Pubblicato il 05/05/2026

N. 03484/2026REG.PROV.COLL.

N. 02042/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2042 del 2025, proposto da TR Wireless Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Diano San Pietro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Matteo Borello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

del Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Imperia e Savona, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
del Comune di Diano Castello e della Regione Liguria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sez. II, 5 settembre 2024 n. 607, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Diano San Pietro, del Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Imperia e Savona, nonché i documenti prodotti;

Vista l’ordinanza della Sezione 28 marzo 2025 n. 1197, con la quale è stata parzialmente accolta la domanda cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 il Cons. TE EI e uditi per le parti gli avvocati Domenico Ielo e Matteo Borello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. – Con ricorso in appello n. R.g. 2042/2025 la società TR Wireless Italiane S.p.a. (d’ora in poi, per brevità, IN) ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sez. II, 5 settembre 2024 n. 607, con la quale il TAR ha respinto il ricorso (n. R.g. 55/2024) proposto dalla predetta società ai fini dell’accertamento della formazione del silenzio assenso in relazione all'istanza di autorizzazione presentata da detta società ai sensi dell'art 44 d.lgs 1 agosto 2003, n. 259 (prot. Suap 20049 del 20 dicembre 2022) nonché per l'accertamento dell'inefficacia, ex art. 2, comma 8- bis , l. 7 agosto 1990, n. 241 e, ove occorrer possa, della nullità ai sensi dell'art. 31, comma 4, c.p.a., dell'ordinanza n. 24 del 20 novembre 2023 (atto prot. n. 3725/2023), con cui il Comune di Diano San Pietro ha ordinato a IN la demolizione dell'infrastruttura per telecomunicazioni e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- riferisce la società IN di essere il principale operatore infrastrutturale per le telecomunicazioni wireless , attivo nel mercato italiano a partire dall’aprile 2015 e di realizzare infrastrutture qualificate per legge in termini di “infrastrutture strategiche nell’interesse nazionale”;

- in tale veste detta società presentava al Comune di Diano San Pietro, in data 20 dicembre 2022, un’istanza per l’installazione di una stazione radio base in un’area sita nel predetto comune, comprendente anche la richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 d.lgs 22 gennaio 2004, n. 42;

- soggiungeva la ridetta società che, successivamente rispetto all’epoca di presentazione dell’istanza: a) il 18 gennaio 2023 inviava l’istanza presentata e la relativa documentazione a tutti gli enti competenti ad esprimersi in merito alla fondatezza della richiesta e al rilascio del relativo titolo e il 26 gennaio 2023 integrava quanto trasmesso con l’assenso della proprietà; b) il 2 febbraio 2023 trasmetteva al Comune di Diano San Pietro una nota con cui sollecitava l’amministrazione competente “ ad adempiere agli obblighi normativi e convocare la conferenza dei servizi ”;

- riferisce ancora che, in data 13 marzo 2023, il Comune di Diano San Pietro trasmetteva al Comune di Diano Castello l’istanza, al fine di consentire alla Commissione locale per il paesaggio l’esercizio delle funzioni delegate in materia di paesaggio;

- chiarisce che, pur essendosi oramai formato in data 20 marzo 2023 il silenzio assenso sull’istanza di cui sopra, il Comune di Diano Castello, con nota del 31 marzo 2023 comunicava a IN che la Commissione locale per il paesaggio, nella seduta del 28 marzo 2023, aveva sospeso l’espressione del parere in attesa che venissero “ presentati elaborati grafici che illustrano il dimensionamento in elevazione dell'opera e sezioni paesaggistiche altimetriche, trasversali e longitudinali che illustrino il posizionamento nel contesto ”;

- la società IN, dapprima con nota del 7 aprile 2023 trasmetteva le tavole recanti gli elaborati grafici richiesti e quindi, in data 26 aprile 2023, depositava la denuncia sismica presso l’ufficio cemento armato del Comune di Diano Castello, al fine di ottenere il rilascio dell’autorizzazione sismica preventiva;

- accadeva però che, con nota del 19 maggio 2023, il Responsabile del settore tecnico del Comune di Diano Castello comunicava che: a) l’intervento oggetto di denuncia sismica non potesse considerarsi “strategico”; b) detto intervento poteva essere autorizzato (sotto il profilo sismico) purché il manufatto realizzato venisse utilizzato nei limiti di quanto stabilito dai dati progettuali riportati (e precisamente “ una vita nominale di 50 anni e una classe d’uso II ”);

- in ragione di quanto sopra e considerato che (comunque) si era formato il silenzio assenso sulla domanda a suo tempo presentata agli uffici comunali, IN comunicava in data 22 aprile 2023, con autocertificazione, l’avvenuto ottenimento dell’autorizzazione unica, ai sensi dell’art 44 d.lgs. 259/2003;

- tuttavia il responsabile dell’Ufficio del settore tecnico del Comune di Diano San Pietro, con ordinanza n. 24 del 20 novembre 2023 (atto impugnato con il ricorso di primo grado) ordinava a IN di: a) demolire le opere realizzate “ in totale difformità dal Permesso di costruire n. 5279/21 del 20 gennaio 2021 (…) e in assenza di autorizzazione paesaggistica ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 (...) ”; b) rimettere in pristino lo stato dei luoghi “ compresa la piantumazione di un esemplare di pino adulto nella esatta posizione in cui insisteva il pino tagliato ”.

3. – Nei confronti del suddetto provvedimento del Comune di Diano San Pietro insorgeva IN proponendo impugnativa dinanzi al TAR per la Liguria e chiedendo l’accertamento del silenzio assenso formatosi sulla domanda presentata in data 20 dicembre 2022 nonché l’annullamento dell’ordinanza comunale n. 24 del 20 novembre 2023.

I sei motivi di ricorso proposti venivano esaminati congiuntamente dal primo giudice in virtù della stretta connessione logica che intercorreva tra di loro, presentando una radice unitaria derivante dalla postulata avvenuta formazione del titolo per silentium , che li respingeva non avendo riscontrato in essi alcun elemento di fondatezza. In particolare il giudice di prime cure non ha ritenuto che si fosse formato il silenzio sull’istanza proposta in quanto il comune competente non aveva affatto avviato il relativo procedimento che avrebbe dovuto culminare nella convocazione della conferenza di servizi al fine di acquisire l’avviso delle altre amministrazioni coinvolte. Il non aver proceduto in tal senso non determina, a avviso del primo giudice, la formazione del silenzio assenso sulla domanda presentata ma, al più, manifesta un inadempimento procedimentale dell’amministrazione rispetto al quale la parte interessata avrebbe potuto agire ai sensi dell’art. 31 c.p.a. al fine di ottenere dal giudice amministrativo un ordine a carico della ridetta amministrazione per la tempestiva convocazione della conferenza di servizi, così attivando il procedimento avviato con l’istanza presentata dalla parte interessata e volta a ottenere il titolo abilitativo all’installazione del manufatto tecnologico.

Quindi, una volta escluso che si fosse formato il silenzio assenso sulla domanda presentata nel 2022 e una volta acclarato che alcuna domanda era stata proposta nella sede giudiziale da parte di IN ai sensi dell’art. 31, comma 1, c.p.a. (ma soltanto la diversa domanda di accertamento della nullità dell’ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a.) al fine di contestare l’illegittimità del silenzio inadempimento provocata dall’inerzia dell’amministrazione competente, il TAR ha ritenuto di dover respingere entrambe le domande (di accertamento e di annullamento) e quindi il ricorso proposto.

4. - La società IN propone, quindi, appello nei confronti della sentenza del giudice di primo grado n. 607/2024 rappresentando sette complesse linee contestative, che qui di seguito possono sintetizzarsi in tal modo:

I) Illegittimità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto di scrutinare unitariamente i motivi di diritto dedotti in primo grado. Violazione dell’art. 112 c.p.c.. Ad avviso della società appellante il giudice di primo grado non poteva esaminare in un unico contesto i vizi dedotti in quella sede, assumendo ciascuno una caratterizzazione propria e non necessariamente legata alla formazione del silenzio assenso formatosi sull’istanza presentata in data 20 dicembre 2022, prospettandosi tra di loro diversi petitum . Infatti la società, sebbene con il medesimo ricorso, ha formulato una domanda di accertamento della formazione del silenzio, una seconda domanda di accertamento della inefficacia, ai sensi dell’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990, dell’ordinanza n. 24 del 20 novembre 2023 ovvero della sua nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a. e quindi una domanda di annullamento dell’ordinanza sindacale di demolizione del manufatto e di ripristino dello stato dei luoghi. Ne deriva che i numerosi motivi di ricorso dedotti in primo grado non potevano essere accorpati e esaminati congiuntamente;

II) Illegittimità della sentenza in quanto trascura l’applicazione dell’art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003. Inefficacia degli atti successivi alla formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990, dell’art. 21- septies l. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 31, comma 4, c.p.a.. Per effetto dell’art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003: a) decorsi novanta giorni dalla presentazione della domanda per ottenere il titolo abilitativo all’installazione, in assenza di un diniego, esso si perfeziona per silenzio assenso; b) l’unica circostanza idonea a impedire che si formi il silenzio assenso è l’espressione di un parere negativo dell’ARPA o l’adozione di un atto di dissenso “congruamente motivato” da parte di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili. Ciò nella specie non è accaduto e il primo giudice, erroneamente, non ne ha tenuto conto. Nella specie, infatti: a) il 20 dicembre 2022 è stata presentata l’istanza; b) non vi è stato alcun diniego o parere negativo di Autorità esponenziali di interessi forti; c) il 20 marzo 2023, essendo decorsi novanta giorni, si è formato il silenzio assenso; d) decorso il termine di novanta giorni, senza che si fosse verificata una circostanza contraria (come più sopra descritto), l’amministrazione era tenuta ad attestare l’avvenuta autorizzazione entro il termine perentorio di sette giorni; e) decorso anche tale ulteriore termine, la società interessata era legittimata a autocertificare l’avvenuta formazione, per silentium , del titolo abilitativo. Da qui l’inefficacia ovvero la nullità di ogni determinazione assunta dall’amministrazione successivamente alla formazione del silenzio-assenso;

III) Illegittimità della sentenza per non avere esaminato il secondo motivo di ricorso in quella sede dedotto. Violazione dell’art. 112 c.p.c.. Omissione di pronuncia sulla domanda. Violazione degli artt. 44, comma 7 e comma 6, 4, comma 2 e 43 d.lgs. 259/2003; dell’art. 1, comma 2- bis , l. 241/1990; dell’art. 41, in combinato disposto con l’art. 51, della Carta europea dei diritti fondamentali. Come già detto la società lamenta che a causa dell’errato accorpamento dello scrutinio con riferimento a tutti i motivi dedotti in primo grado il TAR ha finito per non esaminare il secondo motivo di censura con il quale, ricordata la portata dell’art. 44, comma 7, d.lgs. 259/2003, si contestava la mancata convocazione della conferenza di servizi in seguito alla presentazione della domanda di rilascio del titolo abilitativo da parte di IN in data 20 dicembre 2022 per la installazione di una nuova stazione radio base e ciò entro il termine di cinque giorni prescritto dalla legge. Inoltre alla società era tardivamente chiesta una integrazione di documentazione, in quanto detto adempimento istruttorio doveva essere comunicato alla parte interessata, a cura del responsabile del procedimento, entro il termine di quindici giorni dalla presentazione dell’istanza, ai sensi dell’art. 44, comma 6, d.lgs. 259/2003. Nel caso di specie invece: a) per un verso il Comune di Diano San Pietro aveva trasmesso l’istanza della IN alla Commissione locale per il paesaggio (nell’ambito del servizio gestito in forma associata dal Comune di Diano Castello) per l’esercizio delle “funzioni delegate in materia di paesaggio” soltanto in data 13 marzo 2023 (e quindi 68 giorni dopo la scadenza del termine massimo fissato dalla legge); b) sicché l’integrazione della documentazione è stata richiesta alla parte interessata ben 101 giorni dopo la presentazione dell’istanza (e quindi 86 giorni dopo la scadenza del termine massimo fissato dalla legge). Tale comportamento, peraltro, si presenta evidentemente violativo del principio espresso nell’art. 1, comma 2- bis , l. 241/1990;

IV) Illegittimità della sentenza nella parte in cui non sono stati scrutinati i vizi afferenti all’ordinanza di demolizione. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omissione di pronuncia sulla domanda. Violazione (per mancata applicazione) dell’art. 44 d.lgs n. 259 del 2003 e (per falsa applicazione) dell’art. 3 comma 1, lett. e4) d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Erroneità e tardività della richiesta a IN di produrre una istanza di permesso di costruire. Il giudice di primo grado, partendo dall’erroneo presupposto secondo il quale non si sarebbe formato il silenzio assenso sull’istanza presentata da IN, ha erroneamente ritenuto di non poter esaminare neppure le censure dedotte dalla società in ordine ai vizi dell’ordinanza comunale di demolizione. Conseguentemente l’odierna società appellante ripropone tali vizi in sede di appello segnalando che l’ordinanza sarebbe illegittima (se non addirittura abnorme) in quanto: a) fa riferimento alla violazione di un fantomatico permesso di costruire mai rilasciato, posto che in materia di installazione di stazioni radio base non è necessario il rilascio di un permesso di costruire, atteso che il necessario titolo abilitativo si forma esclusivamente attraverso l’attivazione di un procedimento autorizzatorio e al rilascio dell’autorizzazione unica, per come è previsto dall’art. 44 d.lgs. 259/2003; b) d’altronde la previsione recata dall’art. 3, comma 1, lett. e4) d.P.R. 380/2001 (che, effettivamente, prevedeva l’obbligo del previo rilascio del permesso di costruire per la installazione delle stazioni radio base) deve ritenersi abrogata per incompatibilità con il Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259/2003); c) nel corpo dell’ordinanza si fa esplicito riferimento alla “ inconfigurabilità del disposto di cui al comma 9 dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, ora comma 10 dell’art. 44 del medesimo decreto legislativo 259/2003 ”, ma non si chiariscono le ragioni di tale asserita “inconfigurabilità”; d) ne consegue un evidente difetto di motivazione che determina la illegittimità dell’ordinanza comunale impugnata;

V) Illegittimità della sentenza per non aver esaminato la censura relativa al mancato avvio, da parte del Comune - della subprocedura di autorizzazione paesaggistica. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omissione di pronuncia sulla domanda. Violazione degli artt. 44 d.lgs. 259/2003 e 146 d.lgs. 42/2004. Eccesso di potere per sviamento e irragionevolezza. Il TAR non ha scrutinato il quarto motivo di ricorso dedotto in quella sede da IN, con il quale la società contestava che il comune non avesse mai avviato il subprocedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ritenendo illegittimamente che tale adempimento spettasse alla società interessata. Ma tale adempimento doveva essere realizzato dal comune procedente. Peraltro IN ricorda che, successivamente alla presentazione dell’istanza in data 20 dicembre 2022, peraltro corredata di tutta la documentazione funzionale alle determinazioni dei soggetti competenti in materia paesaggistica, aveva trasmesso gli atti e i documenti utili ai fini dell’istruttoria a tutti gli enti, anche a quelli competenti in materia ambientale, quali il S.U.A.P del Comune di Diano San Pietro, il servizio di Gestione del territorio, edilizia privata del Comune di Diano San Pietro, l’A.R.P.A.L. di Genova, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Imperia e Savona, andando ben oltre i propri compiti. Nel caso di specie è stato, dunque, il comune procedente a non attivare le proprie competenze secondo quanto era previsto dalla legge, mancando di coinvolgere le amministrazioni di settore;

VI) Illegittimità della sentenza nella parte in cui non è stata esaminata la censura con la quale si contestava al comune di non avere sottoposto il progetto alla Soprintendenza in modo da acquisire il parere obbligatorio e vincolante della stessa. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omissione di pronuncia sulla domanda. Violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004. Il comune procedente ha ritenuto, in autonomia, che non vi fosse l’autorizzazione paesaggistica, senza però avere mai trasmesso alla Soprintendenza, unico ente competente a pronunciarsi su tale profilo, l’istanza presentata da IN. Il TAR avrebbe dovuto cogliere tale profilo di illegittimità, ma ancora una volta non ha esaminato il corrispondente motivo di censura, ritenendo erroneamente che la (solo) presunta mancata formazione del silenzio fosse in grado di escludere l’esame dei singoli motivi di contestazione mossi dalla società al comportamento inerte tenuto dal comune e all’ordinanza di demolizione adottata;

VII) Illegittimità della sentenza circa l’errata valutazione da parte del comune espressa in merito alla presunta difformità del manufatto realizzato dal progetto. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Omissione di pronuncia sulla domanda. Eccesso di potere per errore di fatto e difetto di istruttoria. Il comune ha contestato alla società IN che il manufatto nelle more realizzato fosse difforme da quanto rappresentato nel progetto trasmesso con l’istanza. In particolare, ricorda IN, che le contestazioni circa la difformità rilevata ineriscono alla base in cemento armato con riguardo alle dimensioni della stessa e alla non totale integrazione nel profilo naturale. In realtà la base presenta una dimensione inferiore per tre metri rispetto a quanto indicato nel progetto, ma tale differenza è da imputarsi a una misura cautelativa che la società ha ritenuto di assumere, anche allo scopo di salvaguardare dei pini marittimi presenti nelle vicinanze dell'impianto. Dalle foto depositate, inoltre, si evince che l’adeguamento al terreno circostante è stato significativamente apprezzato nella realizzazione del manufatto, sebbene si tratti di una piastra di cemento armato che, per naturale configurazione, può solo calibratamente integrarsi con l’area che la circonda.

5. – Nel corso del giudizio si è costituito il Comune di Diano San Pietro che ha contestato analiticamente le prospettazioni della società appellante e, ritenendo corretta la sentenza di primo grado, ha chiesto la reiezione del mezzo di gravame proposto.

Con riferimento alla sentenza oggetto di appello, nondimeno, il comune appellato lamenta il mancato scrutinio e accoglimento di alcune eccezioni preliminari da parte del primo giudice, che dunque ripropone nella presente sede.

Nel contempo solleva eccezione di inammissibilità dell’appello per non avere la IN mosso alcuna contestazione con riferimento a quanto affermato dal primo giudice nel primo punto della sentenza, la cui rilevanza nel presente contenzioso era indubbia, di talché ne sarebbe travolto l’intero giudizio di appello che dovrebbe essere dichiarato inammissibile. Infatti il TAR per la Liguria, con affermazione principale e assorbente di ogni altra questione attinente alla postulata formazione del silenzio assenso sulla domanda presentata dalla IN in data 20 dicembre 2022, a pag. 7 della sentenza qui oggetto di appello, ha affermato il principio per cui “ (...) ove si versi in area vincolata paesaggisticamente ed il Comune – sui cui grava il relativo obbligo (art. 44 comma 7 d. lgs. n. 259/2003) – ometta o ritardi di convocare la conferenza di servizi invitando alla stessa la Soprintendenza (…) l’istante (...) ha piuttosto l’onere di agire ex art. 31 c.p.a. avverso il silenzio. Cosa, peraltro, che la società ricorrente non ha fatto, in quanto la domanda di condanna ex artt. 31 e 34 comma 1 lett. b) c.p.a. non appare nelle conclusioni del ricorso, che si limitano all’azione di accertamento della formazione del silenzio assenso e di consequenziale accertamento della nullità ed inefficacia dell’ordinanza n. 24 del 20 novembre 2023, con cui il Comune di Diano San Pietro ha ordinato a INWIT la demolizione dell’infrastruttura per telecomunicazioni nel frattempo realizzata ”.

La mancata e esplicita contestazione da parte di IN di tale punto fondamentale della sentenza, ad avviso del comune appellato, rende inammissibile l’appello proposto.

Nel silenzio processuale della Regione Liguria e del Comune di Diano Castello, correttamente intimati in giudizio, si sono costituiti il Ministero della cultura e la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Imperia e Savona, depositando un unico “foglio di stile”, evidentemente scegliendo di non sviluppare ulteriori difese.

Con ordinanza 28 marzo 2025 n. 1197 la Sezione ha parzialmente accolto la domanda cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata, nella sola parte in cui attiene alla impugnazione dell’ordinanza comunale di demolizione del manufatto e di riconduzione al pristino stato dei luoghi interessati dalla trasformazione territoriale.

6. – In via preliminare va osservato che l’eccezione di inammissibilità sollevata dal comune appellato circa la mancata contestazione formale in sede di appello in ordine al surriferito principio di diritto espresso dal primo giudice a pag. 7 della sentenza di primo grado potrebbe, anche solo parzialmente, indirizzare in via (subitanea) e definitiva lo scrutinio e l’esito della decisione sul mezzo di gravame proposto dalla IN, stante la sua indubbia fondatezza.

Nondimeno il Collegio ritiene più utile affrontare il merito dell’appello proposto anche al fine di chiarire, non solo alle parti in contenzioso, alcuni rilevanti passaggi dell’applicazione delle norme invocate a sostegno della formazione del silenzio assenso in ordine alle domande di installazioni delle stazioni radio base ovvero di qualsivoglia manufatto utile a ospitare strutture di telecomunicazione, con specifico riguardo alla vigente disciplina del Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259) e alla relazione con le norme generali sul procedimento amministrativo recate dalla l. 7 agosto 1990, n. 241.

Conseguentemente tutte le eccezioni preliminari vengono considerate assorbite, perché nella sostanza recanti un peso specifico processuale secondario rispetto alla valutazione nel merito della controversia, stante la idoneità a travalicare (per come appena chiarito) il confine della diretta destinazione della presente decisione che il Collegio intende assegnare all’esame di questo contenzioso.

7. – Sempre in via preliminare il Collegio avverte la necessità di riprodurre, per facilità comunicativa, alcuni stralci delle norme rilevanti nell’analisi della presente controversia.

Più volte (sia nel ricorso di primo grado sia nell’atto di appello) la IN ha invocato, nel corso dei due gradi di giudizio, la corretta applicazione di alcune disposizioni del d.lgs. 259/2003 e, in particolare, di alcune contenute nell’art. 44 del suddetto decreto. Per quanto qui è di stretta rilevanza l’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche (con riferimento ai testi vigenti all’epoca dei fatti) così dispone:

- (comma 1) “ L'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie anche, l'installazione di torri, di tralicci destinati ad ospitare successivamente apparati radio-trasmittenti, ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili in qualunque tecnologia, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, nonché per reti radio a larga banda punto-multipunto nelle bande di frequenza all'uopo assegnate, anche in coubicazione, viene autorizzata dagli Enti locali, previo accertamento, da parte dell'Organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (vale a dire le Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente n.d.r. ) , della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità, stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della citata legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, ove previsto ”;

- (comma 2) “ L'istanza di autorizzazione alla installazione di infrastrutture di cui al comma 1, predisposta sulla base della modulistica prevista dall'articolo 5, comma 4, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 207, è presentata all'ente locale dai titolari di autorizzazione generale rilasciata ai sensi dell'articolo 11, tramite portale telematico e, in mancanza di esso deve essere inviata mediante posta elettronica certificata. Al momento della presentazione della domanda, l'ufficio abilitato a riceverla indica al richiedente il nome del responsabile del procedimento ”;

- (comma 5, nella versione precedente alle modifiche intervenute nel 2025, posto che la domanda della società appellante è stata presentata alla fine dell’anno 2022) “ Copia dell'istanza ovvero della segnalazione viene inoltrata contestualmente all'Organismo di cui al comma 1 (sempre le Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente n.d.r. ), che si pronuncia entro trenta giorni dalla comunicazione. Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza (…), pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto (…) . L'istanza ha valenza di istanza unica effettuata per tutti i profili connessi agli interventi e per tutte le amministrazioni o enti comunque coinvolti nel procedimento. Il soggetto richiedente dà notizia della presentazione dell'istanza a tutte le amministrazioni o enti coinvolti nel procedimento ”;

- (comma 6) “ Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale ”;

- (comma 6- bis ) “ Salvo quanto previsto ai commi 7, 8, 9 e 10, l'istanza di autorizzazione di cui al comma 1 si intende accolta decorso il termine perentorio di cui al comma 10 dalla data di presentazione della stessa ove non sia intervenuto un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 ”;

- (comma 7) “ Quando l'installazione dell'infrastruttura è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, gli enti e i gestori comunque coinvolti nel procedimento ed interessati dalla installazione, ivi inclusi le agenzie o i rappresentanti dei soggetti preposti ai controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 ”;

- (comma 8) “ La determinazione positiva della conferenza sostituisce ad ogni effetto tutti i provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, necessari per l'installazione delle infrastrutture di cui al comma 1, di competenza di tutte le amministrazioni. enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati, e vale, altresì, come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori ”;

- (comma 9) “ Alla predetta conferenza di servizi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il dimezzamento dei termini ivi indicati, ad eccezione dei termini di cui al suddetto articolo 14-quinquies, e fermo restando l'obbligo di rispettare il termine perentorio finale di conclusione del presente procedimento indicato al comma 10 ”;

- (comma 10) “ Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nei già menzionati casi di dissenso congruamente motivato, ove non sia stata adottata la determinazione decisoria finale nel termine di cui al primo periodo, si applica l'articolo 2, comma 9-ter, della legge 7 agosto 1990 n. 241. Gli Enti locali possono prevedere termini più brevi per la conclusione dei relativi procedimenti ovvero ulteriori forme di semplificazione amministrativa, nel rispetto delle disposizioni stabilite dal presente comma. Decorso il suddetto termine, l'amministrazione procedente comunica, entro il termine perentorio di sette giorni, l'attestazione di avvenuta autorizzazione, scaduto il quale è sufficiente l'autocertificazione del richiedente. Sono fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione Europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi ”.

In punto di fatto va ricordato poi come, nel caso di specie, sono stati registrati i seguenti passaggi procedimentali nella ricostruzione della società appellata:

a) il 20 dicembre 2022 è stata presentata l’istanza dalla IN al comune capofila (il Comune di Diano San Pietro);

b) successivamente non si è registrata l’adozione di alcun diniego o parere negativo da parte di Autorità esponenziali di interessi forti;

c) il 18 gennaio 2023 la società interessata ha trasmesso l’istanza a suo tempo presentata e la relativa documentazione a tutti gli enti competenti ad esprimersi in merito alla fondatezza della richiesta e al rilascio del relativo titolo e il 26 gennaio 2023 ha integrato quanto trasmesso con l’assenso della proprietà;

d) il 2 febbraio 2023 la IN ha trasmesso al Comune di Diano San Pietro una nota con cui ha sollecitato l’amministrazione competente “ ad adempiere agli obblighi normativi e convocare la conferenza dei servizi ”;

e) in data 13 marzo 2023, il Comune di Diano San Pietro ha – a propria volta - trasmesso al Comune di Diano Castello l’istanza, al fine di consentire alla Commissione locale per il paesaggio l’esercizio delle funzioni delegate in materia di paesaggio;

f) il Comune di Diano Castello, con nota del 31 marzo 2023, ha comunicato a IN che la Commissione locale per il paesaggio, nella seduta del 28 marzo 2023, aveva sospeso l’espressione del parere in attesa che venissero “ presentati elaborati grafici che illustrano il dimensionamento in elevazione dell'opera e sezioni paesaggistiche altimetriche, trasversali e longitudinali che illustrino il posizionamento nel contesto ”;

g) la società IN, dapprima con nota del 7 aprile 2023 ha trasmesso le tavole recanti gli elaborati grafici richiesti e quindi, in data 26 aprile 2023, ha (anche) depositato la denuncia sismica presso l’ufficio cemento armato del Comune di Diano Castello, al fine di ottenere il rilascio dell’autorizzazione sismica preventiva;

h) indipendentemente da quanto sopra la IN sostiene che il 20 marzo 2023, essendo decorsi novanta giorni, si fosse (già) formato il silenzio assenso, posto che, decorso il termine di novanta giorni senza che si fosse verificata una circostanza contraria, l’amministrazione (capofila) era tenuta ad attestare l’avvenuta autorizzazione entro il termine perentorio di sette giorni;

i) sicché, decorso anche tale ulteriore termine, la società interessata era (pure) legittimata a autocertificare l’avvenuta formazione, per silentium , del titolo abilitativo.

8. – Alla luce delle norme più sopra riprodotte e tenuto conto dello sviluppo procedurale descritto dalla parte appellante e confermato anche dalla documentazione presente in atti, può affermarsi come, nel caso di specie, nonostante le rinnovate prospettazioni della società appellante e tenuto conto della corretta interpretazione delle norme applicabili alla questione qui oggetto di controversia, non possa ritenersi formato il silenzio assenso sulla domanda proposta dalla medesima società in data 20 dicembre 2022, sicché nessun titolo abilitativo può dirsi allo stato giuridicamente esistente e capace di supportare legalmente la realizzazione dell’impianto oggetto dell’ordinanza di demolizione e di rimessa in pristino dell’area.

Il punctum pruriens della questione di diritto sollevata dalla società appellante nel corso del presente contenzioso attiene alla delicata e complessa vicenda giuridica avente ad oggetto la corretta interpretazione della disciplina normativa recata dal d.lgs. 259/2003, in materia di rilascio del titolo abilitativo alla installazione di stazioni radio base o di manufatti idonei a ospitare impianti per la telefonia mobile, nella parte in cui prevede la formazione del silenzio assenso decorsi novanta giorni dalla presentazione dell'istanza, con specifico riferimento al caso in cui l'impresa richiedente abbia diligentemente operato, presentando la relativa documentazione e l'amministrazione procedente (o capofila) non abbia convocato la conferenza di servizi, come invece era tenuta a fare.

In argomento può essere utile ricordare come la Sezione, anche in epoca recente (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 28 gennaio 2026 n. 715), abbia avuto modo di precisare che:

- l'istituto del silenzio assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della l. 241/1990, dimostra e conferma l'intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data dall'istruttoria, di cui la fase decisoria - che sia tacita oppure espressa - rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica. Va da sé tuttavia che, per l'espletamento di una efficace istruttoria, l'istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l'accertamento della spettanza del “bene della vita”, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l'eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l'illegittimità dell'atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza;

- da tale riflessione categoriale discende che l'istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell'attività istruttoria da parte dell'amministrazione (cfr., in questo senso, Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2025 n. 3293 e 7 dicembre 2023 n. 11203). In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell'amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita;

- d’altronde il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria. Proprio per questo, attesa la necessità che la fase istruttoria sia compiutamente svolta, il provvedimento tacito non può formarsi nemmeno laddove la detta istruttoria, che avrebbe dovuto svilupparsi attraverso un necessario momento procedimentale idoneo alla comparazione ed alla valutazione degli interessi pubblici coinvolti, non abbia avuto luogo;

- infatti, proseguendo nel ragionamento, appare evidente che il vero nodo della questione in esame è costituito dal dubbio che laddove la fase istruttoria non sia stata svolta per negligenza dell'amministrazione comunale, che non ha convocato la conferenza di servizi, non per accertate omissioni del richiedente, gli effetti di tale omissione possano addirittura sostituire la mancata istruttoria nel caso in cui il punto nodale della stessa sia costituito dalla co-valutazione del progetto da parte di tutti gli enti portatori della tutela di interessi distinti ma convergenti rispetto alla possibilità di realizzazione dell’opera prevista dal progetto;

- in altri termini, detta co-valutazione da parte di distinte Autorità che tutte sono titolari di un potere-dovere di espressione circa la compatibilità della realizzazione dell’opera prevista dal progetto in esame al fine di tutelare i singoli interessi pubblici dei quali esse sono portatrici, risulta essere passaggio istruttorio (critico nonché) indispensabile e insostituibile al fine di affermare che sia stata resa possibile la dovuta co-valutazione istruttoria del progetto. Diversamente ragionando si finirebbe per ritenere giuridicamente rilevante a favore della positiva considerazione del progetto la paradossale situazione per cui, per responsabilità di uno solo degli enti coinvolti nella procedura (o anche di più d’uno ma non di tutti e foss’anche l’ente capofila), gli altri enti che avrebbero dovuto essere convocati nella conferenza di servizi, inconsapevolmente, avrebbero espresso un assenso implicito senza avere avuto la possibilità di dissentire, vedendo così svilito il loro potere-dovere di intervento sol perché detto modulo procedimentale non è stato avviato e non li ha visti partecipi, senza contare i risvolti in tema di responsabilità (pur solo potenziale) di ciascuno di essi nella formazione di una sorta di “co-decisione silenziosa”. Evidentemente, sotto tale ultimo versante, la (presunta) formazione del silenzio assenso alla realizzazione di un'opera di pubblica utilità discenderebbe esclusivamente dalla mera presentazione dell’istanza da parte del soggetto interessato ridondando (non solo sostanzialmente ma anche giuridicamente) in capo ad un soggetto (privato) privo di attribuzioni (in ordine alla facoltà di convocare autonomamente la conferenza di servizi, spettando ciò all’ente capofila), non essendo stata posta la singola (e ignara) Autorità in grado di adempiere a quanto la normativa gli imponeva di fare.

9. - Illustrato quanto sopra va ancora precisato, con specifico riguardo all’oggetto della controversia qui in esame, che la stazione radio base che si intendeva realizzare (e che nelle more, sulla scorta della presunta formazione del silenzio assenso, è stata già realizzata), quale opera di urbanizzazione primaria, è compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica, ma non può essere installata violando i vincoli paesaggistici presenti sull'area (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 2 dicembre 2024 n. 9616), per cui è necessario che il competente ente (la locale Soprintendenza) esprima le proprie valutazioni in merito.

La mancata indizione, convocazione e svolgimento della conferenza di servizi decisoria (ai sensi dell’art. 14, comma 2, l. 241/1990), nella sostanza rende inesistente il procedimento (nella fase successiva all’attivazione da parte del soggetto interessato), sicché quest’ultimo non può dirsi effettivamente svolto (per una grave responsabilità dell’amministrazione procedente, s’intende), ma tale patologia significativa non può determinare la formazione del silenzio assenso, laddove siano in gioco “interessi sensibili”, come ad esempio la tutela del paesaggio.

In materia non possono neppure soccorrere i recenti approdi giurisprudenziali espressi da questo Consiglio di Stato, che il Collegio condivide pienamente, tesi a distinguere tra i due istituti del silenzio assenso “orizzontale” e del silenzio assenso “verticale”.

Sintetizzando in argomento può ricordarsi che:

- il parere 13 luglio 2016 n. 1640 del Consiglio di Stato, con riferimento alla corretta interpretazione e alla portata applicativa delle disposizioni contenute nell’art. 17- bis l. 241/1990, in merito specifica come “ il Consiglio di Stato ritiene (che) si possa parlare di un “nuovo paradigma”: in tutti i casi in cui il procedimento amministrativo è destinato a concludersi con una decisione “pluristrutturata” nel senso che la decisione finale da parte dell’Amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra Amministrazione il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’Amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo. (...) il silenzio assenso “orizzontale” previsto dall’art. 17-bis opera, nei rapporti tra Amministrazioni co-decidenti, quale che sia la natura del provvedimento finale che conclude il procedimento, non potendosi sotto tale profilo accogliere la tesi che, prospettando un parallelismo con l’ambito applicativo dell’art. 20 concernente il silenzio assenso nei rapporti tra privati, circoscrive l’operatività del nuovo istituto agli atti che appartengono alla categoria dell’autorizzazione, ovvero che rimuovono un limite all’esercizio di un preesistente diritto. La nuova disposizione, al contrario, si applica a ogni procedimento (anche eventualmente a impulso d’ufficio) che preveda al suo interno una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra amministrazione, senza che rilevi la natura del provvedimento finale nei rapporti verticali con il privato destinatario degli effetti dello stesso ”;

- da tale assunto segue anche l’ulteriore ragionamento per cui, premesso che il comma 4 del predetto articolo 14- bis afferma (anche con riferimento alle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-territoriale, in relazione alle quali si prevede solo un allungamento del termine per rendere in parere) il principio per cui si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 (sempre del citato art. 14- bis ) la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza (“ Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedono l’adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni ” (così testualmente recita il richiamato comma 3), pare evidente che le disposizioni contenute negli artt. 14- bis e 17- bis l. 241/1990 debbono considerarsi “animate” da un’analoga ragione giustificatrice (cfr., in argomento e da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2026 n. 2021);

- ciò si desume, con tutta evidenza, dal chiarimento espresso sul punto dalla Corte costituzionale nella sentenza 6 novembre 2018 n. 246 (cfr. par. 4.2.3.1.) nella quale è stato esplicitato come l’art. 17- bis , sebbene collocato al di fuori degli articoli espressamente dedicati alla conferenza di servizi (artt. 14-14- quinquies l. 241/1990), trovi applicazione anche nel caso in cui occorra convocare la conferenza di servizi in quanto il silenzio assenso di cui all’art. 17- bis opera sempre (anche nel caso in cui siano previsti assensi di più amministrazioni) e, se si forma, previene la necessità di convocare la conferenza di servizi;

- in relazione a quanto appena ricordato è indispensabile rilevare, con una sfumatura interpretativa non secondaria ma decisiva, come il sopra descritto meccanismo valga esclusivamente nei rapporti tra l'amministrazione “procedente” e quelle chiamate a rendere “assensi, concerti o nulla osta” e non anche nella relazione che intercorre fra le amministrazioni chiamate a co-gestire l'istruttoria (e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi) e il soggetto o i soggetti interessati al provvedimento finale. Infatti, l'istituto del silenzio assenso di cui all'articolo 17- bis l. 241/1990 non riguarda la fase istruttoria del procedimento amministrativo, che rimane regolata dalla pertinente disciplina positiva, influendo soltanto sulla fase decisoria, attraverso la formazione di un atto di assenso per silentium , con la conseguenza che l'amministrazione procedente è, comunque, tenuta a condurre un'istruttoria completa e, all'esito, ad elaborare uno schema di provvedimento da sottoporre all'assenso dell’amministrazione co-decidente (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021 n. 2640);

- da ciò deriva che il meccanismo sopra descritto (quello del c.d. silenzio assenso “orizzontale”) non può valere e non può venire in emersione (tanto che non può essere invocato per attestare la intervenuta formazione del provvedimento finale per silentium da parte del soggetto che aveva presentato l’istanza di avvio del procedimento) nel caso in cui necessiti, secondo le fonti positive che regolano l’esercizio del potere e che lo attribuiscono a un ente “capofila”, la convocazione del modello procedimentale della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 e seguenti l. 241/1990 (alla stessa stregua del caso in cui l’amministrazione “capofila” sia chiamata a predisporre lo “schema di atto” da sottoporre alle altre amministrazioni cogestenti il potere, ai sensi dell’art. 17- bis l. 241/1990) Tale procedura (che conduce al silenzio assenso c.d. orizzontale) non è ravvisabile laddove l’amministrazione “capofila” non abbia mai indetto e convocato la conferenza di servizi (ovvero non abbia predisposto lo “schema di atto”).

10. - Infatti, per il diverso (da quello sopra descritto) istituto del c.d. silenzio assenso “verticale”, espressione più consona a rappresentare (secondo la condivisibile interpretazione giurisprudenziale di questo Consiglio di Stato; cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. V, 7 gennaio 2026 n. 114) l’ipotesi in cui la norma che disciplina il procedimento e il relativo esercizio di potere non contempli una effettiva “co-gestione” del potere tra più enti ma semplicemente preveda il “coinvolgimento” di più enti nel medesimo procedimento (a vario titolo, al fine di esprimere, ad esempio, pareri o valutazioni tecniche nel corso dell’istruttoria svolta dall’unica amministrazione procedente alla quale è stata rivolta l’istanza dall’interessato), realizzando così la (più semplice) situazione prevista dagli artt. 16, 17 e 20 l. 241/1990, il legislatore ha previsto che si formi il silenzio assenso anche solo se l’amministrazione non abbia avviato l’istruttoria e per il solo effetto dello spirare del termine di conclusione del procedimento (per come stabilito dalla fonte primaria, dal regolamento dell’ente procedente ovvero, in assenza di altre previsioni, dall’art. 2, comma 2, l. 241/1990), decorrente “ dalla data di ricevimento della domanda del privato ” (così, testualmente, all’art. 20 comma 1, l. 241/1990 nonché all’art. 2, comma 6, della stessa legge), se l’amministrazione competente non abbia comunicato all’interessato il diniego.

Non a caso il meccanismo più sopra ricordato è escluso dal legislatore che possa trovare applicazione qualora siano coinvolti atti e procedimenti riguardanti “ il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali (…) ” (così il comma 4 del più volte citato art. 20), tutte ipotesi in cui la fonte normativa individua l’esigenza di una co-gestione del potere tra uno o più enti e l’ente “capofila”, differentemente dall’ipotesi in cui vi sia un solo ente procedente e competente a esercitare il potere attribuito dalla norma che chiede, nondimeno, una partecipazione (sì, ma solo) “collaborativa” di altre amministrazioni.

Nei casi di cui all’art. 20, comma 4, l. 241/1990 non può trovare, dunque, applicazione la più semplice figura del silenzio assenso “verticale” (consentendo che si formi il silenzio assenso per effetto della sola presentazione della domanda all’amministrazione e che quest’ultima resti irragionevolmente silente per tutta la durata del tempo procedimentale), sicché al cospetto dell’inerzia dell’amministrazione laddove la norma preveda una co-gestione del potere non possono che realizzarsi i seguenti due meccanismi conseguenziali, alternativi tra di loro:

a) che l’amministrazione “capofila”, spontaneamente o su sollecitazione delle altre amministrazioni co-gestenti il potere ovvero ancora su stimolo del soggetto interessato, indica e convochi la conferenza di servizi decisoria, con la conseguenza che da quel momento in poi si attiverà la speciale procedura “interna” tra le amministrazioni coinvolte idonea a provocare la formazione del silenzio assenso “orizzontale”;

b) che in assenza della indizione e della convocazione della conferenza di servizi, il soggetto interessato chieda al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 31, comma 1, c.p.a., anche senza ulteriore diffida rivolta alla amministrazione “capofila” o alle altre coinvolte, di accertare l’illegittimità dell’inerzia di detta amministrazione (c.d. silenzio-inadempimento) e di condannare quest’ultima a svolgere l’istruttoria (e a convocare la conferenza di servizi) entro un termine specifico, con conseguente nomina di un commissario ad acta nel caso del protrarsi dell’inerzia.

In conclusione, quindi, il complesso degli istituti previsti dalla legge n. 241/1990 al fine di accelerare l’azione delle pubbliche amministrazioni e mettere al riparo l’interessato dalle conseguenze (potenzialmente) pregiudizievoli della violazione dei termini procedimentali per la doverosa adozione dei provvedimenti, allo stato (e sul punto va precisato che, doverosamente, il Collegio, ai fini della presente decisione, ha tenuto conto delle richiamate norme della l. 241/1990 nel testo vigente al momento dei fatti di causa e non riferendosi all’odierna formulazione delle stesse, esitata dall’intervento dell’art. 5 d.l. 19 febbraio 2026, n. 19 convertito nella l. 20 aprile 2026, n. 50 che ha condotto a significative modifiche sia con riferimento alle norme sopra richiamate della l. 241/1990 sia del d.lgs. 259/2003, ma che quasi “fatalmente” finiscono per corroborare ancor di più la solidità delle considerazioni qui espresse), determinano il seguente percorso operativo:

a) laddove nella previsione normativa di riferimento non vi sia l’attribuzione di una effettiva “cogestione” di poteri tra enti coinvolti nello stesso procedimento attivato a istanza di parte ma, piuttosto, una mera “collaborazione” tra competenze diverse delle quali detti enti sono portatori, trova applicazione l’art. 20 l. 241/1990 e il c.d. silenzio assenso “verticale”, con travolgimento delle prerogative dell’amministrazione che colpevolmente è rimasta (irragionevolmente) inerte, indipendentemente dalla circostanza che essa abbia sviluppato o meno alcuna attività nel corso dell’istruttoria;

b) diversamente, laddove la fonte normativa applicabile al procedimento (avviato sia a istanza di parte che d’ufficio) preveda la spendita di una effettiva “cogestione” del potere tra enti coinvolti (tipicamente nei settori di cui all’art. 20, comma 4, l. 241/1990, ma non solo), si forma il silenzio assenso c.d. orizzontale nel caso in cui, nel termine previsto, le amministrazioni coinvolte siano state invitate a partecipare e convocate alla conferenza di servizi decisoria indetta ai sensi dell’art. 14- bis l. 241/1990 ovvero siano state raggiunte dallo “schema di atto” ai sensi dell’art. 17- bis l. 241/1990 (nel caso in cui la previsione normativa che disciplina l’esercizio di potere non richieda espressamente o implicitamente l’utilizzo del modulo procedimentale della conferenza di servizi);

c) e quindi di conseguenza, laddove, invece, nel caso di “cogestione” del potere pubblico la fase procedimentale destinata alla valutazione di esso non sia stata attivata dall’amministrazione “capofila” (spontaneamente o su sollecitazione) non può formarsi il silenzio-assenso ( in thesi orizzontale) perché non può dirsi giuridicamente avviato - per nulla - il relativo procedimento, essendo rimasta l’istruttoria ad uno stato “larvale” proprio della fase di mero avvio, che può essere superato, in caso di perpetrata quanto irragionevole inerzia dell’amministrazione, soltanto dall’ordine del giudice, attivato ai sensi dell’art. 31, comma 1, c.p.a. dal soggetto interessato (ad ottenere il “bene della vita” richiesto con la presentazione dell’istanza di avvio del procedimento).

11. – Il sistema, come sopra descritto, d’altronde, si presenta coerente con l’attuale rapporto che intercorre tra cittadino e amministrazione voluto dal legislatore e plasticamente fotografato nella previsione recata dall’art. 1, comma 2- bis , l. 241/1990 secondo la quale “ I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede ”.

Ne consegue evidentemente che, nel caso di attività procedimentale di una amministrazione dove si fronteggiano interessi pubblici c.d. sensibili (si richiamano in tal senso – ancora una volta - i settori di cui all’art. 20, comma 4, l. 241/1990) e l’interesse del privato:

- il privato non può ottenere il bene della vita aspirato sol perché l’amministrazione sia rimasta inerte e non abbia coinvolto nell’istruttoria gli altri enti di co-gestione del potere, giacché in tal caso l’interesse di un privato, sebbene degno di rilevante considerazione, finirebbe per travolgere sia gli interessi delle altre amministrazioni sia quelli di tutti gli altri “cittadini”, ignari del non commendevole comportamento dell’amministrazione “capofila” (o procedente). Si realizzerebbe in tal caso un sacrificio dell’interesse pubblico squilibrato rispetto al bilanciamento degli interessi in gioco;

- nel verificarsi di una siffatta ipotesi, in una ottica di piena e leale collaborazione tra “cittadino” e amministrazione colpevolmente “non procedente”, il soggetto interessato non può restare (a propria volta) inerte e attendere il formarsi del silenzio assenso, ma deve adoperarsi tempestivamente (come è avvenuto nel caso in esame, pervero) e sollecitare lo sviluppo delle ulteriori fasi del procedimento sia all’amministrazione “capofila” (o procedente) sia alle altre amministrazioni coinvolte (come prevede anche l’art. 19- bis l. 241/1990 per l’istituto della SCIA, sicuramente applicabile anche in procedure differenti ma simili quanto a struttura istruttoria, come è quella che qui ci occupa) e nel caso in cui anche tale sollecitazione resti senza seguito incomberà l’onere in capo al soggetto interessato, in via doverosamente collaborativa e perché sia garantita la tutela degli interessi superindividuali coinvolti nel procedimento, di adire il giudice amministrativo al fine di attivare il meccanismo giudiziale di cui all’art. 31, comma 1, c.p.a. (adempimento, quest’ultimo, non fatto proprio da IN nel caso in esame);

- è appena il caso di precisare che l’interpretazione delle disposizioni più sopra evocate e l’inapplicabilità (anche al caso qui in esame) dell’istituto del silenzio assenso c.d. verticale, comportando un evidente sacrificio incolpevole per il soggetto interessato (e laddove risulti effettivamente tale), non può non considerare ammissibile il ristoro dei danni eventualmente subiti e provati per il ritardo nella conclusione del procedimento (a carico di chi risulterà per esso responsabile), con conseguente monetizzazione del disagio subito, trovando applicazione l’istituto (oramai non più solo di matrice giurisprudenziale; si pensi alla previsione contenuta nell’art. 5, comma 2, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) del c.d. legittimo affidamento incolpevole (cfr. Cass., Sez. un., 25 settembre 2025 n. 26080 e Cons. Stato, Sez. VI, 3 marzo 2026 n. 1648 nonché Sez. VII, 2 gennaio 2026 n. 34).

12. – Le suesposte considerazioni conducono, ad avviso del Collegio, alla reiezione di tutti i motivi di appello che dipendono strutturalmente e funzionalmente dalla prospettata formazione del silenzio assenso con riferimento alla istanza presentata dalla società IN il 20 dicembre 2022 e, in particolare, i motivi articolati ai punti I), II), III), V) e VI) per come riassunti nella parte in narrativa della presente decisione.

Va aggiunto, per completezza su tali punti che, ad essere travolte dalle su espresse considerazioni e conclusioni illustrate dal Collegio, sono sia il lamentato accorpamento di scrutinio dei motivi di ricorso operato dal primo giudice, tenuto conto della naturale conseguenzialità che intercorreva (e intercorre), reciprocamente tra di loro, rispetto al contenuto delle censure dedotte e esaminate in unico contesto, di talché la scelta processuale operata dal TAR si presenta immune da inadeguatezze o violazioni del principio della completezza dell’esame dei motivi di doglianza sia la ritenuta inefficacia, ai sensi dell’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990 degli ulteriori atti adottati dalle amministrazioni successivi alla postulata formazione del silenzio assenso.

In argomento appare utile rammentare come la inefficacia degli atti tardivamente adottati costituisce il risultato di un percorso attraverso il quale il legislatore ha “ progressivamente fluidificato l’azione amministrativa, neutralizzando gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo ”. Ciò è avvenuto anche tramite la fissazione di “ termini decadenziali di valenza nuova ”, non più volti a determinare l’inoppugnabilità degli atti nell’interesse dell’amministrazione, ma a “ stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati ” (cfr., per le parti virgolettate, il parere di Commissione speciale n. 839 del 30 marzo 2016). Ed infatti, nelle fattispecie disciplinate dall’art. 20 l. 241/1990, in caso di inerzia all’obbligo di provvedere, è direttamente il legislatore a compiere a monte un bilanciamento degli interessi, operando lui stesso la scelta e prevedendo un provvedimento direttamente favorevole.

Questo modello di semplificazione trova un triplice fondamento, di natura rispettivamente eurounitaria, costituzionale e sistematica, utilmente ricordato nel citato parere n. 1640, che va qui sinteticamente richiamato (con opportuni adattamenti), per i suoi vari profili:

- sotto il profilo del diritto eurounitario, il riferimento è alla direttiva 2006/123/CE sui “Servizi nel mercato interno” (c.d. direttiva Bolkestein) che, al fine di prevenire gli effetti negativi sul mercato derivanti dall’incertezza giuridica, anche sotto il profilo dell’incertezza temporale, delle procedure amministrative, opera nella duplice direzione di limitare il regime della previa autorizzazione amministrativa ai casi in cui essa è indispensabile e di introdurre il “principio della tacita autorizzazione” (ovvero la regola del silenzio-assenso) “da parte delle autorità competenti allo scadere di un termine determinato” (considerando 43; art. 13, par. 4, della direttiva);

- può dirsi quindi che, pur nella consapevolezza che per gli interessi “sensibili” il diritto della UE sembra spesso confermare il principio della necessaria determinazione espressa, le previsioni di principio contenute nella citata direttiva del 2006 costituiscono un riferimento normativo significativo, dimostrando come anche in ambito europeo sia sempre più avvertita l’esigenza di introdurre rimedi semplificanti per neutralizzare gli effetti negativi dell’inerzia dell’amministrazione;

- sotto il profilo costituzionale, il fondamento del meccanismo di semplificazione deve rinvenirsi nel principio di buon andamento, di cui all’art. 97 Cost., letto “ in un’ottica moderna ”, che tenga conto del “ cambio di paradigma ” nei rapporti Stato-cittadino (cfr., ancora, il citato parere n. 839 del 2016 di questo Consiglio di Stato);

- il silenzio assenso, prevenendo gli effetti preclusivi dell’inerzia nei rapporti tra amministrazioni, valorizza il risultato rispetto alla procedura, il prodotto rispetto al processo: concorre, così, all’obiettivo di favorire la tempestiva conclusione dei procedimenti amministrativi e dunque, sotto tale profilo, all’attuazione del valore costituzionale del buon andamento dell’azione amministrativa;

- in questa logica, i meccanismi di semplificazione dell’azione amministrativa non vanno visti come una forma di sacrificio dell’interesse pubblico, ma al contrario come strumenti funzionali a assicurare una cura efficace, tempestiva e pronta dello stesso, con il minore onere possibile per la collettività e per i singoli privati. Essi trovano, quindi, un fondamento nel principio del buon andamento dell’azione amministrativa, che postula anche l’efficienza e la tempestività di quest’ultima;

- sotto il profilo sistematico, infine, il riferimento è al principio di trasparenza (anch’esso desumibile dall’art. 97 Cost.). L’introduzione di rimedi di semplificazione dissuasivi e stigmatizzanti il silenzio contribuisce anche a dare piena attuazione al principio di trasparenza dell’azione amministrativa: l’arresto del procedimento non può più avvenire con un comportamento per definizione “opaco”, quale è l’inerzia; al contrario, le perplessità di un’amministrazione sull’ iter procedimentale devono diventare espresse;

- questo impianto è stato di recente condiviso anche dalla Corte costituzionale con la sentenza 26 giugno 2025 n. 88 che, in continuità con la sentenza 13 marzo 2019 n. 45 e richiamando il citato parere n. 839 del 2016 di questo Consiglio, ha affermato (cfr. punto 3.6) che: “ Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta “supremazia” (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua “inesauribilità”, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost .) . Dal descritto passaggio dalla logica della preminenza a quella del servizio deriva che la norma che attribuisce il potere per la realizzazione di uno specifico interesse pubblico fa di questo non solo il fine, ma la causa stessa del potere: proprio in quanto il potere è strumentale, va esercitato nella misura in cui serve al soddisfacimento dell’interesse pubblico ed è proporzionatamente occorrente a tal fine, quindi con il minimo sacrificio dell’interesse del privato, ma anche degli altri interessi pubblici. La sede delle relazioni tra gli interessi è il procedimento amministrativo: in questa sede, l’interesse pubblico primario, che giustifica il potere, si confronta con gli altri interessi pubblici coinvolti e con gli interessi dei privati, i quali non solo possono avere consistenza oppositiva rispetto al potere che ne invade la sfera soggettiva, ma spesse volte hanno consistenza di pretesa al suo esercizio, volto ad ampliare la sfera soggettiva, pretesa che in molti casi ha fondamento nelle previsioni costituzionali. Il corretto confronto di questi interessi, secondo la conformazione datane dalla legge, è garanzia di legittimità della decisione amministrativa, così formatasi, con la quale si esaurisce quel potere. ”.

Il meccanismo del silenzio assenso si basa, dunque, su una contrarietà di fondo del legislatore nei confronti dell’inerzia amministrativa, che viene stigmatizzata al punto tale da ricollegare al silenzio dell’amministrazione interpellata la più grave delle “sanzioni” o il più efficace dei “rimedi”, che si traduce, attraverso l’equiparazione del silenzio all’assenso, nella perdita del potere di dissentire e di impedire la conclusione del procedimento.

13. - La sanzione prevista dal legislatore per non avere l’amministrazione procedente o coinvolta nel procedimento esercitato il potere assegnatole dalla legge attraverso l’adozione di atti o provvedimenti, come è noto, consiste nella inefficacia delle espressioni di volontà manifestate in epoca successiva rispetto allo spirare del termine procedimentale (per quanto riguarda l’ipotesi di cui all’art. 20 l. 241/1990) ovvero del termine perentorio fissato dal legislatore per l’espressione del potere (per quanto riguarda le ipotesi previste in caso di conferenza di servizi dall’art. 14 e ss. l. 241/1990 ovvero in caso di silenzio assenso tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 17- bis della richiamata legge ovvero ancora in caso di presentazione di una SCIA, ai sensi dell’art. 19, commi 3 e 6- bis , della ridetta legge).

La disposizione in questione, come tutti sanno, così recita: “ Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni ”.

Orbene, in argomento va, però, chiarito quanto segue:

- la sanzione della “inefficacia” dell’atto o del provvedimento - alla luce della ratio di semplificazione sottesa all'art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990 - può colpire soltanto un provvedimento emanato dopo che la legge abbia già determinato l'esito della procedura conseguente al decorso del tempo;

- in altri termini, il riferimento all'inefficacia (a differenza dei diversi istituti della nullità e dell’annullabilità del provvedimento amministrativo) non può lasciare spazi vuoti nel meccanismo decisionale “semplificato”, ma al contrario serve a evitare che un esito ormai raggiunto ex lege a seguito del decorso del tempo, come la formazione del silenzio assenso, venga inciso e reso incerto da un intervento tardivo (e quindi, appunto, “inefficace”) dell'amministrazione rimasta colpevolmente inerte.

Fermo quanto sopra mette conto di segnalare che l’istituto della inefficacia, seppur destinato, nell’accorpamento testuale normativo riferito all’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990, a applicarsi comunemente a diversi istituti, si sviluppa però distintamente (in diversi modelli di applicazione) in ragione della peculiarità della disciplina che regola il singolo istituto (solo) richiamato insieme con altri (per verosimile semplificazione della tecnica di redazione della norma) nel ridetto comma 8- bis .

E’ qui sufficiente limitarsi a esaminare l’impatto della previsione della inefficacia dell’atto tardivo con riferimento alla conferenza di servizi (tema centrale nella definizione di alcune traiettorie impugnatorie suggerite dalla IN nella presente sede di appello).

Il comma 8- bis qui in esame, per quanto attiene alla conferenza di servizi, stabilisce che “ (l)e determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui (all’articolo) 14-bis, comma 2, lettera c), (…) ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7 (…), sono inefficaci (…) ”.

Il legislatore quindi, con riferimento alla conferenza di servizi, ricorre alla sanzione della inefficacia in due diverse ipotesi:

a) quando, nel caso della conferenza asincrona (art. 14-bis l. 241/1990), le manifestazioni di volontà tradotte in “determinazioni” delle amministrazioni invitate a parteciparvi siano adottate successivamente allo spirare del termine perentorio fissato dall’art. 14- bis , comma 2, lettera c), l. 241/1990 (vale a dire, secondo il testo vigente all’epoca dei fatti oggetto del contenzioso qui in esame, 45 o 90 giorni dall’avvio della conferenza);

b) quando, nel caso della conferenza sincrona o simultanea (art. 14-ter l. 241/1990), le manifestazioni di volontà tradotte in “determinazioni” delle amministrazioni invitate a parteciparvi siano adottate successivamente all’ultima riunione di cui all'articolo 14- ter , comma 7, l. 241/1990.

14. - Da quanto sopra derivano i seguenti decisivi corollari:

- con riferimento alla conferenza di servizi il legislatore non rivolge la sanzione dell’inefficacia al provvedimento finale di conclusione del procedimento nel quale è incastonato il modulo procedimentale detto “conferenza di servizi” espresso tardivamente;

- infatti la previsione recata dal citato comma 8- bis intende espressamente riferirsi alla inefficacia delle “determinazioni” che debbono essere rese nel corso della conferenza di servizi e che operano alla stregua di pareri “endoprocedimentali” (limitatamente al ruolo che assumono “atecnicamente” nell’ambito della conferenza) emessi successivamente alla conclusione della conferenza stessa;

- ciò in quanto, secondo quel deriva dalla lettura incrociata delle previsioni recate dall’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990 e dall’art. 14 e ss. della medesima legge, gli apporti delle amministrazioni coinvolte nella conferenza, in quanto soggetti co-gestori del potere esercitato, nella logica strutturata di condivisione di tutte le questioni, che è tipica della conferenza, devono pervenire durante la fase di condivisione e non dopo: la violazione del rispetto del meccanismo partecipato viene sanzionata - appunto - dalla irrilevanza ( rectius , dalla assoluta inefficacia) degli apporti giunti successivamente al termine perentorio previsto per la conferenza di servizi asincrona ovvero rispetto all'ultima riunione in caso di conferenza sincrona o simultanea, quando – in entrambi i casi - la fase di condivisione si è ormai conclusa;

- la piana lettura delle disposizioni richiamate conduce anche a affermare come, evidentemente, nel caso della conferenza di servizi, il silenzio si forma “tecnicamente” in ordine alle “determinazioni” non tempestivamente espresse dalle amministrazioni coinvolte e non sul provvedimento finale del relativo procedimento, la cui definizione favorevole sarà il prodotto degli assensi impliciti delle amministrazioni partecipanti alla conferenza (e da qui la responsabilità di ciascuna di esse che sia rimasta silente in ordine alle conseguenze della formazione di un provvedimento inconsapevolmente favorevole perché non meditato).

In conclusione, si può affermare che nel meccanismo della conferenza di servizi (cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. IV, 22 luglio 2025 n. 6502):

- il silenzio assenso è applicabile in via generale ai rapporti fra le amministrazioni, in coerenza con quanto accade per l'art. 17- bis , ma con qualche adattamento in più (poiché, come detto, la conferenza reca una disciplina specifica e per certi versi anche più stringente, in quanto contrasta non solo la mancata partecipazione - e dunque il silenzio - ma anche l'atteggiamento dilatorio o incerto delle amministrazioni partecipanti);

- il silenzio assenso non è applicabile alla decisione finale, in quanto è necessario che l'amministrazione procedente si faccia carico - in modo espresso e consapevole - della decisione finale (pur potendo fondare solo su - o in parte su – determinazioni implicite)

- il decorso del termine per l'adozione della conclusione finale della conferenza, anche se non determina la perdita del potere di provvedere (non vi sono ragioni per considerare perentorio tale termine) o l'inefficacia della determinazione conclusiva, non è tuttavia privo di conseguenze. Da un lato, la parte interessata può ben attivare le tutele relativa all'obbligo di provvedere sul silenzio inadempimento e può dimostrare l'insorgenza di un danno da ritardo. Dall'altro l'amministrazione procedente, pur se potrà ancora provvedere tardivamente (assumendosene tutte le conseguenze sopra indicate), non potrà comunque tener conto degli apporti endoprocedimentali tardivi, poiché un eventuale provvedimento conclusivo che si fondasse su determinazioni “inefficaci” sarebbe, esso sì, sindacabile per un possibile vizio di eccesso di potere nell'ordinario giudizio di legittimità. Difatti, come detto, tali pareri tardivi, ancorché autorevoli, “sono inefficaci” e non possono indurre a una modificazione delle conclusioni della conferenza (salva ovviamente l'esperibilità dell'autotutela ai sensi e nei limiti dell'art. 14- quater , comma 2).

Ciò che però non può superarsi, perché venga in emersione l’istituto della inefficacia ai sensi dell’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990, è la circostanza che sia comunque stato effettivamente attivato dall’amministrazione “capofila” o “procedente” il modulo procedimentale della conferenza di servizi.

Si è infatti affermato, con specifico riferimento alle ipotesi di asserita formazione del silenzio assenso sull’istanza per la installazione di stazioni radio base, che “ (l)'inefficacia delle determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati sancita dall'art. 2, comma 8 bis, della L. n. 241/1990 presuppone infatti la ritualità della loro convocazione ed è pacifico in giurisprudenza che “il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture di rete per la comunicazione, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai comuni, non consente di derogare alla disciplina posta a tutela di interessi differenziati, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli (Cons. Stato, Sez. VI, 30 settembre 2025, n. 7601) ” (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 8 ottobre 2025 n. 7865).

Quindi, nel caso oggetto del presente contenzioso, tutti i profili di contestazione mossi da IN e collegati alla violazione dell’art. 2, comma 8- bis , l. 241/1990 nonché postulanti il ricorrere dell’istituto della nullità ai sensi dell’art. 21- septies l. 241/1990, anche invocando le conseguenze giudiziali di cui all’art. 31, comma 4, c.p.a., debbono ritenersi infondati e vanno quindi respinti.

15. – Restano da esaminare le censure rivolte all’ordinanza di demolizione per vizi propri, tenuto conto che dei “vizi derivati” o “di riflesso” si è già detto escludendone la sussistenza.

Era accaduto che l’odierna società appellante aveva comunicato al Comune di Diano San Pietro, in data 6 settembre 2023, la ultimazione dei lavori inerenti alla realizzazione del manufatto oggetto dell’istanza del 20 dicembre 2022, attesa l’intervenuta formazione del titolo per silenzio assenso, sicché i competenti uffici comunali, in data 7 settembre 2023, procedevano a effettuare un sopralluogo nel sito in questione, riscontrando la pressoché completa realizzazione delle opere nonché alcune “ difformità, rispetto agli elaborati prodotti rispetto a quanto rappresentato dalla tav.4. integr., che sostanziano: la base realizzata in C.A. risulta di 6,00 ml x 5,50 ml anziché di 6,00 ml x 6,00 ml e non totalmente integrata nel profilo naturale del terreno ” (così, testualmente, nel verbale di sopralluogo).

Derivava da ciò l’ordinanza di demolizione n. 24/2023 nella quale si contestava:

- la realizzazione delle opere senza alcun titolo abilitativo, posto che in questo senso, evidentemente, deve intendersi il richiamo alla mancanza di “permesso di costruire”, per effetto della rilevata mancata formazione del silenzio assenso sull’istanza a suo tempo presentata;

- in ogni caso la divergenza tra il manufatto previsto nel progetto presentato con l’istanza del 20 dicembre 2022 e quanto effettivamente realizzato.

Quanto al primo rilievo emerso nell’ordinanza di demolizione, più sopra si è ampiamente riferito, sicché al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione comunale effettivamente le opere mancavano dell’acquisizione di un previo titolo che ne abilitasse la realizzazione.

Quanto al secondo, duplice, profilo, la IN lamenta, tenuto conto di quanto sopra e considerato che nell’ordinanza in questione si afferma testualmente che “ il manufatto si presenta pressoché ultimato, come documentato dalle foto che si allegano in calce alla presente, tuttavia si riscontrano difformità, rispetto agli elaborati prodotti rispetto a quanto rappresentato dalla tav.4. integr., che sostanziano: la base realizzata in C.A. risulta di 6,00 ml x 5,50 ml anziché di 6,00 ml x 6,00 ml e non totalmente integrata nel profilo naturale del terreno ”, la sussistenza di vizi nelle due contestazioni entrambe inerenti alla base in cemento armato: a) le dimensioni; b) la non totale integrazione nel profilo naturale.

La società appellante, al punto 7.2 dell’atto di appello, ammette (però) che “ (l)’opera realizzata è 3 metri in meno (si immagina, ovviamente, rispetto al progetto presentato), proprio al fine di minimizzare l’impatto territoriale. E’ stata una misura di prudenza determinata proprio dal fatto che il provvedimento è stato ottenuto per silenzio assenso ”.

Quindi la stesa IN conferma, pur motivandone le ragioni, di avere realizzato un basamento difforme da quello inserito nel progetto.

Inoltre, quanto alla piantumazione, la società appellante, sempre al punto 7.2 dell’atto di appello, riferisce (testualmente) quanto segue: “ Quanto alla contestazione di mancata “totale integrazione”, ovviamente una piastra in cemento armato non può scomparire. Può essere integrata nel terreno. Il progettista ha utilizzato proprio la tecnica della “fondazione integrata”, con il risultato che l'andamento del terreno non differisce di molto dall'originario ”. Il che, pare evidente ictu oculi, di tutto si tratta tranne che di una effettiva censura rispetto al contenuto dell’ordinanza comunale impugnata, restando quanto sopra riportato testualmente nell’ambito delle mere osservazioni ovvero contestazioni.

Le censure mosse nei confronti dell’ordinanza n. 24/2023 non possono, quindi, trovare accoglimento.

16. - In ragione di tutto quanto si è sopra illustrato, le censure dedotte con il mezzo di gravame proposto non possono ritenersi fondate sicché l’appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado, sebbene con più approfondita motivazione.

Alla luce dell'ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (cfr., tra le ultime ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 4 marzo 2026 n. 1683 e 9 maggio 2025 n. 3952).

Il principio della soccombenza processuale, di cui all’art. 91 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a. impone di disporre la condanna al pagamento delle spese relative al presente giudizio di appello a carico della parte appellante, società TR Wireless Italiane S.p.a. e in favore del Comune di Diano San Pietro, potendosi le stesse liquidarsi nella misura complessiva di € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge. Le spese del grado di appello vanno compensate con riferimento alle altre parti costituite, il Ministero della cultura e la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Imperia e Savona, non avendo assunto le stesse un ruolo rilevante nel presente processo di appello nonché alle altre parti intimate, il Comune di Diano Castello e la Regione Liguria, perché non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 2042/2025), come indicato in epigrafe, lo respinge.

Condanna la società TR Wireless Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , a rifondere le spese del grado di appello in favore del Comune di Diano San Pietro, in persona del Sindaco pro tempore , liquidandole nella misura complessiva di € 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Spese del grado compensate con riferimento alle altre parti intimate in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI De Felice, Presidente

TE EI, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

TE Lorenzo Vitale, Consigliere

L'TE	IL PRESIDENTE
TE EI	GI De Felice

IL SEGRETARIO