Pubblicato il 12/03/2026

N. 02021/2026REG.PROV.COLL.

N. 03819/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3819 del 2024, proposto dalla ditta EC A.G., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Corda, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Sassari, viale Umberto I, n. 106/G;

contro

il Comune di Arzachena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Forgiarini, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;
il Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la ditta NE Imports Exports Ltd., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Siniscalchi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 1027 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Arzachena, del Ministero della Cultura e della ditta NE Imports Exports Ltd.;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal Comune di Arzachena e dalla ditta BA TR s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 la Cons. MA RI;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al T.A.R. per la Sardegna, la ditta NE Imports Exports Ltd. ha impugnato il provvedimento n. 266 del 27 dicembre 2017, emesso dal Comune di Arzachena, nonché i verbali di conferenza di servizi del 3 maggio 2017 e del 2 marzo 2018 nonché gli ulteriori atti e provvedimento connessi e/o collegati, ivi compreso, il parere favorevole reso dalla Soprintendenza sotto forma di silenzio assenso.

Con i motivi aggiunti proposti in primo grado la stessa ricorrente ha impugnato:

- i provvedimenti aventi ad oggetto le varianti in corso d’opera degli interventi di demolizione e ricostruzione autorizzati con il provvedimento unico n. 266 del 27 dicembre 2017, impugnato con il ricorso introduttivo tra cui, in particolare:

- la D.U.A. della società BA RE s.r.l. del 14 marzo 2018 - pratica C.U. n. 7305 del 10 aprile 2018, autocertificazione a 0 giorni;

- il provvedimento unico n. 413 del 3 ottobre 2019, rilasciato ad BA RE s.r.l. in relazione alla pratica CU 74633 del 5 agosto 2019 avviata con DUA - BA TR S.r.l. del 5 agosto 2019;

- il parere del Servizio Edilizia Privata del Comune di Arzachena C.U. 74633 del 5 agosto 2019;

- il parere del Servizio Tutela Paesaggio funzioni delegate del Comune di Arzachena C.U. 74633 del 5 agosto 2019;

- il parere favorevole (formatosi per silenzio-assenso) della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Sassari e Nuoro nell’ambito della pratica C.U. 74633 del 5 agosto 2019;

2. Il T.a.r. ha accolto il ricorso di primo grado proposto dalla società NE – proprietaria di una villa che si trova arretrata rispetto alla proprietà della EC - e ha annullato il provvedimento unico autorizzatorio dei lavori n. 266 del 27 dicembre 2017 rilasciato alla EC per la demoricostruzione di una villa e di una dependance prospicente la battigia (entro i 300 mt. dalla linea del mare) e impattante sul sistema dunale.

2.1. In particolare, il T.a.r. – dopo aver disatteso le eccezioni di inammissibilità e di tardività sollevate dal Comune di Arzachena e dalla controinteressata BA RE s.r.l. - ha accolto il primo motivo del ricorso della ditta NE ritenendo il provvedimento unico viziato per difetto di istruttoria e di motivazione poiché il Comune “ha erroneamente ritenuto acquisito con esito favorevole il nulla osta paesaggistico a fronte del parere contrario del Servizio regionale per la Tutela del Paesaggio e della mancata partecipazione della Soprintendenza alla conferenza di servizi” .

1.2. Secondo il primo giudice, nel caso in esame, non vi sarebbe una fase decisoria pluristrutturata a cui applicare il silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis l n. 241 del 1990 giacché nessuno schema di provvedimento è stato inviato dalla Regione (Servizio regionale tutela del paesaggio) alla Soprintendenza la quale sarebbe stata invitata a una Conferenza di servizi che non richiedeva la sua presenza. Invero, la Relazione inviata dalla Regione Sardegna non poREbbe essere considerata uno “schema di provvedimento”.

2.2. Il T.a.r. ha alREsì ritenuto che l’ente preposto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sia l’Ufficio tutela del Paesaggio della Regione e non l’ufficio comunale con funzioni delegate per la tutela de paesaggio poiché trattandosi di una lottizzazione edificata in via di fatto risalente agli anni ‘60-‘70 dello scorso secolo non si applicherebbe l’art. 3 lett. c) della l.r. n. 29 del 1998 che subordina la subdelega alla preventiva approvazione paesaggistica dello strumento attuativo.

2.3. Il primo giudice ha assorbito tutti gli altri motivi proposti – ivi compresi quelli proposti con i motivi aggiunti con i quali sono stati impugnati i provvedimenti in variante –e ha fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione.

3. La sentenza di primo grado è stata impugnata dalla società EC, che ha la propria sede in Svizzera, con l’appello in esame.

L’appellante solleva, in primo luogo, RE motivi di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso di primo grado che la sentenza ha erroneamente trattato o non ha adeguatamente considerato:

a) la sentenza appellata sarebbe affetta da nullità – o comunque radicalmente illegittima – perché il ricorso n. 634/2018 sarebbe inammissibile perché non è stato notificato – in violazione dell’art. 41, comma 2 c.p.a. – alla EC A.G., cioè all’unico effettivo controinteressato;

b) in subordine, il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile anche per difetto di interesse; una eventuale irregolarità edilizia che sia stata commessa nel lotto confinante, infatti, di per sé non attribuirebbe al vicino di casa l’interesse giuridico (quello prescritto dall’art. 100 c.p.c.) che occorre per legittimare la proposizione della domanda al Giudice. In questo caso, sarebbe pacifico che il lotto con la relativa villa – di proprietà della NE - è confinante con il lotto e la villa della EC ma, stando a quanto affermato dalla sentenza impugnata, la NE non avrebbe alcun obiettivo danno dalle opere (realizzate all’epoca della notifica del ricorso) dalla EC;

c) Violazione degli artt. 100, 112 e 115 c.p.c. La ricorrente in primo grado non avrebbe lamentato alcun danno dal provvedimento comunale n. 266/2017 e dalle relative opere realizzate; dunque non avrebbe neppure prospettato di aver subito una lesione ed un danno personali e diretti, com’è anche ammesso dalla sentenza de qua;

3.1. In subordine, nel merito, l’appellante società argomenta in relazione al motivo del ricorso di primo grado accolto dal T.a.r.:

- sotto un primo profilo, l’appellante contesta che la competenza al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sia dell’Ufficio tutela del paesaggio della Regione e non del Comune di Arzachena poiché, anche prescindendo dal fatto che lo strumento urbanistico generale comprende il Piano di lottizzazione “La Celvia” (da tempo interamente urbanizzato ed edificato) in “Zona F2 – completamento di intervento turistico” e dunque, sostanzialmente, una zona “B” di completamento, il piano di lottizzazione di “La Celvia” è stato realizzato e completamente edificato (previa autorizzazione paesaggistica) olRE cinquanta anni fa. Originariamente si trattava di una lottizzazione non formalmente autorizzata (come molte alRE in Sardegna), ma la villa costruita dalla EC nel 1968 ha ottenuto la “licenza di costruzione” previa autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza rilasciata nel maggio del 1968.

In ogni caso non vi è una censura relativa alla legittimità del piano di lottizzazione di “La Celvia”.

Conseguentemente si applicherebbe l’art. 29 della l.r. n. 24/2016 che prevede la competenza dello sportello unico (SUAPE) anche “in relazione ai procedimenti amministrativi riguardanti gli interventi edilizi, compresi gli interventi di trasformazione del territorio, di edilizia privata e gli interventi sugli edifici esistenti” nonché l’art. 31 della stessa l.r. citata, ove prevede che “il procedimento per l’acquisizione dei titoli abilitativi necessari per l’effettuazione degli interventi di cui all’art. 29 è unico” , non esistendo un ulteriore procedimento che riguardi esclusivamente la Soprintendenza.

Conseguentemente, se la conferenza di servizi riguarda un’opera soggetta ad autorizzazione paesaggistica ed il SUAPE deve necessariamente adottare un provvedimento finale unico, alla conferenza dovrebbe necessariamente partecipare anche la Soprintendenza e, partecipando, può esprimere un parere espresso o tacito; non partecipando, esprime per legge un parere favorevole.

Secondo l’appellante non sarebbe quindi applicabile al caso in esame l’art. 17 bis della l. 241 del 1990 (v. pag. 22 della sentenza) – relativa alla necessità “di uno schema di provvedimento” elaborato dall’Amministrazione procedente poiché la normativa regionale speciale è sovraordinata e anche perché:

a) il provvedimento annullato con la sentenza impugnata è del dicembre 2017.

Il comma 2 dell’art. 17-bis della l. n. 241/1990 che prevede lo “schema di provvedimento” è stato introdotto dall’art. 12, comma 1, lett. l) della l. n. 120/2020 e quindi non sarebbe comunque applicabile ratione temporis ;

b) la norma non riguarda la conferenza di servizi, disciplinata da un diverso gruppo di norme.

c) a norma dell’art. 8 del d.lgs. n. 42 del 2004, “nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potestà attribuite alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di TRnto e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione” .

4. Il Comune di Arzachena e la società BA RE (che ha curato la realizzazione del progetto e la pratica edilizia) si sono costituiti e hanno proposto appello incidentale.

4.1. Segnatamente il Comune di Arzachena, con l’appello incidentale, ha appuntato la propria censura avverso la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto (unico) richiamando il precedente del Consiglio di Stato, Sezione VII n. 1093 del 2024 in materia di cogestione del vincolo e in relazione all’interpretazione dell’art. 17 bis comma 3 l. n. 241 del 1990 s.m.i.

5. La società BA TR, a mezzo del suo appello incidentale (proposto con istanza cautelare) ha riproposto le eccezioni preliminari di tardività del ricorso di primo grado (anche considerando il termine lungo di 90 giorni per la notificazione del ricorso proposto da soggetto avente sede legale estera (tenuto conto della sede legale dell’appellata nel Regno Unito):

a) Con una prima eccezione BA TR sostiene che in sede di istanza di accesso protocollata in data 16 marzo 2018, la NE aveva dichiarato di conoscere gli esREmi dell’atto e la sua potenziale lesività, e chiedeva in quell’occasione di avere copia della “licenza edilizia BA RE s.r.l. P.U. 266 del 27/12/2017” con la motivazione “verifica delle altezze” . Ciò dimosRErebbe che la percezione della possibile portata lesiva sussisteva fin dall’istanza di accesso, con la conseguenza che il termine decorreva quantomeno dalla data di deposito dell’istanza di accesso (16 marzo 2018), e ciò anche perché nel marzo 2018 il rustico risultava già completato menRE il ricorso è stato notificato il 1 agosto 2018.

b) Con una seconda eccezione BA TR sostiene l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza del concreto pregiudizio: la ricorrente in primo grado ha dimostrato la sussistenza della “vicinitas” , perché è pacifico che gli immobili di NE e BA TR sono posti ad una distanza ravvicinata. Tuttavia, ha omesso di comprovare la lesione del panorama e, in linea generale, di avere sofferto un concreto pregiudizio per effetto dell’avvenuta demolizione e ricostruzione dell’edificio in contestazione.

Peraltro vi sarebbe un abbassamento della quota dell’edificio demo-ricostruito sicché il danno “da veduta rovinata” non sarebbe sussistente.

Nel merito, BA TR contesta le argomentazioni della sentenza di primo grado relative alla competenza ad esprimere il parere paesaggistico (competente sarebbe il Comune e non la Regione secondo la controinteressata) e all’art. 17 bis l. n. 241 1990 (formazione silenzio assenso in conferenza di servizi).

6. La NE, vittoriosa in primo grado, si è costituita in giudizio e ha chiesto:

a) che l’appello sia dichiarato inammissibile e che l’appello incidentale del Comune di Arzachena sia dichiarato tardivo.

b) che siano accolti i motivi che il primo giudice ha assorbito (senza tuttavia che nell’atto di costituzione siano formalmente riproposti in modo espresso ex art. 101 c.p.a.).

7. Con la memoria 3 novembre 2025 la ditta appellante principale (Techipar) ha eccepito:

I. la tardività della riproposizione dei motivi assorbiti poiché ai sensi dell’art. 101 c.p.a. “si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello o, per le parti diverse dell’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio” (60 giorni, a norma dell’art. 46 c.p.a.). Nel caso in esame, l’appello è stato notificato il 9 maggio 2024 ed i motivi assorbiti sono stati riproposti con la “memoria di costituzione difensiva” depositata il 28 agosto 2024, 51 giorni dopo la scadenza del termine. Il termine iniziale per tale deposito sarebbe infatti scaduto dalla notifica dell’appello principale e non dalla notifica dei successivi appelli incidentali.

II. l’inammissibilità sotto ulteriore profilo perché nella “memoria di costituzione e difesa” non sono stati “espressamente riproposti” , come già accennato, i motivi della NE assorbiti ma solo il numero che essi avevano nel ricorso principale e nei motivi aggiunti davanti al T.A.R. Come affermato da Cons. Stato, Sez. II, sent. 12 dicembre 2022, n. 10841, “Nel giudizio di appello non è sufficiente la riproposizione dei motivi di impugnazione non esaminati attraverso un mero richiamo per relationem al ricorso introduttivo e agli atti del giudizio di primo grado privo della precisazione del loro contenuto, poiché l’art. 101 comma 2 c.p.a., utilizzando il termine “espressamente”, ha evidentemente inteso pretendere che la parte specifichi l’ambito della devoluzione al giudice di secondo grado, si da mettere questi nelle condizioni di avere una conoscenza compiuta delle questioni e le controparti a contraddire sulle stesse, menRE il mero richiamo non consente il recupero dei vizi denunciati in primo grado senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure” .

8. Il Ministero della Cultura e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si sono costituiti in giudizio e hanno depositato documenti già depositati in primo grado.

9. L’appellante principale e le appellanti incidentali hanno depositato memorie di replica in vista dell’udienza.

10. Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. In via preliminare si rileva che l’appellata NE ha eccepito l’inammissibilità, l’irricevibilità di tutti gli atti di appello promossi in via principale e incidentale, e con specifico riferimento all’appello incidentale del Comune di Arzachena, ha chiesto la declaratoria di tardività per infruttuoso decorso del termine di impugnazione.

11.1. Le eccezioni sollevate sono inammissibili poiché non circostanziate.

Ciò vale, in particolare, in relazione alla irricevibilità per tardività dell’appello incidentale del Comune di Arzachena che l’appellata ha dedotto senza indicarne le specifiche motivazioni.

12. Devono essere prioritariamente esaminati i primi due motivi dell’appello della EC e dell’appello incidentale della società BA RE s.r.l., che, ove accolti, determinerebbero l’irricevibilità e/o l’inammissibilità del ricorso di primo grado della società contro interessata.

12.1. Con il primo di essi, l’appellante principale sostiene che il ricorso di primo grado n. 634/2018 della NE avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile perché non è stato notificato – in violazione dell’art. 41, comma 2 c.p.a. – alla EC A.G., cioè all’unico soggetto che sarebbe l’effettivo controinteressato.

12.2. L’eccezione è infondata.

In primo luogo, si osserva che la ditta NE ha notificato il ricorso di primo grado alla EC AG presso il domicilio eletto in Italia, come risultava sia dalle visure catastali dell’immobile oggetto di giudizio (cfr. all. 3 ricorso primo grado) sia, all’interno del contratto intercorrente tra la medesima EC Ag e la BA TR s.r.l. ove si legge che la prima ha «domicilio in Olbia Via Pitagora 9/19, codice fiscale 82003560909» ed è rappresentata dal dott. commercialista Libero Balata (cfr. all. 4 ricorso primo grado). La notifica, da quello che risulta in atti (“prove di avvenute notifica” pag. 55), è andata a buon fine.

In secondo luogo, la ricorrente risulta avere effettuato anche la notifica del ricorso presso la sede legale della società, a quel tempo in Svizzera (“prove di avvenute notifica” pagg. 52-53).

13. Con il secondo motivo e il terzo motivo dell’appello principale, che possono essere congiuntamente esaminati per la loro connessione logica e giuridica, l’appellante sostiene che il ricorso di primo grado sarebbe privo del presupposto dell’interesse a ricorrere, e sotto distinto profilo, la ricorrente in primo grado non ha lamentato alcun danno derivante dal provvedimento n. 266/2017 e dalle relative opere realizzate. La sentenza impugnata sarebbe erronea poiché ha dedotto l’interesse dalla mera posizione retrostante dell’area della ricorrente rispetto a quella della controinteressata (EC).

13.1. Analogamente, per motivi di chiarezza espositiva e di sinteticità, può essere congiuntamente esaminato anche il secondo motivo dell’appello incidentale di BA RE s.r.l. con il quale si argomenta in relazione alla carenza di interesse del ricorso di primo grado “in quanto il progetto assentito non determina alcuna lesione attuale al bene della vita che la società ha posto a fondamento della propria azione.”

13.2. Le deduzioni sono infondate.

Giova rilevare che la ricorrente in primo grado abbia motivato il proprio interesse a ricorrere in modo sufficientemente idoneo a configurarlo poiché ha rappresentato, quanto al requisito della vicinitas , di essere proprietaria di un fabbricato situato nel Comune di Arzachena, frazione Porto Cervo, località “La Celvia”, censito al NCEU al Foglio 36, Mappale 611, subb 1-2, il quale si trova in posizione immediatamente retrostante (rispetto al mare) l’area distinta al Foglio 36, mappale 1461 di proprietà della EC, a sua volta insistente nella sua parte anteriore sulla spiaggia de “La Celvia”.

Sotto il profilo del danno lamentato la ricorrente ha sottolineato alREsì che entrambe le proprietà si trovano all’interno della linea dei 300 metri dalla linea di battigia e, dunque, in area soggetta a vincolo paesaggistico ex artt. 142, comma 1, lett. A, del D.lgs. n. 42/2004 e 17, comma 3, lett. A, delle Norme tecniche di attuazione del P.P.R. approvato con delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 2006. La proprietà EC ricade in parte nella fascia dei 30 metri dalla linea di battigia.

Conseguentemente, la ricorrente ha agito lamentando il generale peggioramento dei caratteri urbanistici e ambientali che connotano un’area di pregio sostenendo che non vi sia stata la necessaria autorizzazione della Soprintendenza.

Giova rilevare che gli ulteriori elementi di danno quali il diritto al panorama e il relativo rispetto delle altezze non erano elementi che avrebbero dovuto essere dimostrati ex ante ai fini del radicamento dell’interesse a ricorrere ma costituiscono oggetto del giudizio.

Sussistevano pertanto l’interesse e la legittimazione a ricorrere in primo grado.

14. L’appellante incidentale BA TR solleva anch’essa un primo motivo di irricevibilità per tardività del ricorso di primo grado di NE giacché la consapevolezza della lesività del provvedimento impugnato sarebbe stata acquisita almeno a fare data dalla presentazione dell’istanza di accesso agli atti da parte della società NE, istanza protocollata in data 16 marzo 2018. Dalla menzionata istanza si desumerebbe che la società conosceva gli esREmi dell'atto e la sua potenziale lesività, tanto che chiedeva in quell'occasione di avere copia della “licenza edilizia BA RE s.r.l. P.U. 266 del 27 dicembre 2017” con la motivazione “verifica delle altezze”.

In quel momento storico la società NE avrebbe avuto conoscenza dell’avvenuto rilascio del provvedimento, dei suoi esREmi, e avrebbe avuto contezza della potenziale lesività, tanto da voler verificare se le altezze del manufatto fossero regolari sicché il termine per proporre ricorso sarebbe decorso dal 16 marzo 2018.

Ciò determinerebbe che l’impugnazione è stata proposta tardivamente, con la conseguenza che il giudice di primo grado avrebbe dovuto dichiarare il ricorso irricevibile.

14.1. Il motivo è infondato.

Invero, al momento della presentazione dell’istanza di accesso NE, al di là del profilo della verifica delle altezze emergente dalla richiamata istanza non era ancora in grado di valutare l’operato dell’amministrazione sotto tutti i molteplici profili da essa contestati i quali sono emersi solo al momento della presa visione della documentazione amministrativa che è avvenuta in data 8 maggio 2018, a seguito della ostensione della documentazione amministrativa richiesta con l’istanza di accesso agli atti. Dopo tale data è stato possibile verificare i diversi punti che sono stati oggetto di censura con il ricorso di primo grado, il quale è stato quindi tempestivamente notificato ai sensi dell’art. 41, comma 5, c.p.a., che disciplina la fattispecie della notificazione se le parti risiedono fuori dall’Italia.

15. Con memoria depositata il 3 novembre 2025, l’appellante principale ha eccepito la tardività della riproposizione dei motivi assorbiti poiché, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., “si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello o, per le parti diverse dell’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio” (60 giorni, a norma dell’art. 46 c.p.a.).

L’appello è stato notificato il 9 maggio 2024 ed i motivi assorbiti sono stati riproposti con la “memoria di costituzione difensiva” depositata il 28 agosto 2024, 51 giorni dopo la scadenza del termine. Il termine iniziale per tale deposito sarebbe infatti scaduto dalla notifica dell’appello principale e non dalla notifica dei successivi appelli incidentali.

La stessa appellante ne ha alREsì eccepito l’inammissibilità sotto ulteriore profilo, perché nella “memoria di costituzione e difesa” non sono stati “espressamente riproposti” i motivi della NE assorbiti, bensì soltanto il numero che essi avevano nel ricorso principale e nei motivi aggiunti davanti al T.A.R.

15.1. L’eccezione di inammissibilità è fondata.

Ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio.

Nella “memoria di costituzione e difensiva” l’appellata NE ha chiesto “in via subordinata 2) nelle denegata e non creduta ipotesi di accoglimento anche solo parziale dei motivi di gravame, accogliere il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado per i motivi ritenuti assorbiti dal Giudice di prima istanza, e segnatamente per i motivi di impugnazione di cui al ricorso introduttivo del giudizio di primo grado num. 3 pag. 12, num. 4 pag. 15, num. 5 pag. 16 e num. 6 pag. 26 (con i relativi sottoparagrafi), nonché per i motivi dal num. 1 al num. 4 (sottoparagrafi compresi) di cui ai motivi aggiunti del 27/3/2023, da intendersi integralmente riportati e ristrascritti in questa sede, il tutto ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma secondo, c.p.a.” .

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa (tra le molte, Cons. Stato, II, 12 dicembre 2022, n. 10841), “Nel giudizio di appello non è sufficiente la riproposizione dei motivi di impugnazione non esaminati attraverso un mero richiamo per relationem al ricorso introduttivo e agli atti del giudizio di primo grado privo della precisazione del loro contenuto, poiché l’art. 101 comma 2 C.p.a., utilizzando il termine “espressamente”, ha evidentemente inteso pretendere che la parte specifichi l’ambito della devoluzione al giudice di secondo grado, sì da mettere questi nelle condizioni di avere una conoscenza compiuta delle questioni e le controparti a contraddire sulle stesse, menRE il mero richiamo non consente il recupero dei vizi denunciati in primo grado senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure”.

Conseguentemente il thema decidendum è quello inderogabilmente fissato dai motivi d’appello e da quelli espressamente e testualmente riproposti nel termine di costituzione e difesa non potendo esservi, sul punto, alcuna oscillazione pena la violazione del principio del contraddittorio e della difesa tra le parti. Che si troverebbero dinanzi a motivi riproposti in modo implicito e senza poter tempestivamente contraddire sui medesimi in modo tempestivo e meditato.

16. Giova ricapitolare come si è svolto il procedimento amministrativo:

I. In data 5.08.2016 la società BA TR s.r.l. ha presentato la Dichiarazione unica autocertificativa per la realizzazione di un intervento relativo ad attività produttive (DUAAP), con la quale è stato richiesto l’avvio del procedimento di cui all’art. 1, commi 24 e 25 della L.R. n.3/2008 (conferenza di servizi), volto ad ottenere il provvedimento conclusivo per le opere di demolizione e ricostruzione di una residenza in località La Celvia, ai sensi dell’art.39, della l.r. n.08/2015;

II. in data 29.08.2016, lo Suap ha richiesto al progettista della documentazione integrativa, che è stata inserita sul portale regionale in data 07.09.2016, in data 12.06.2016 e in data 19.01.2017;

III. con la nota prot. n. 5721, del 13.02.2017, lo Suap ha trasmesso agli Enti competenti le comunicazioni e tutta la documentazione tecnica relativa all’intervento richiesto dalla BA TR s.r.l.;

IV. in data 17.02.2017, la R.A.S. Ass EE.LL. Servizio Tutela Paesaggio prov. OTSS, con propria nota, prot.n. 6503, ha dichiarato l’intervento inammissibile per errato computo del credito volumetrico negli stabili da ricostruire;

V. lo Suap ha comunicato tale nota alla soc. BA TR s.r.l. in data 24.02.2017;

VI. in data 14.03.2017, il Tecnico della BA TR s.r.l. ha inserito sul portale regionale della documentazione integrativa predisponendo una variante al progetto sulla base di quanto rappresentato dalla Servizio Tutela Paesaggio della R.A.S. Ass EE.LL. Servizio Tutela Paesaggio prov. OT-SS;

VII. in data 15.03.2017, lo Suap ha trasmesso tale documentazione integrativa alla Regione Autonoma della Sardegna;

VIII. in data 7.04.2017, con la nota prot.n.13724, la Regione ha formato la relazione tecnico illustrativa sul progetto della Società BA TR srl, esprimendo parere negativo alla realizzazione dell’intervento. Detta relazione illustrativa, equivalente allo schema del provvedimento, veniva inserita nel portale Suap e veniva trasmessa a mezzo pec alla Soprintendenza per il parere, obbligatorio e vincolante, di competenza, senza, tuttavia, che l’organo statale si sia espresso;

IX. con nota prot.n. 15518, del 20.04.2017, lo Suap ha inoltrato la pratica all’Ufficio tutela del Paesaggio funzioni delegate del Comune;

X. con nota dello Suap, prot. n. 15755, del 21.04.2017, indirizzata alla Soprintendenza per i Beni Architettonici, il Paesaggio e il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico per le Province di Sassari e Nuoro, alla Regione, all’Ispettorato ripartimentale delle foreste di Tempio Pausania, alla MIT Capitaneria di Porto di Olbia, all’Ufficio Tecnico Ed. Privata del Comune di Arzachena e alla BA TR s.r.l. è stata convocata la Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 1, comma 25, della l.r. 3/2008, per la seduta del 3.05.2017;

XI. in data 3.05.2017, si è tenuta la conferenza di servizi, conclusasi, come da verbale Prot. n. 15755/CdS, del 03.05.2017, con il parere favorevole all’intervento, tenendo conto e prendendo atto, ai sensi e per gli effetti dell’art14 ter, comma 7, della Legge n.241/1990, dell’acquisizione per silentium degli atti di assenso degli Enti che non hanno partecipato alla conferenza, compreso, tra gli altri, il parere positivo e vincolante prestato implicitamente dalla Soprintendenza, rimasta assente, sebbene ritualmente invitata;

XII. in data 27.12.2017, lo Suap ha emesso il Provvedimento conclusivo del procedimento n.266, con cui è stato autorizzato l’intervento di demolizione e ricostruzione, ai sensi dell’art.39, della Legge Regionale n.08/2015;

XIII. successivamente al rilascio del provvedimento, a seguito della nota della R.A.S. Ufficio tutela del Paesaggio prot. n.2032 del 16.01.2018, con cui è stato richiesto il ritiro e l’annullamento in autotutela del provvedimento unico n.266/2017, lo Suap, con propria nota n.7558, del 23.02.2018, ha indetto una nuova conferenza di servizi per il giorno del 2.3.2018, conclusasi con una sospensione dei lavori;

XIV. in data 8.05.2018, la società istante “ha formalmente ottenuto l’accesso a tutti gli atti della pratica, acquisendo conoscenza su fatti, circostanze e documenti”, compresi il provvedimento unico n.266, del 27.12.2017, ed i verbali delle conferenze impugnati, a seguito della mail con cui il Funzionario del Suap, dott. Salvatore Tecleme, ha trasmesso tutti gli atti della “pratica Suape – BA TR s.r.l. CU 4511” al rappresentante della società ricorrente;

XV. con D.U.A datata 14.03.2018, la soc. BA TR s.r.l. ha avviato la pratica Suap C.U.7305, del 10.04.2018, Procedimento di cui all'art. 34, comma 1, lettera b) della L.R. n. 24/2016, concernente la variante in corso d'opera al P.U. n. 266, del 27/12/2017- Demolizione e ricostruzione di una residenza in località La Celvia, in Comune di Arzachena, ai sensi dell'art. 39, della Legge Regionale 08/2015, avente come oggetto: modifiche interne, riduzione ingombro edificio principale e piscina, ridefinizione interrati doc. dal n.14 al n.25);

XVI. dopo la proposizione del ricorso di primo grado, la società BA RE s.r.l. ha successivamente presentato allo Suape del Comune di Arzachena la pratica del 05.08.2019, avente ad oggetto una variante in corso d’opera al provvedimento unico n.266, del 27.12.2017;

XVII. a seguito della comunicazione d'indizione conferenza di servizi asincrona del Suape prot. n. 42925, del 30/08/2019, con scadenza il 30/09/2019, il Servizio edilizia privata del Comune di Arzachena, con nota prot. n.47573, del 30.09.2019, ai sensi dell’art. 20, comma 3, del dPR n.380/01, ha espresso parere favorevole alla realizzazione dell'intervento proposto ponendo talune condizioni realizzative;

XVIII. con nota prot.47256, del 27.09.2019, l’Ufficio Tutela del Paesaggio con funzioni delegate del Comune di Arzachena, ha espresso parere positivo e con il Provvedimento Unico n.413, del 03.10.2019, il Comune di Arzachena ha autorizzato la ditta BA TR alla realizzazione di variante in corso d’opera.

16.1. Nel merito il motivo n. 4 (pagg. 6 ss.) proposto dall’appellante principale deve essere esaminato congiuntamente all’appello incidentale proposto dal Comune di Arzachena, di cui costituisce l’unico motivo di merito, e all’ultimo motivo dell’appello incidentale di BA TR (di cui pure costituisce l’unico motivo di merito) poiché detti motivi costituiscono il supporto di una medesima tesi giuridica.

In primo luogo è contestata dalle appellanti la tesi del giudice di primo grado per cui non si sarebbe formato il silenzio assenso della Soprintendenza, sul progetto edilizio presentato da BA TR srl, per non avere mai ricevuto dalla R.A.S., Servizio Regionale per la tutela del Paesaggio, lo “schema di provvedimento” necessario ai fini della formazione del tacito assenso.

16.2. Sotto un primo profilo, la relazione inviata con nota del 7 aprile 2017 dalla Regione alla Soprintendenza, contrariamente a quanto asserito dal primo giudice, è da considerarsi lo “schema di provvedimento” sicché il silenzio serbato dalla Soprintendenza deve essere considerato, nell’ambito del procedimento di cogestione del vincolo, quale come silenzio-assenso: poiché la Soprintendenza non si è espressa nel caso in esame il silenzio-assenso si è formato.

16.3. Sotto un ulteriore profilo, inolRE, il silenzio-assenso dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo si sarebbe formato anche nell’ambito della Conferenza di servizi indetta dall’amministrazione regionale ai sensi dell’art. 14 ter l. n. 241 del 1990 poiché l’art. 17 bis comma 4 l. n. 241 del 1990 non si applica nei termini indicati dal primo giudice poiché nell’ambito della conferenza di servizi sincrona non vi è spazio per la valutazione preventiva di una proposta derivante da un’altra amministrazione poiché tutte le amministrazioni si esprimono nell’ambito della Conferenza sicché anche il parere della Soprintendenza ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004 si forma – eventualmente per silentium – nell’ambito del modulo procedimentale della Conferenza di servizi.

16.4. I motivi sopra richiamati e proposti, come detto, nella stessa ottica e pressocchè nella stessa formulazione dall’appellante principale e dalle appellanti incidentali, sono da accogliere.

Sotto un primo profilo, si osserva che la Regione Sardegna ha inviato all’Autorità statale lo “schema di provvedimento”, sotto forma di relazione tecnico-illustrativa, con l’allegata documentazione sicchè, non avendo l’amministrazione statale espresso un dissenso espresso, deve ritenersi formato il silenzio-assenso sullo schema di provvedimento.

16.5. Sotto il distinto profilo del rapporto tra l’art. 17 bis, comma 4, l. n. 241 del 1990 e l’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, il Collegio richiama la ricostruzione di cui alla propria sentenza n. 8610 del 2 ottobre 2023, in cui è stata esaminata funditus la questione della applicazione del silenzio assenso verticale al parere della Soprintendenza nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e nell’ambito del meccanismo semplificato di cui all’art. 14 bis l. n. 241 del 1990 come modificato dall’art. 2 della l. 7 agosto 2015 n. 124.

In particolare, il menzionato precedente, richiama il parere 13 luglio 2016 n. 1640 del Consiglio di Stato, nel quale si legge che “il Consiglio di Stato ritiene si possa parlare di un ‘nuovo paradigma’: in tutti i casi in cui il procedimento amministrativo è destinato a concludersi con una decisione ‘pluristrutturata’ nel senso che la decisione finale da parte dell’Amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra Amministrazione il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’Amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo. …. il silenzio assenso “orizzontale” previsto dall’art. 17-bis opera, nei rapporti tra Amministrazioni co-decidenti, quale che sia la natura del provvedimento finale che conclude il procedimento, non potendosi sotto tale profilo accogliere la tesi che, prospettando un parallelismo con l’ambito applicativo dell’art. 20 concernente il silenzio assenso nei rapporti tra privati, circoscrive l’operatività del nuovo istituto agli atti che appartengono alla categoria dell’autorizzazione, ovvero che rimuovono un limite all’esercizio di un preesistente diritto. La nuova disposizione, al contrario, si applica a ogni procedimento (anche eventualmente a impulso d’ufficio) che preveda al suo interno una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra amministrazione, senza che rilevi la natura del provvedimento finale nei rapporti verticali con il privato destinatario degli effetti dello stesso”.

Da tale assunto il citato precedente fa discendere anche l’ulteriore ragionamento per cui “il comma del predetto articolo 14 bis afferma (anche con riferimento alle amministrazioni preposte alla tutela paesaggistico-territoriale, in relazione alle quali si prevede solo un allungamento del termine per rendere in parere) il principio per cui si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza (“Fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni”) sicché le disposizioni di cui agli artt. 14-bis e 17-bis sono animate da un’analoga ragione giustificatrice, come si desume dalla decisione della Corte costituzionale n. 246/2018 (cfr. par. 4.2.3.1.) nella quale è stato chiarito che l’art. 17- bis, sebbene collocato al di fuori degli articoli espressamente dedicati alla conferenza di servizi (artt. 14-14- quinquies ), trova applicazione anche nel caso in cui occorra convocare la conferenza di servizi in quanto il silenzio assenso di cui all’art. 17-bis opera sempre (anche nel caso in cui siano previsti assensi di più amministrazioni) e, se si forma, previene la necessità di convocare la conferenza di servizi.

Conseguentemente, alla luce di tale ragionamento, ai sensi dell’art. 14 ter, della L. n. 241/1990, correttamente il Dirigente dello SUAPE del Comune di Arzachena ha ritenuto acquisito l’assenso per silentium degli enti terzi che, seppur regolarmente invitati ai lavori della conferenza di servizi, non si sono presentati, ivi compresa la Soprintendenza il cui silenzio assenso si è formato anche in seno alla Conferenza di servizi.

17. Conseguentemente, alla luce del principio della ragione più liquida (cfr. sent. Ad. plen. n. 5 del 2015), il Collegio accoglie in parte l’appello principale, accoglie l’appello incidentale del Comune di Arzachena, accoglie in parte l’appello incidentale della società BA TR s.r.l. e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

17.1. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

18. Sussistono le eccezionali condizioni, date dalla obiettiva complessità della controversia, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:

- accoglie in parte l’appello principale;

- accoglie l’appello incidentale del Comune di Arzachena;

- accoglie in parte l’appello incidentale della società BA TR s.r.l. e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ZO NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

MA RI, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA RI	ZO NE

IL SEGRETARIO