamando – e bene applicando - i consolidati principi giurisprudenziali sulla valutazione globale e sintetica della verifica di anomalia (così come affermati ex multis , da Cons. Stato, V, 3 novembre 2020, n. 6786; id., 23 aprile 2020, n. 2796; Cons. Stato, V, 6 agosto 2018, n. 4820).

14.1. Anche sul punto la sentenza è dunque immune da censure.

14.2. Il primo giudice ha infatti compiutamente indicato le ragioni per cui le voci di costo, per la loro entità, non solo sono certamente tali di erodere ogni margine di utile, ma sono suscettibili di dar luogo all’esecuzione del servizio in perdita.

Infatti, la sentenza ha correttamente evidenziato (cfr. par. 14.3.4) che “In definitiva, sommando tutti i costi che - come emerso dall’esame delle risultanze in atti -l’impresa non ha considerato (circa euro 240.000,00 per costi di manodopera + euro 68.000,00 a titolo di maggiori oneri contributivi + circa euro 248.000,00 a titolo di maggiori oneri contributivi sul lavoro supplementare) e ponendoli a confronto del margine “attivo” derivante dalle sovrastime compiute (per circa euro 330.000,00) emergono con sufficiente evidenza l’insostenibilità dell’offerta e la sua non congruità” .

14.3. La sentenza ha poi illustrato compiutamente anche gli aspetti di lacunosità e manifesta illogicità dell’istruttoria compiuta dall’Ateneo in sede di verifica di congruità dell’offerta.

Infatti, la stazione appaltante - pur avendo dato luogo ad un articolato contraddittorio con l’aggiudicataria e pur avendo preso atto delle diverse rettifiche compiute sui costi di manodopera e degli errori nel calcolo degli oneri contributivi – si è limitata a valutare il solo scostamento dai parametri medi di cui alle tabelle ministeriali, senza porsi la questione, preliminare e assorbente, della coerenza degli importi offerti con i trattamenti minimi inderogabili e senza neppure adeguatamente considerare in sede procedimentale le risultanze documentali che smentivano che l’offerta nella sua complessità fosse congrua e sostenibile, come poi puntualmente dimostrato in giudizio dall’originaria ricorrente.

14.4. Del resto, a riprova della superficialità dell’istruttoria condotta dall’Ateneo, il primo giudice ha anche correttamente considerato la valenza e gli effetti sulla sostenibilità dell’offerta di due aspetti fondatamente dedotti nel ricorso introduttivo e non oggetto di alcuna contestazione da parte della CM Servizi: l’uno afferente al monte ore degli addetti da assumersi ex novo (con riferimento al fatto i costi della sicurezza sarebbero stati calcolati solo sui 10 addetti, benché per prestare le ore di lavoro previste nel rispetto del monte ore massimo sarebbe stato necessario più del doppio delle risorse necessarie), l’altro relativo ai costi per la formazione (per i quali l’aggiudicataria aveva appostato l’importo di soli euro 99.951,86, considerando, quindi, soli 0,56 centesimi di euro per ciascuna delle 177.750 ore di formazione al cui svolgimento si era impegnata, come se tutte potessero venir prestate on the job senza costi aggiuntivi).

14.5. Anche sotto tale profilo – laddove ha ritenuto che l’attività della stazione appaltante risulta viziata da manifesto errore di fatto e da palese illogicità, avendo la stessa pretermesso l’adeguata valutazione di circostanze di fatto deponenti in modo preciso e univoco nel senso dell’insostenibilità dell’offerta della CM Servizi e quindi nel senso della sua esclusione dalla gara - la sentenza è dunque immune da censure e deve essere confermata.

15. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono gli appelli meritano di essere complessivamente respinti; a ciò consegue la conferma delle sentenze di prime cure sia nella parte in cui ha annullato i provvedimenti impugnati col ricorso di primo grado in quanto illegittimi, sia nella parte in cui ha accolto la domanda risarcitoria in forma specifica proposta dalla ricorrente SE.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti e riuniti, li respinge entrambi.

Condanna l’Università degli Studi di Roma La Sapienza e C.M. CE S.r.l. alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio a favore della SE Soc. Coop., che liquida in complessivi € 3000,00 (tremila/00) a carico di ciascuna delle dette parti appellanti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angela Rotondano	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO