Pubblicato il 03/03/2026

N. 01648/2026REG.PROV.COLL.

N. 06896/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6896 del 2019, proposto da
Cividale S.p.A., Flag S.r.l., in persona del legale rispettivo rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Stefano Grassani, Stefano Mendolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Grassani in Roma, piazza dei Caprettari 70;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Direzione Generale per l'Incentivazione delle Attività Imprenditoriali del Ministero dello Sviluppo Economico-Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero dello Sviluppo Economico, Direzione Generale per l'Incentivazione delle Attività Imprenditoriali del Ministero dello Sviluppo Economico-Divisione X, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Fonderia di Torbole S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 118/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza collegiale n. 10306 del 29 novembre 2023;

Vista la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 13 marzo 2025, resa nelle cause riunite C-746/23 e C-747/23;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il Cons. ER RA e uditi per le parti gli avvocati Filippo Arena in sostituzione dell'avv. Stefano Grassani e Stefano Mendolia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società FLAG s.r.l., società a socio unico il cui capitale sociale è interamente detenuto dalla Cividale S.p.A., operava, all’epoca dei fatti per cui è causa, nel settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio, svolgendo attività di produzione, lavorazione e commercio di tubi in ghisa e di getti in ghisa.

2. Con l’art. 12 L. n. 273/2002, il legislatore italiano avviava un programma di razionalizzazione del settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio. Secondo quanto indicato al comma 2 di tale norma, il programma doveva essere diretto, “ nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato ”, al perseguimento delle seguenti finalità: “ a) promuovere una migliore qualificazione della produzione, anche attraverso la riorganizzazione della capacità produttiva e lo sviluppo di condizioni favorevoli alla sua concentrazione nelle imprese che presentano più elevati livelli di competitività; b) favorire migliori forme di collegamento fra la domanda e l'offerta; c) favorire la rilocalizzazione delle imprese per le quali sussistano problemi di compatibilità ambientale con il territorio in cui sono situati i loro stabilimenti, in base a quanto stabilito dal decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372, recante attuazione della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento; d) favorire l'innovazione tecnologica volta alla riduzione delle fonti inquinanti e all'aumento del risparmio energetico .”. Il comma 3 della medesima norma stabiliva, poi, che le modalità e i criteri di realizzazione del programma sarebbero stati definiti con decreto del Ministero delle attività produttive, sentita la Conferenza per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.

3. Il Ministero dello Sviluppo Economico, subentrato al Ministero per le attività produttive, emanava il decreto ministeriale 13 gennaio 2004, n. 73 (“ Regolamento recante norme di attuazione dell’art. 12 della legge 12.12.2002 n. 273 ”), a mezzo del quale specificava, per ciascuna delle finalità indicate all’art. 12 della L. n. 273/2002, le singole azioni di intervento e i fondi stanziati. In particolare, con riferimento alla finalità di cui all’art. 12, comma 2, lett. a), della L. n. 273/2002, il Decreto Ministeriale 13 gennaio 2004 stabiliva all’art. 2 quanto segue:

“ 1. Ai fini della riorganizzazione del settore, per la presenza nel sistema produttivo di un eccesso di capacità produttiva, vengono incentivati programmi per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, con la conseguente chiusura del sito produttivo. Per sito produttivo si intende una unità produttiva idonea a realizzare un ciclo completo di attività di fonderia: fusione, colata, formatura, finitura come definiti nell'allegato C.

2. La misura del contributo fa riferimento al più elevato dei due valori previsti dalla Comunicazione della U.E. C (2002) 315 del 7 marzo 2002: «margine di contribuzione a costi fissi» - «valore residuo degli impianti da rottamare», ed è:

a) del 100% nell'ipotesi di riduzione della capacità produttiva conseguente a fusione tra imprese o ad accordi tra imprese di fonderia, che prevedano, tra l'altro, adeguata soluzione dei problemi occupazionali. In particolare, la fonderia che acquisisce la produzione dismessa deve dimostrare di aver raggiunto, nella media degli ultimi tre bilanci approvati, valori positivi di ROS. La certificazione deve essere effettuata da parte di una società di revisione. Va inoltre dimostrata, con perizia di tecnico esperto del settore, la capacità di realizzare, con i propri impianti, la produzione della fonderia che cessa l'attività;

b) del 60% della sua entità massima per la sola riduzione di capacità produttiva.

3. I predetti valori sono così individuati:

a) valore attualizzato del margine di contribuzione del rendimento degli impianti nell'ultimo triennio 2000-2002; per la determinazione del margine di contribuzione dell'impresa industriale, si fa riferimento alle sole voci di ricavo e di costo a monte del risultato operativo ad esclusione quindi delle componenti di natura sia finanziaria sia extraoperativa;

b) valore contabile residuo degli impianti da rottamare, al netto degli ammortamenti effettuati al 31 dicembre 2002.

4. I valori stessi sono accertati attraverso una istruttoria tecnica svolta da istituzione creditizia specializzata nella valutazione di complessi aziendali ed impianti industriali, con convenzione con il Ministero delle attività produttive, a seguito di selezione ad evidenza pubblica. L'onere derivante dalla predetta convenzione è a carico dello stanziamento previsto dall'articolo 12 della legge 12 dicembre 2002, n. 273.

5. Le imprese istanti sono altresì tenute:

a) ad effettuare una riclassificazione dei bilanci da parte di società di revisione, secondo lo schema di cui all'allegato D;

b) a prevedere, nei programmi di distruzione degli impianti, una adeguata soluzione dei problemi occupazionali conseguenti;

c) a procedere alla distruzione degli impianti oggetto di incentivazione entro un anno dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del presente regolamento;

d) per fruire del 100% del contributo, a presentare un accordo sottoscritto con l'impresa in grado di realizzare la produzione dismessa in cui siano indicati i requisiti di cui al comma 2, lettera a), del presente articolo.

6. La distruzione degli impianti produttivi consiste nel taglio delle parti degli impianti indicate nell'allegato C. I costi di tali operazioni sono detratti dal ricavo della cessione del rottame.

7. Apposite commissioni costituite con decreto del Direttore generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese procedono alla verifica della distruzione degli impianti produttivi. Per i relativi compensi si fa riferimento al decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 27 marzo 1984, e successive modificazioni. Il relativo onere è a carico dello stanziamento previsto dall'articolo 2, della legge 12 dicembre 2002, n. 273.

8. I ricavi ottenuti dalle imprese istanti con la vendita del rottame, al netto dei costi sostenuti per gli interventi riconducibili al taglio alla fiamma e alla demolizione degli impianti, sono conferiti mediante versamento alle entrate di bilancio dello Stato e, comunque, dopo aver percepito l'intero contributo spettante per la rottamazione degli impianti. Non sono detraibili i costi di rimozione e smaltimento di eventuali materiali tossico-nocivi. Non sono riconoscibili costi di personale protratti oltre la data di verifica, da parte della Commissione ispettiva, della avvenuta rottamazione degli impianti. La differenza tra ricavi e costi ammissibili, riferita alla vendita del rottame, viene calcolata dall'amministrazione sulla base della documentazione redatta in conformità dell'allegato E. Il risultato di tale calcolo viene comunicato alle imprese per il successivo versamento alle entrate di bilancio. ”

4. La società FLAG s.r.l., titolare di uno stabilimento di fonderia in Marcon (VE) distinto in una unità produttiva dotato di impianto di formatura automatico (capannone A) e di altra unità produttiva dotata di impianto di formatura a mano(capannone B), presentava, il 18 giugno 2004, domanda al Ministero dello Sviluppo Economico al fine di ottenere l’agevolazione prevista dal suddetto art.12, comma 2, lett. a) della legge 12 dicembre 2002, n.273 prospettando la dismissione dell’unità produttiva A

5. Successivamente, con decreto del Ministero delle Attività Produttive del 6 febbraio 2006, veniva ulteriormente precisato che:

- “ L'indennizzo per la perdita del valore patrimoniale dell'impianto, determinata dall'adesione dell'impresa istante al programma nazionale di riorganizzazione della capacità produttiva nel settore delle fonderie è costituito dal contributo per la distruzione fisica degli impianti e macchinari che compongono il ciclo di produzione, di cui all'art. 2 del decreto ministeriale 13 gennaio 2004, n. 73, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - serie generale - n. 69 del 23 marzo 2004.” (art. 1);

- l’indennizzo medesimo “è corrisposto in seguito alla cancellazione dell'impresa dal «Registro delle imprese» ai sensi dell' art. 2495 del codice civile , ovvero per le imprese costituite da più rami di attività, in seguito a cessione del ramo di attività di fonderia ad altra impresa di nuova costituzione, la quale, dopo aver concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, cessi l'attività .” (art. 2);

- la misura del contributo dovesse determinata in conformità ai parametri stabiliti dall’art. 2, comma 3, del d.m. n.73/2004 (art. 3).

6. Il Ministero dello Sviluppo Economico, a seguito dell’apposita istruttoria, finalizzata a determinare il valore dell’impianto da rottamare, con nota del 14.09.2006 determinava l’indennizzo a favore della FLAG s.r.l. un indennizzo di €. 1.645.365,58; con tale nota precisava, tuttavia, che l’erogazione del contributo era subordinata a due condizioni, ovvero: la verifica della distruzione dell’impianto da parte della apposita Commissione ministeriale, nonché l’intervenuta cessione del ramo di attività oggetto di dismissione ad altra impresa di nuova costituzione, la quale, dopo aver concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, avesse cessato l'attività.

7. Il legislatore interveniva nuovamente sulla materia con l’art. 51-quater del decreto legge n. 248 del 31 dicembre 2007, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2008, n.31, ribadendo, con tale norma, che l’incentivo de quo dovesse essere corrisposto con le modalità di cui al predetto decreto ministeriale 6 febbraio 2006. Con decreto del Ministero per lo Sviluppo Economico del 17 aprile 2009, quindi, il Ministero confermava che “ La misura del contributo da corrispondere a titolo di indennizzo per la perdita patrimoniale degli impianti a seguito dell’adesione al programma nazionale di riorganizzazione della capacità produttiva del settore delle fonderie, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del D.M. del 6 febbraio 2006, è determinata in conformità a quanto previsto dall’art. 2, comma 3 del D.M. n. 73/2004, individuando i valori di cui al paragrafo a) “margine di contribuzione a costi fissi” e al paragrafo b) “valore residuo degli impianti da rottamare” e, facendo riferimento al più elevato dei due, è del 100%, ovvero del 60%, secondo i criteri stabiliti dall’art. 2, comma 2, del citato D.M. n. 73/2004 ”.

8. La FLAG s.r.l., a seguito di ulteriori interlocuzioni con il Ministero e delle rassicurazioni di quest’ultimo sul positivo esito del procedimento, provvedeva allo smantellamento degli impianti, alla cessione del ramo d’impresa relativo all’attività di fonderia alla neo costituita società FLAG Fonderia Acciaio Marcon s.r.l., società il cui socio unico è la Cividale S.p.A., ed alla sua cancellazione dal registro delle imprese, come accertato dallo stesso MISE.

9. Con decreto direttoriale 17 aprile 2009 il Ministero dello Sviluppo Economico-Direzione Generale per la politica industriale e la competitività, ribadiva nuovamente che la misura del contributo da corrispondere avrebbe dovuto essere determinato in conformità ai parametri stabiliti dall’art. 2, commi 2 e 3, del menzionato d.m. n.73/2004.

10. Con provvedimento del 29 maggio 2013, n. prot. 1303, il Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica – Direzione Generale, autorizzava il pagamento di €. 200.000,00 a favore della FLAG s.r.l., quale somma dovuta a fronte del progetto di razionalizzazione della capacità produttiva di cui alla domanda presentata il 18 giugno 2004 presentata dalla FLAG s.r.l.

11. Il suddetto provvedimento veniva impugnato innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

12. I motivi posti a fondamento del ricorso di primo grado possono essere così sintetizzati:

I) violazione di legge – art. 7 legge 241/90 - mancata comunicazione dell’avvio del procedimento: l’Amministrazione avrebbe omesso di dare comunicazione dell’apertura del procedimento di autotutela finalizzato all’annullamento del provvedimento - del 14 settembre 2006 - di concessione del contributo ed era stato contestualmente ridotto il contributo in applicazione del regime del de minimis ;

II) violazione di legge – art. 21-nonies L. 241/1990; eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza; violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, in relazione alla circostanza che gli atti impugnati, che implicano implicito annullamento in autotutela della determinazione che ha concesso il contributo, é intervenuto a distanza di anni, con lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario del provvedimento;

III) violazione di legge – art. 3 L. 241/90 – difetto di motivazione: il provvedimento impugnato si fonda su una motivazione in cui per la prima volta, dopo 9 anni, si accenna alla esistenza di una procedura di notifica della misura alla UE, avviata in applicazione della disciplina degli aiuti di stato e al fatto che quest’ultima non sarebbe stata portata a termine; tuttavia il Ministero non fornisce indicazioni più precise sull’epoca di inizio della procedura, le ragioni per cui non è stata portata a termine e il significato della “sospensione” dell’erogazione degli incentivi richiesti;

IV) violazione di legge – violazione del trattato sul funzionamento dell’unione europea (artt. 107 e ss.) - Reg. CE 22.3.1999, n. 659 - erronea applicazione della normativa comunitaria, in particolare dell’art. 107 TFUE: il contributo erogato ex art 12 della L. 273/2002 e art 51 quater D.L. 248/2007 non sarebbe qualificabile come aiuto di stato in quanto avrebbe natura di ‘indennizzo’ e non conferirebbe un vantaggio economico ad un’impresa, in quanto avente meramente carattere compensativo della distruzione di un impianto produttivo. Inoltre il contributo, essendo corrisposto solo a seguito della cancellazione dell’impresa dal Registro delle Imprese ai sensi dell’art. 2495 c.c., ovvero, per le imprese costituite da più rami di attività, in seguito alla cessione del ramo di attività di fonderia ad altra impresa di nuova costituzione, che, dopo avere concluso le operazioni e gli adempimenti per la distruzione fisica degli impianti, cessi l’attività, non sarebbe idoneo a falsare la concorrenza nel settore in quanto erogato a favore di un soggetto ormai estraneo allo stesso;

V) eccesso di potere; contraddittorietà con atti precedenti; irrazionalità; violazione di legge: con i provvedimenti di liquidazione del contributo del 2006 il Ministero aveva condizionato l'erogazione dell'agevolazione esclusivamente alla conclusione delle operazioni di verifica della distruzione degli impianti produttivi da parte dell'apposita Commissione Ministeriale, nonché all'assoggettamento delle imprese alla fattispecie prevista dall'art 2 del DM 6.02.2006. Tale impostazione sarebbe stata confermata con i provvedimenti successivi. La contraddittorietà del decreto impugnato con tali provvedimenti sarebbe di tutta evidenza.

13. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con ordinanza n. 12502 del 19 dicembre 2017 declinava la propria competenza a favore del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto.

14. A seguito di rituale riassunzione del giudizio, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, con la sentenza del cui appello si tratta, respingeva i ricorsi. In particolare:

- le domande di annullamento dei provvedimenti impugnati venivano respinte sul presupposto che i contributi originariamente stabiliti non avrebbero potuto essere concessi in assenza di una previa notifica alla Commissione ex art 108 TFUE. Il Tribunale rilevava che, secondo quanto evincibile dalle difese del MISE, il Ministero, prima di emanare il dm 73/2004, in data 24.09.2003 aveva “tentato” di notificare alla Commissione, nelle modalità previste dal Regolamento CE 659/99, il progetto di aiuto; tale richiesta, tuttavia, era stata successivamente ritirata a seguito di una comunicazione della Commissione del 21.11.2003, con la quale erano state richieste ulteriori informazioni; l’interlocuzione con la Commissione aveva spinto il Ministero a ritenere che la decisione circa la compatibilità delle misure con il regime degli aiuti di Stato sarebbe stata negativa; per tale motivo il Ministero non aveva portato a termine la procedura di notifica. Il TAR, pur stigmatizzando fortemente il comportamento dell’Amministrazione, in quanto connotato da ambiguità, riteneva che le circostanze sopra descritte non potessero condurre all’annullamento dei provvedimenti impugnati, in quanto la sospensione del contributo, nella misura superiore al de minimis , era doverosa e necessitata, in ossequio a quanto previsto dall’art. 108 TFUE e dall’art. 3 del Reg. 659/99 (“ Agli aiuti soggetti a notifica, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato, o sia giustificato ritenere che abbia adottato una decisione di autorizzazione dell'aiuto ”);

- per le medesime ragioni il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto respingeva la richiesta di condanna al pagamento della rimanente quota del contributo originariamente calcolato, “ non essendo possibile erogare una somma che, per stessa ammissione del Ministero,“con ogni probabilità ” è contrastante con la normativa europea sugli aiuti di Stato, in mancanza di una previa decisione da parte della Commissione europea”;

- la domanda di risarcimento del danno da ritardo era dichiarata irricevibile in quanto ritenuta tardiva e, in ogni caso, infondata, non spettando il bene della vita principale;

- relativamente alla domanda di risarcimento da lesione del legittimo affidamento riposto nella legittimità degli atti applicativi della L. 272/2002, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto declinava la giurisdizione a favore del giudice ordinario.

15. Avverso la suddetta pronuncia le società Flag s.r.l. e Cividale S.p.A., hanno ricorso in appello innanzi a questo Consiglio di Stato, deducendo l’erroneità e l’ingiustizia della sentenza impugnata per i seguenti motivi:

I) Erroneità delle conclusioni della sentenza in ordine alla sussistenza di aiuti di Stato e al conseguente rigetto delle domande di annullamento formulate dalle appellanti: le misure in esame non sarebbero qualificabili come aiuti di stato, non ricorrendo le condizioni richieste dall’art 107 TFUE.

II) Erroneità delle conclusioni del TAR in ordine al danno da ritardo: la norma invocata dal primo giudice per giustificare la pronuncia di tardività della domanda – ovvero l’art. 30 comma 4 c.p.a. - riguarderebbe solo l’ipotesi in cui si proceda per la richiesta di danno da ritardo in via autonoma, e in ogni caso il termine decadenziale previsto da tale norme non decorrerebbe finché persiste l’inadempimento; sarebbe inoltre erronea la statuizione circa la non spettanza del contributo;

III) La giurisdizione sul danno da lesione dell’affidamento sarebbe del Giudice Amministrativo, vertendosi in un’ipotesi di giurisdizione esclusiva.

15.1. L’appellante ha quindi riproposto le censure non esaminate in primo grado.

16. Il Ministero per lo Sviluppo Economico si è costituito nel giudizio d’appello, insistendo per la reiezione dell’impugnazione e per la conferma della sentenza appellata. Costituendosi in giudizio il Ministero ha ribadito l’infondatezza dei motivi d’appello e dei motivi di primo grado riproposti.

17. Con la memoria di costituzione in giudizio il Ministero ha proposto anche appello incidentale avverso la sentenza n. 118/19 del TAR Veneto, contestando:

(i) le affermazioni del primo giudice con cui è stato stigmatizzato il comportamento tenuto dal Ministero, ritenuto contrario ai canoni di correttezza e buona fede per aver manifestato solo nel 2013, cioè a distruzione degli impianti già avvenuta, le criticità esistenti nella erogazione del contributo.

(ii) la affermata giurisdizione del Giudice Ordinario sulla domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento.

18. A seguito dell’udienza pubblica del 04.04.2023, il Collegio emetteva un’ordinanza istruttoria disponendo l’acquisizione: (i) dell’atto con cui il Ministero aveva notificato alla Commissione Europea la misura contemplata nel decreto ministeriale n. 73/2004; (ii) degli atti che documentano l’interlocuzione successivamente intervenuta tra il Ministero e la Commissione; (iii) dell’atto di ritiro del Ministero; (iv) di eventuali atti di interlocuzione successiva intrattenuti tra la Commissione e il Ministero.

19. In ottemperanza alle suddette ordinanze istruttorie, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (succeduto al Ministero dello Sviluppo Economico) ha depositato la nota prot. U.0246290 del 31.7.2023 con la quale la Direzione competente ha riferito che “ la procedura di notifica alla Commissione Europea delle misure agevolativa in questione “è stata a suo tempo seguita dalla attuale D.G. per la Politica Industriale, l’Innovazione e le PMI” e che la Direzione Generale Incentivi alle Imprese “non è in possesso della documentazione”. Al riguardo, si comunica che, trattandosi di notifiche risalenti nel tempo, in quanto inerenti la misura contemplata nel decreto ministeriale n. 73/2004, ed essendo venuto meno l’obbligo legale di conservazione, da una verifica presso gli archivi di questa Direzione Generale non è stato possibile reperire atti afferenti la richiesta in oggetto. In aggiunta, si fa presente che il sistema informatico della Commissione europea tramite il quale a suo tempo sono state espletate entrambe le procedure di notifica (denominato “SANI”) è stato, nel frattempo, sostituito da un diverso sistema informatico (denominato “SANI2”) per cui non è possibile nemmeno rinvenire la predetta documentazione in via telematica ”.

20. Il ricorso è stato chiamato per la decisione all’udienza del 12.10.2023, in occasione della quale il Collegio, con ordinanza n. 10306 del 29 novembre 2023, ha sottoposto alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea i seguenti quesiti:

“I) Se una misura qual è quella disciplinata dalla normativa nazionale richiamata al paragrafo 20, e in particolare la misura prevista dall’art. 2, comma 2, lett. a) del decreto ministeriale n. 73/2004 sia qualificabile quale “aiuto “ ai sensi e per gli effetti degli artt. 107 e 108 TFUE nonché del Regolamento (UE) del Consiglio del 22.03.1999 - n. 659;

II) Se una misura qual è quella disciplinata dalla normativa nazionale richiamata al paragrafo 20, e in particolare la misura prevista dall’art. 2, comma 2, lett. b) del decreto ministeriale n. 73/2004, sia qualificabile quale “aiuto “ ai sensi e per gli effetti degli artt. 107 e 108 TFUE nonché del Regolamento (UE) del Consiglio del 22.03.1999 - n. 659.”.

21. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata sull’ordinanza di rinvio pregiudiziale dianzi citata con sentenza del 13 marzo 2025, resa sulle cause riunite C-746723 e C- 747/23.

22. La causa è stata quindi chiamata, a seguito di istanza di fissazione dell’udienza depositata da parte appellante, alla udienza pubblica del 30 ottobre 2025, in occasione della quale, previo scambio di memorie, la causa è stata chiamata in decisione.

DIRITTO

23. Il Collegio procede all’esame del primo motivo d’appello, a mezzo del quale si contesta la statuizione del primo giudice secondo cui la misura contemplata all’art. 2 del Decreto del Ministero per le Attività produttive n. 73 del 13 gennaio 2004, costituisce aiuto di stato.

23.1. Parte appellante ha sostenuto, a tale proposito, che i contributi in questione non apportavano alcun vantaggio significativo e non avevano la capacità di incidere sugli scambi comunitari né di alterare la concorrenza nel mercato europeo: ciò per la ragione che l’erogazione del contributo era subordinata e condizionata alla definitiva distruzione degli impianti produttivi ed alla estinzione del soggetto proprietario degli stessi, sicché in alcun modo avrebbero potuto falsare la concorrenza, essendo disposti a favore di un soggetto che non faceva più parte del mercato di riferimento; in secondo luogo, perché il contributo, così come disciplinato dal decreto ministeriale n. 73 del 13 gennaio 2004, avrebbe natura esclusivamente indennitaria, costituendo un indennizzo per le perdite conseguenti a tale perdita di capacità; inoltre, l’entità del contributo, ai sensi dei criteri di calcolo definiti dai decreti ministeriali, era nettamente inferiore al valore dell’impianto distrutto, in rapporto alla sua capacità produttiva. In ogni caso, il Tribunale Amministrativo Regionale avrebbe errato nel ritenere che il giudice nazionale non possa sostituirsi alla Commissione: il giudice di prima istanza avrebbe potuto interpretare la nozione di aiuto di stato, come previsto dalla “ Comunicazione relativa all’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato da parte dei giudici nazionali ” del 2009, specie in casi in cui, come nella specie, non vi sia stata alcuna pronuncia della Commissione a causa del mancato perfezionamento del procedimento di notifica. Del resto, una diversa interpretazione lederebbe il diritto alla tutela giurisdizionale davanti a un giudice indipendente e imparziale in un giusto processo, determinando un vuoto di tutela.

23.2. La questione è stata sottoposta dal Collegio alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale con la sentenza del 13 marzo 2025 resa sulle cause riunite C-746723 e C- 747/23, ha rammentato, in termini generali, che la qualificazione di una misura nazionale come “ aiuto di stato ” ai sensi dell’art. 107 TFUE, richiede che siano soddisfatti quattro requisiti, ovvero: (i) che si tratti di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali; (ii) che sia idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri; (iii) che conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario; (iv) che falsi o minacci di falsare la concorrenza.

Dai paragrafi 35 e 36 della decisione emerge, in particolare, che l’idoneità di una misura a minacciare/distorcere la concorrenza è valutata in via sostanzialmente astratta, non occorrendo alcuna dimostrazione al riguardo, una volta che sia accertato che il settore inciso dalla misura è aperto alla concorrenza: nel caso specifico è pacifico che il settore delle fonderie della ghisa e acciaio era aperto alla concorrenza ed era oggetto di scambi transfrontalieri.

Dai paragrafi 40-42 della decisione si evince, inoltre, che deve qualificarsi come aiuto di stato qualsiasi misura che apporti un vantaggio che i beneficiari non potrebbero ottenere “ in condizioni normali di mercato ”: al fine di effettuare tale valutazione si applica il principio dell’operatore privato, secondo cui si va a verificare se lo Stato membro conceda il beneficio nella sua qualità di operatore privato o nella sua qualità di potere pubblico, ed inoltre si devono valutare la natura e l’oggetto della misura, il contesto in cui si colloca e l’obiettivo perseguito; nel caso di specie è pacifico che la misura é stata erogata dallo Stato italiano in qualità di autorità pubblica e non di privato, il che preclude l’applicazione del principio dell’operatore privato.

Con specifico riferimento al caso concreto la Corte, “ competente a fornire al giudice alcune indicazioni ” ha anche precisato che la misura oggetto di causa ha lo scopo di alleviare, almeno in parte, gli oneri collegati alla cessazione della produzione di un settore caratterizzato da una certa sovraccapacità produttiva, ed ha inoltre rilevato che in un settore caratterizzato da sovrapproduzione è difficile che il valore di vendita di una azienda rispecchi il valore intrinseco dell’azienda medesima. Sulla base di tali considerazioni, e tenendo conto del fatto che nel caso di specie l’indennizzo è stato rapportato al valore attualizzato del margine di contribuzione ai costi fissi per un periodo precedente al programma (id est: la sommatoria degli eventuali utili realizzati nel periodo considerato, attualizzata), o nel valore degli impianti al netto delle quote di ammortamento già maturate, se superiore, la Corte ha affermato che “ appare verosimile ” che i contributi finanziari riconosciuti nell’ambito del programma oggetto di causa, “siano economicamente più vantaggiosi della contropartita che tali imprese avrebbero potuto ottenere, alle condizioni proprie di un siffatto mercato, in cambio della dismissione di tali unità ” (paragrafi 43-48), fatta salva, comunque, una verifica da parte del giudice del rinvio relativamente alla possibilità che gli operatori economici potessero conseguire un vantaggio comparabile in condizioni normali di mercato (par. 49).

Infine, la Corte rileva (paragrafi 50 e 51) che nel caso di specie il soggetto beneficiario della misura risulta essere, salvo verifica del giudice del rinvio, una “impresa”, posto che al fine di conseguire il contributo era sufficiente che l’impresa richiedente e beneficiaria cedesse il relativo ramo d’azienda ad un’altra impresa, che avrebbe materialmente provveduto allo smantellamento della attività produttiva e, dipoi, a cancellarsi dal registro delle imprese.

In conclusione, al paragrafo 52 la Corte ha statuito che “ l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che i contributi finanziari previsti nell’ambito di un programma di razionalizzazione di cui possono beneficiare le imprese del settore delle fonderie di ghisa e di acciaio, i quali corrispondono al 100% del valore contabile degli impianti produttivi dismessi dall’impresa richiedente, al netto degli ammortamenti già effettuati, o del valore attualizzato del margine di contribuzione ai costi fissi del rendimento di tali impianti per un periodo precedente all’adozione di tale programma, se quest’ultimo valore è più elevato, quando la riduzione della capacità produttiva è accompagnata da una fusione o da accordi tra imprese di tale settore, di cui una è l’impresa richiedente, che prevedano, in particolare, un’adeguata soluzione dei problemi occupazionali, oppure al 60% del più elevato di tali due valori, in caso di mero smantellamento degli impianti produttivi di detta impresa richiedente, conferiscono un vantaggio idoneo ad incidere sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza purché sia dimostrato, da una parte, che la medesima impresa non avrebbe potuto ottenere il medesimo vantaggio in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato di cui trattasi e, dall’altra, che vi sia una situazione di concorrenza effettiva su tale mercato. ”.

23.3. Con memoria ex art. 73 c.p.a. del 29 settembre 2025, parte appellante sollecita il Collegio ad effettuare la verifica relativa alla possibilità, per le imprese interessate, a conseguire un beneficio comparabile o maggiore in condizioni di libero mercato, osservando che il contributo non è stato parametrato al valore dell’impianto come impianto funzionante e, peraltro, non è neppure stato concesso nella misura massima, per incapienza della stanziamento: afferma infatti l’appellante che “ il contributo in concreto concesso (e poi non erogato) è stato inferiore al valore previsto dal Regolamento per insufficienza dei fondi: ergo inferiore al valore dell’impianto dismesso. Il senso del contributo, infatti, come si legge negli stessi atti ministeriali, non era certo quello di aiutare i produttori, consentendo loro di realizzare un extra-profitto dalla vendita, ma semmai, come apertamente dichiarato, quello di spingere verso una riduzione del numero di impianti, nel tentativo di riallineare la capacità produttiva complessiva del settore alla domanda di mercato. Stando così le cose, è del tutto ragionevole ipotizzare – e comunque, lo si sottolinea, non vi è alcun elemento che dimostri il contrario, né il ministero si è mai premurato di fornirne - che la prosecuzione dell’attività o la vendita dell’impianto funzionante sul mercato avrebbe condotto, alla medesima o maggiore valorizzazione economica dell’impianto .”.

Parte appellante richiama altre vicende caratterizzate dalla erogazione di finanziamenti o contributi volti alla chiusura di attività o settori produttivi – in particolare la vicenda relativa alla chiusura della impresa italiana Carbosulcis S.p.A. e quella relativa alla chiusura delle miniere di carbone nella Renania settentrionale –, nelle quali era stata richiesta la preventiva autorizzazione della Commissione ai sensi della normativa sugli aiuti di stato, evidenziandone la sostanziale differenza rispetto alla vicenda per cui è causa al fine di sostenere che nel caso di specie la misura non era soggetta a notifica alla Commissione e non può qualificarsi quale aiuto di stato: in particolare, la differenza tra il caso di specie e gli altri due casi risiederebbe nel fatto che “ Il programma di riduzione della capacità delle fonderie non prevedeva alcun indennizzo a compensazione delle perdite di esercizio, a copertura dei costi sociali, a sostegno di eventuali altre responsabilità delle imprese; né, come detto, prevedeva una particolare valorizzazione dell’impianto da cedere, superiore a quella che le imprese avrebbero ottenuto dalla vendita ‘privata’ dello stesso .”.

23.4. Il Collegio ritiene che i rilievi di parte appellante per quanto suggestivi non sono idonei a consentire al Collegio di pervenire ad una soluzione diversa da quella prospettata dalla Corte di Giustizia nella sentenza sopra esaminata.

23.5. Occorre premettere che la Corte ha fatto salva una verifica da parte del giudice del rinvio unicamente su due aspetti, ovvero: la possibilità che l’appellante conseguisse un vantaggio comparabile in condizioni normali di mercato e la natura del soggetto beneficiario quale “impresa”.

23.5.1. Per quanto riguarda il primo aspetto il Collegio rileva, in particolare, che la verifica del giudice del rinvio dovrebbe avere ad oggetto la questione se i contributi finanziari riconosciuti nell’ambito del programma oggetto di causa, “ siano economicamente più vantaggiosi della contropartita che tali imprese avrebbero potuto ottenere, alle condizioni proprie di un siffatto mercato, in cambio della dismissione di tali unità ” (così al par. 48 della sentenza 13 marzo 2025 della CGUE). Orbene, il termine “dismissione” si riferisce, nel linguaggio comune, a un processo di rimozione permanente di un impianto dal ciclo produttivo, il che include solitamente lo smantellamento, la demolizione e lo smaltimento dei suoi componenti, salvo il caso in cui si riesca a cedere a terzi un macchinario di per sé funzionante, con tutte le sue componenti. Ciò precisato, ai fini di stabilire se il contributo oggetto degli atti impugnati possa essere qualificato quale “aiuto di stato”, il contributo stesso non deve essere comparato – come sostiene l’appellante – con il valore ipoteticamente ricavabile a seguito della offerta sul libero mercato ( id est : della vendita a terzi) dell’impianto come impianto ancora attivo e capace di generare reddito, ma deve invece essere comparato con il valore che l’appellante avrebbe conseguito se, spontaneamente, avesse deciso di chiudere l’unità produttiva, di smantellare l’impianto e di vendere a terzi singoli macchinari, singoli componenti o il rottame, tenendo conto anche dei costi di distruzione e smaltimento. Questo è il corretto processo di comparazione che deve essere effettuato seguendo le indicazioni emergenti dalla sentenza che la Corte di Giustizia ha reso a seguito del rinvio pregiudiziale disposto dal Collegio, e peraltro anche seguendo la logica: ed invero l’appellante, proponendo di comparare il contributo per cui è causa con il valore che avrebbe conseguito rivendendo l’unità produttiva ancora funzionante, confonde due piani diversi e due realtà diverse, e in sostanza propone di comparare entità non comparabili perché aventi natura diversa, una afferente una unità produttiva di cui è già stata decretata la fine per volontà della proprietà, l’altra afferente una unità produttiva che invece conserva, fisicamente e per volontà della proprietà, l’idoneità alla produzione di beni.

23.5.2. Ciò precisato, è agevole osservare che parte appellante non ha fornito alcuna prova concreta del fatto che se, nel 2004, avesse deciso spontaneamente di chiudere definitivamente l’attività produttiva, la dismissione dell’impianto produttivo le avrebbe reso una somma pari o maggiore di quella riconosciutale con nota del 14.09.2006, pari a €. 1.645.365,58.

Dal documento n. 4 prodotto il 7 novembre 2018, costituito da una perizia di stima allegata alla domanda del 18 giugno 2004, risulta che i beni aziendali, esclusi quelli immobili, al 31 dicembre 2002 avevano un valore residuo di €.1.077.912,00, mentre il valore totale dichiarato del Margine di Contribuzione ai costi fissi, per il triennio 2000, 2001 e 2002 era di €. 5.516.277. Il valore intrinseco dei macchinari era, dunque, certamente inferiore al contributo riconosciuto dal Ministero, di talché si può ritenere inverosimile che in seguito a una vendita dei beni aziendali sul libero mercato l’appellante avrebbe conseguito un valore uguale o più elevato rispetto a quello del contributo per cui è causa.

E’ peraltro anche utile rilevare che, in linea generale, nel momento in cui una linea produttiva viene definitivamente chiusa, il valore concreto dei relativi macchinari viene a dipendere dalla possibilità di ricollocarli in altra azienda che produca gli stessi beni: ma tale possibilità, come rilevato dalla Corte di Giustizia al par. 48 della decisione resa inter partes , era di difficile inveramento nel contesto di un settore merceologico caratterizzato da sovrapproduzione, per il quale lo stesso legislatore aveva ravvisato l’opportunità di ridurre la capacità produttiva mediante riduzione del numero degli stabilimenti produttivi. Parte appellante non ha poi dedotto, e tampoco dimostrato, che i macchinari in questione potessero essere convertiti alla produzione di altri prodotti, né ha indicato quali imprese produttrici di beni differenti avrebbero potuto essere interessate ad acquistarli al loro valore intrinseco, intendendo per tale il valore contabile al netto degli ammortamenti. In mancanza di una simile dimostrazione la vendita dei macchinari al suddetto valore contabile rimane una ipotesi di non probabile accadimento, ed ancora meno probabile è l’ipotesi che i macchinari potessero essere venduti ad un prezzo addirittura superiore. Risulta ben più probabile, invece, una vendita dei macchinari smembrati ad un prezzo di rottame o di poco superiore.

23.5.3. Alla luce delle suesposte considerazioni il Collegio ritiene che i contributi finanziari per cui è causa, riconosciuti all’appellante, fossero economicamente più vantaggiosi di quanto la stessa avrebbe ricavato dismettendo l’impianto alle condizioni proprie del mercato di riferimento, caratterizzato – come già precisato – da sovrapproduzione.

23.6. La Corte di Giustizia ha poi riconosciuto al giudice del rinvio di verificare la qualità di “impresa” del soggetto beneficiario dei contributi per cui è causa: anche su questo punto il Collegio non può che pervenire alla medesima conclusione della Corte, essendo pacifico che il destinatario finale del contributo era la Cividale S.p.A., socio unico superstite a seguito della chiusura della società FLAG Fonderia Acciaio Marcon s.r.l., cessionaria dello stabilimento produttivo oggetto di dismissione: i beneficiari ultimi dell’operazione, quindi, non sarebbero stati persone fisiche, essendo stata congegnata l’operazione in modo tale da beneficiare un soggetto imprenditore.

23.7. Quanto al rilievo dell’appellante secondo cui il programma di riduzione della capacità produttiva all’origine dei fatti di causa non avrebbe gli stessi connotati di altri programmi che in passato hanno reso necessaria la notifica alla Commissione – id est : chiusura della impresa italiana Carbosulcis S.p.A. e quella relativa alla chiusura delle miniere di carbone nella Renania settentrionale -, il Collegio lo ritiene irrilevante, avendo la Corte di Giustizia, con la sentenza pronunciata inter partes, già valutato che il contributo per cui è causa presenta le caratteristiche per essere considerato un aiuto di stato soggetto a preventiva notifica alla Commissione.

23.8. Alla luce delle considerazioni che precedono si deve concludere che la misura concessa all’appellante ai sensi dell’art. 12 della L. n. 273/2002 e del D.M. n. 73/2004 costituiva, e costituisce, aiuto di Stato, soggetto a preventiva notifica alla Commissione Europea, in difetto della quale l’erogazione del contributo andava sospesa doverosamente dalle autorità nazionali. Tale circostanza risulta dirimente ai fini di legittimare la sospensione della erogazione del contributo nella misura eccedente 200.000,00 euro.

23.9. Occorre rammentare che nel momento in cui sia accertata la natura illegale, per violazione dell’art. 108 T.F.U.E., di un aiuto di Stato, questo deve essere assolutamente recuperato, e se non erogato deve essere bloccato. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, infatti, con la sentenza della Grande Sezione 5 marzo 2019, nella causa C-349/17, paragrafi 89-91, ha affermato che spetta ai giudici nazionali e a tutte le autorità degli Stati membri “ garantire che vengano tratte, conformemente al loro diritto nazionale, tutte le conseguenze di un’eventuale violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, segnatamente per quanto riguarda sia la validità degli atti di esecuzione sia il recupero delle sovvenzioni finanziarie concesse in violazione della disposizione sopra citata, cosicché l’oggetto del loro compito è di adottare le misure idonee a rimediare all’illegittimità della messa ad esecuzione degli aiuti, affinché il beneficiario non conservi la libera disponibilità di questi ultimi per il tempo rimanente fino alla decisione della Commissione … Orbene, qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione che soddisfi i requisiti necessari per produrre un effetto diretto vincola tutte le autorità degli Stati membri, vale a dire non soltanto i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi amministrativi, comprese le autorità decentrate, e tali autorità sono tenute a darvi applicazione … Infatti, secondo una costante giurisprudenza della Corte, sia le autorità amministrative, sia i giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro rispettive competenze, le norme del diritto dell’Unione, hanno l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme … Ne consegue che un’autorità nazionale, ove constati che un aiuto da essa concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008 non soddisfa le condizioni stabilite per beneficiare dell’esenzione prevista da tale regolamento, è tenuta, mutatis mutandis, a rispettare gli stessi obblighi che vengono richiamati al punto 89 della presente sentenza, tra cui quello di recuperare di propria iniziativa l’aiuto illegittimamente concesso ”.

Nella successiva sentenza del 7 aprile 2022, resa nelle cause riunite C-102/21 e C-103/21, la Corte, oltre a ribadire l’obbligo di recupero degli aiuti di stato concessi in violazione dell’art. 108, paragrafo 3, T.F.U.E., ha ulteriormente rammentato (paragrafo 44) che “ da una giurisprudenza costante risulta che il divieto di messa ad esecuzione dei progetti di aiuto enunciato all'articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE è provvisto di effetto diretto, e che l'immediata applicabilità di detto divieto di messa ad esecuzione stabilito da tale disposizione si estende a qualsiasi aiuto che sia stato portato ad esecuzione senza essere notificato (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar, C-349/17, EU:C:2019:172, punto 88 e giurisprudenza ivi citata).”, e che (paragrafi 50 e 51) “nel sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato, i giudici nazionali e la Commissione svolgono ruoli complementari ma distinti (sentenza del 2 maggio 2019, A-Fonds, C-598/17, EU:C:2019:352, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). 51 Pertanto, la Commissione non può imporre il recupero di un aiuto per il solo motivo della sua illegalità e deve quindi procedere a una valutazione completa della compatibilità di quest'ultimo con il mercato interno a prescindere dal fatto che il divieto di esecuzione senza previa autorizzazione sia stato rispettato o meno (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1990, Francia/Commissione , C-301/87, EU:C:1990:67, punti da 17 a 23), Commissione alla quale l'articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 2015/1589 consente tuttavia di ordinare il recupero a titolo provvisorio di un aiuto concesso illegalmente fino a che non abbia deciso in merito alla sua compatibilità con il mercato interno.” .

23.10. A fronte di tali pronunciamenti la Sezione (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 4961 del 1° aprile 2025) ha recentemente affermato che “ un’autorità nazionale, in presenza di un aiuto illegale, è tenuta a recuperare, anche di propria iniziativa e senza necessità che intervenga un ordine di recupero della Commissione europea, l’aiuto illegittimamente concesso. Di conseguenza, è infondata la tesi dell’appellante secondo cui le autorità statali, in presenza di un aiuto illegale, potrebbero adottare solamente misure temporanee ed interinali in attesa della decisione di recupero della Commissione europea .”.

23.11. Consegue da quanto dianzi esposto che, essendo confermata la natura di aiuto di stato del contributo per cui è causa, la decisione del Ministero di revocarne l’erogazione nella misura eccedente 200.000,00 euro risulta pienamente giustificata e legittima, addirittura doverosa e quindi vincolata, e pertanto tale da rendere irrilevante il tempo trascorso dal provvedimento che ha riconosciuto il beneficio e, inoltre, da rendere irrilevante l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, l’inadeguatezza della motivazione e la denunciata contraddittorietà con atti precedenti.

23.12. Tale circostanza risulta dirimente ai fini della declaratoria di infondatezza dei motivi del ricorso di primo grado, che si fondano sull’assunto che il decreto ministeriale del 29 ottobre 2012 abbia implicitamente revocato il contributo già concesso nella misura eccedente di 200.000,00 euro.

23.12.1. Nelle premesse del decreto del 29 maggio 2013, oltre alla cronistoria dei fatti rilevanti si legge quanto segue:

“ CONSIDERATO che l’erogazione degli incentivi a suo tempo concessi alle imprese in questione ha subito una sospensione a seguito dei profili di criticità emersi in sede di notifica della misura alla U.E. che hanno impedito il completamento di tale procedura nei confronti della Commissione Europea; TENUTO CONTO dell’istanza avanzata dall’FO – Federazione Nazionale Fonderie con nota n. 118570 del 28 luglio 2010, con la quale si sottopone alla valutazione di questo Ministero “la possibilità di procedere all’erogazione degli indennizzi nelle forme previste dal de minimis”; VISTE la relazione n. 6682 del 28.09.2010 con la quale la predetta soluzione è stata prospettata al Direttore Generale per l’Incentivazione delle Attività Imprenditoriali, e la conseguente ministeriale del 21.01.2011, con la quale è stata richiesta al Ministero dell’Economie e delle Finanze la riassegnazione sul capitolo 7342 – Piano di gestione 81 – del bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico, in termini di competenza e di cassa, di complessivi €. 2.800.000,00 in ragione di €. 200.000,00 (de minimis) per ciascuno degli impegni a suo tempo assunti ai sensi della L. n. 273/2002, tra cui quello in favore della sopra citata FLAG s.r.l.…”.

Quindi, il provvedimento, dato atto delle successive modifiche contabili necessarie, dispone: “ E’ autorizzata l’erogazione in favore della FLAG S.r.l.,,,,,la somma di €. 200.000,00 a dovuto a fronte del progetto di razionalizzazione della capacità produttiva di importo pari a €. 5.516.277,00 di cui alla domanda del 18 giugno 2004…... L’onere del pagamento di complessivi €. 200.000,00, di cui al presente comma, grava sul capitolo....”.

23.12.3. Il provvedimento in esame si fonda sul presupposto che la sospensione dell’erogazione del contributo era già stata decisa in un’altra sede, non meglio precisata, connessa alla notifica della misura alla Commissione Europea; dopo di che, sul presupposto che tale sospensione fosse ancora in essere, il provvedimento si è limitato ad autorizzare l’erogazione agli appellanti di €. 200.000,00, senza disporre esplicitamente la revoca della parte eccedente del contributo concesso, e senza dare atto esplicitamente della già avvenuta revoca della predetta eccedenza con diverso provvedimento: l’erogazione dei 200.000,00 euro viene giustificata, nel provvedimento, con la richiesta in tal senso avanzata da FO e, sostanzialmente, con la possibilità di qualificare un tale contributo quale de minimis .

23.12.4. Il provvedimento in esame è certamente ambiguo, non avendo esso disposto o dato atto della revoca del contributo nella misura eccedente 200.000,00 euro. Tuttavia il lungo lasso di tempo intercorso tra il momento in cui è emersa la possibile illiceità del contributo, quale aiuto di stato, e l’adozione del decreto ministeriale del 29 ottobre 2012, suggerisce che il Ministero abbia deciso di erogare il contributo di 200.000,00 euro in via definitiva e una tantum , implicitamente revocando la parte del contributo eccedente tale importo, e ciò per ragioni connesse alla mancata notifica della misura alla Commissione Europea, e quindi alla qualificazione della stessa quale aiuto di stato.

23.12.5 I motivi posti a fondamento della domanda di annullamento sono quindi infondati: i primi tre perché, anche a voler qualificare l’atto impugnato quale atto in autotutela, i principi riguardanti gli atti adottati in autotutela sono recessivi quando vengano in considerazione atti di recupero o sospensione di aiuti di Stato illegali. Il quarto motivo originario è ugualmente infondato, assumendosi con esso che la misura non costituisce aiuto di stato. Il quinto motivo, con cui si assume illegittimità dell’atto impugnato per contraddittorietà rispetto agli atti che hanno riconosciuto il contributo, e per violazione dell’art. 12 della L. n. 273/2002 e dell’art. 51 quater del D.L. n. 248/2007, è pure infondato, ancorquì in ragione della natura imperativa dell’obbligo, da parte degli Stati membri, di recuperare/sospendere aiuti di stato concessi illegalmente, che rende necessaria, all’occorrenza, anche la disapplicazione di norme nazionali che legittimino simili aiuti.

24. Con il secondo motivo d’appello si censurano le conclusioni cui è pervenuto il primo giudice in ordine alla domanda di risarcimento del danno da ritardo.

24.1. Va precisato che il TAR ha qualificato la domanda in parola come danno correlato al ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo avviato dall’appellante nel 2004, con la domanda di contributo, procedimento che avrebbe dovuto concludersi con l’erogazione del contributo, riconosciuto ma erogato solo nei limiti di €. 200.000,00. Il TAR ha respinto tale domanda per una duplice ragione: in primo luogo osservando che la domanda avrebbe dovuto essere proposta entro il termine di 120 giorni dalla entrata in vigore del Codice del Processo Amministrativo, stante che a tale data (16 settembre 2010) il termine finale di conclusione del procedimento era già spirato; in secondo luogo perché “ il risarcimento del danno ingiusto cagionato per l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (art. 2-bis, comma 1, l.n.241/1990) richiede la prova circa la spettanza del bene della vita, il cui ottenimento è stato posticipato o pregiudicato dal ritardo doloso o colposo con cui l’Amministrazione ha concluso il relativo procedimento amministrativo, con conseguente impossibilità di richiedere il risarcimento del danno “da ritardo”, ai sensi del suddetto comma 1, qualora a monte l’istante, come nel presente caso, non possa ottenere il bene della vita richiesto (nel caso di specie l’erogazione del contributo nel maggior ammontare in precedenza uantificato). ”.

24.2. Per quanto argomentato con il primo motivo d’impugnazione, l’appellante ritiene invece fondata la pretesa al bene della vita, non venendo in considerazione un aiuto di stato. Quanto alla ricevibilità della domanda, l’appellante osserva che il termine di 120 giorni, previsto all’art. 30, comma 4, c.p.a., non decorre fin tanto che perdura l’inadempimento, e nel caso di specie l’inadempimento sarebbe ancora perdurante, posto che la maggior parte del contributo non è ancora stata sbloccata dal Ministero.

24.3. La censura va respinta sulla assorbente considerazione che, per le ragioni esposte, l’appellante non ha diritto alla erogazione del contributo, nella misura eccedente a €. 200.000,000, e quindi, allo stato non spetta ad essa il bene della vita che, in tesi, potrebbe conseguire in ritardo in esito al giudizio.

24.3.1. Il Collegio rileva che in primo grado la ricorrente aveva formulato, in via principale, oltre alla domanda di annullamento e alla domanda di pagamento della restante quota del contributo a suo tempo riconosciuta, anche la richiesta di risarcimento dal danno “ per il ritardo nella definizione del procedimento e nella erogazione del contributo in misura non inferiore agli interessi legali maturati sulla somma di Euro 1.645.365,58 dal 23 settembre 2005 (ovvero, in subordine, dal 21 agosto 2008) fino alla data dell’erogazione di €. 200.000,00 e fino al saldo per il resto, o comunque nella diversa misura provata ovvero determinata equitativamente ex art. 1226-2056 c.c .;”.

24.3.2 Anche la domanda in questione deve essere respinta.

24.3.3. La domanda è chiaramente finalizzata, in primo luogo, alla liquidazione del danno cagionato dal ritardato pagamento del contributo: così proposta la domanda deve essere inquadrata nell’ambito dell’art. 2 bis, comma 1, della L. n. 241/90, che la giurisprudenza ritiene contemplare una fattispecie di responsabilità della pubblica amministrazione ex art. 2043 c.c. L’accoglimento di una tale domanda, pertanto, presuppone la dimostrazione di tutti i requisiti che fondano la responsabilità ex art. 2043 per tardivo conseguimento del bene della vita, in particolare la dimostrazione della certa spettanza di tale bene. A tale proposito è bene chiarire che la responsabilità della P.A. per danno da ritardo presuppone la chiusura del procedimento tardiva con un provvedimento favorevole all’istante: nel caso in cui il procedimento non sia ancora terminato ma possa ancora essere portato a termine, una responsabilità della P.A. per ritardo non può ancora essere valutata, non essendovi certezza circa la spettanza del bene della vita. Quando, poi, il procedimento non possa più concludersi per la sopravvenienza di fatti impeditivi, allora la responsabilità della P.A. non si atteggia più come responsabilità da ritardo, ma come responsabilità da perdita di chances .

24.3.4. Nel caso specifico, essendo la domanda fondata sul ritardo, la ricorrente doveva dimostrare la conclusione del procedimento con il provvedimento a sé favorevole, ovvero la dimostrazione della spettanza del contributo, il cui tardivo pagamento avrebbe cagionato una serie di danni.

24.3.5. Per quanto argomentato nei paragrafi che precedono, tuttavia, la spettanza del contributo non può essere affermata e, quindi, dimostrata.

24.3.6. Tanto precisato, non si può non rilevare che se per “provvedimento conclusivo”, la cui tardiva adozione si assume aver causato danni, si intende l’atto di erogazione della parte residua del contributo a suo tempo riconosciuto, è evidente che la domanda risarcitoria è infondata, poiché tale parte di contributo è certo che non potrà essere erogata.

24.3.7. Se, invece, per “provvedimento conclusivo” si intende il provvedimento che in concreto è stato impugnato, che l’appellante incidentale aveva interesse a conoscere tempestivamente, la domanda ugualmente non può essere accolta perché i danni conseguenti alla tardiva adozione, e conoscenza, di tale provvedimento in realtà rimangono assorbiti nella domanda di risarcimento del danno per lesione di legittimo affidamento, a mezzo della quale l’appellante incidentale fa valere il pregiudizio correlato alla distruzione dell’impianto produttivo, che essa avrebbe potuto evitare se avesse conosciuto tempestivamente l’esito finale del procedimento, ovvero la definitiva riduzione del contributo a €. 200.000,00.

24.4. Sotto diverso profilo la domanda di risarcimento in esame sembra alludere alla fattispecie contemplata all’art. 2 bis, comma 2, della L. n. 241/90, che stabilisce l’obbligo dell’Amministrazione di pagare un indennizzo dovuto per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento: anche così qualificata la domanda, tuttavia, essa non può essere accolta, in quanto l’indennizzo previsto dall’art. 2 bis, comma 2, della L. n. 241/90, richiede la preventiva attivazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9 bis, della stessa legge, potere che non risulta sia stato attivato da parte appellata.

24.5. Alla luce delle considerazioni che precedono va respinto il secondo motivo d’appello e, correlativamente, l’appellata sentenza va, in punto respingimento della domanda di risarcimento del danno da ritardo, confermata con diversa motivazione.

25. Con il terzo motivo d’appello, che può essere esaminato congiuntamente ai due motivi di appello incidentale del Ministero, si contesta l’appellata sentenza nella parte in cui ha declinato la giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, correlato in particolare all’aver fatto affidamento sulla legittimità dei provvedimenti applicativi della L. n. 271/2002.

25.1. Il TAR ha ritenuto tale domanda di competenza del Giudice Ordinario in applicazione del principio statuito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nell’ordinanza n. 22435: secondo il TAR, infatti, nel caso di specie “ il soggetto leso non denuncia una lesione del suo interesse legittimo pretensivo, ma una lesione della sua integrità patrimoniale derivante dall’affidamento incolpevole sulla legittimità dell’attribuzione favorevole (nel presente caso il provvedimento del 14 settembre 2006 di quantificazione del contributo per € 1.319.780,64). Ne discende pertanto che la situazione lesa è qualificabile come diritto soggettivo, non consistendo il comportamento lesivo nella sola illegittimità dell’agire dell’amministrazione, ma nella violazione del principio generale del neminem laedere, con conseguente devoluzione della relativa controversia risarcitoria alla

giurisdizione del giudice ordinario .”.

25.2. La censura va accolta.

25.3. Alla luce di quanto statuito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nella recente sentenza n. 26080 del 25 settembre 2025, la giurisdizione sulla domanda in esame resta devoluta alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, tenuto conto del fatto che:

(i) all’origine del danno lamentato da parte ricorrente v’è un procedimento amministrativo avente ad oggetto una misura qualificabile in termini di aiuto di stato illegittimo, per mancata preventiva notifica alla Commissione;

(ii) in materia di atti e provvedimenti che “concedono aiuti di Stato in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea” il Giudice Amministrativo esercita giurisdizione esclusiva, ai sensi di quanto previsto dall’art. 133, comma 1, lett. z-sexies) c.p.a.;

(iii) nella prospettazione di parte appellata, il danno da essa subito è correlato alla distruzione dell’impianto produttivo, distruzione alla quale essa sarebbe stata indotta dalla prospettiva di ricevere, in contropartita, un contributo statale previsto da norme primarie, da atti amministrativi generali attuativi e da atti amministrativi ad essa specificamente destinati, e confidando sulla legittimità di tali norme e atti amministrativi; le Amministrazioni intimate, in particolare, avrebbero dato causa a tale affidamento omettendo di evidenziare tempestivamente che il contributo non era assistito da preventiva autorizzazione della Commissione, e ciò malgrado esse Amministrazioni nutrissero il dubbio che il contributo potesse qualificarsi quale aiuto di Stato;

(iv) la domanda risarcitoria in esame, fa valere, insomma, il diritto di parte appellata ad autodeterminarsi senza subire indebite interferenze, diritto che sarebbe stato leso da un comportamento delle Amministrazioni ricollegabile all’esercizio di un potere pubblico e che si sarebbe estrinsecato sia attraverso l’adozione di atti normativi e amministrativi, sia mediante una mera condotta omissiva, anch’essa ricollegabile all’esercizio dello stesso potere pubblico.

25.4. Orbene, la dianzi citata sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione civile ha affermato il principio secondo cui l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., così realizzandosi quell’auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice, mentre la giurisdizione del g.o. resta confermata nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del g.a..

25.5. Il Collegio ritiene, dunque, che la domanda risarcitoria formulata in via subordinata nel ricorso di primo grado, e ritualmente riproposta in appello, sia devoluta alla giurisdizione del Giudice Amministrativo, avrebbe dovuto essere esaminata dal TAR.

25.6. Il capo di sentenza in esame, conseguentemente, va annullato con rinvio al primo giudice, ai sensi dell’art. 105 c.p.c., . Conseguentemente va accolto il terzo motivo dell’appello principale e il secondo motivo dell’appello incidentale.

25.7. Il primo motivo d’appello incidentale, con il quale si censurano una serie di considerazioni effettuate dal primo giudice circa il comportamento tenuto dal Ministero, può essere assorbito, avendo ad oggetto statuizioni rilevanti solo ai fini della trattazione della domanda di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento.

26. In conclusione: l’appello va in parte respinto e in parte accolto.

27. La complessità delle questioni affrontate giustifica la totale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio relativamente alle domande già definite con la presente decisione. Spese al definitivo, invece, relativamente alla decisione sulla domanda risarcitoria rimessa al primo giudice.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge i primi due motivi d’appello, accoglie il terzo motivo d’appello e il secondo motivo d’appello incidentale, e dichiara assorbito il primo motivo d’appello incidentale; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto n. 118/2019, dichiara la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla domanda, formulata dall’appellante in via subordinata nel ricorso di primo grado, avente ad oggetto il risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento, e rimette la causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., per la decisione sulla suddetta domanda.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado, relativamente ai motivi e domande già definite, mentre rimette al definitivo la determinazione sulle spese relativamente alla domanda non ancora definita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 30 ottobre 2025, 22 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

SE De CE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

ER RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER RA	SE De CE

IL SEGRETARIO