Pubblicato il 07/01/2026

N. 00114/2026REG.PROV.COLL.

N. 04024/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4024 del 2025, proposto da
Corridori s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice n. 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 8440/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Consigliere NN AN e uditi per le parti gli avvocati Ippoliti e Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Corridori s.r.l., esercente attività di gestione di un esercizio di somministrazione in Roma, alla piazza Pio XII, n. 4, proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio chiedendo l’annullamento del provvedimento di Roma Capitale prot. CA/138946/2024 del 21/08/2024, recante il diniego all'istanza di occupazione di suolo pubblico a servizio dell’esercizio in questione.

2. Il provvedimento di diniego riportava in motivazione i pareri negativi espressi, in sede endoprocedimentale, dalla Sovrintendenza Capitolina ai Beni culturali e della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma. In particolare, il parere della Sovrintendenza istituita da Roma Capitale, recante il numero CA/99523, precisava che: “ (…) deve registrarsi una criticità maggiore rispetto alla domanda in oggetto, legata alle peculiarità dell’area in cui si richiede l’occupazione, che ricade in un contesto urbano tra i più noti e iconici di Roma, a cui l’immagine della città nel mondo è inscindibilmente legata al pari di pochi altri. (…) Tale contesto, tutelato da diversi provvedimenti di vincolo (D.M. del 03.06.1986 di vincolo monumentale indiretto su Piazza Pio XII e Via della Conciliazione; D.M. del 12.02.2009 di vincolo monumentale diretto su Via della Conciliazione), alla data attuale non risulta gravato da alcuna concessione di occupazione di suolo pubblico per attività commerciali, così che il suo impianto urbanistico, le sue linee architettoniche e tutte le sue prospettive si offrono oggi pienamente alla visuale e all’apprezzamento (…) a garanzia dell’interesse pubblico alla tutela di luoghi di indiscutibile rilievo storico e culturale. Alla luce di ciò, per quanto concerne la richiesta in oggetto, è evidente che riguardo a un contesto come quello sopra descritto, con le sue eccezionali caratteristiche, da parte dell’Amministrazione non possa procedersi a una meccanica e acritica applicazione della disciplina ordinaria di settore (D.A.C. n. 21/2021), ma debba prestarsi una speciale e adeguata attenzione alla preliminare comparazione degli interessi – pubblici e privati – in gioco (…) Di conseguenza, per gli aspetti di competenza, ai sensi dell’art. 10 della D.A.C. n. 21/2021 questa Sovrintendenza esprimere parere contrario, non ravvisando i margini per una occupazione anche diversamente configurata nell’area in oggetto ”.

Il parere della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma stabiliva che: “ (…) considerato che la localizzazione urbana dell’area di cui si richiede l’occupazione di suolo pubblico ricade in un contesto tra i più importanti, rappresentativi e tutelati di Roma, poiché iconica espressione dell’immagine della città, tanto da rappresentarne un simbolo nel mondo: piazza Pio XII, infatti, è posta al termine di via della Conciliazione e costituisce un ideale ingresso al colonnato del Bernini e un luogo privilegiato di osservazione della Basilica di San Pietro; in particolare l’OSP richiesta si porrebbe in adiacenza al prospetto del Palazzo detto dei Propilei (nord), sul marciapiede di Piazza Pio XII (…) l’unicità di tale contesto è alla base di alcuni provvedimenti di vincolo emessi da questo Ministero nel corso degli anni (D.M. del 03.06.1986 di vincolo monumentale indiretto su Piazza Pio XII e via della Conciliazione; D.M. del 12.02.2009 di vincolo monumentale diretto su via della Conciliazione; D.M. del 28.10.2011 di vincolo monumentale diretto su via della Conciliazione e piazza Pio XII) tutti volti a preservare l’originale aspetto dei luoghi, il loro decoro, la loro integrità e la visibilità unitaria, nonché i punti di vista prospettici verso la piazza e la Basilica, tanto da non consentire “(…) le occupazioni di suolo pubblico mediante l’installazione di strutture e attrezzature, anche temporanee e precarie, destinate all’esercizio delle attività commerciali comprese quelle ambulanti (…)” (D.M. del 28.10.2011) (…) i succitati decreti di tutela non solo sottolineano e preservano le eccezionali caratteristiche del contesto ma giustificano la considerazione di questo Ufficio che, nella comparazione tra gli interessi pubblici (fruizione delle caratteristiche architettoniche e monumentali uniche dei luoghi) e quelli privati (conseguimento del maggior profitto derivante dallo sfruttamento commerciale della porzione di suolo pubblico antistante il locale commerciale), nel caso in esame che richiede una particolare attenzione considerati i primi assolutamente prioritari rispetto ai secondi, tanto più in questi contesti che rappresentano l’immagine della città nel mondo; tutto ciò visto e considerato questa Soprintendenza esprime parere negativo alla richiesta di occupazione suolo pubblico in oggetto ”.

3. La società, con l’atto introduttivo, lamentava che Roma Capitale non aveva inviato le controdeduzioni della ricorrente agli Uffici preposti, limitandosi a ritenere i precedenti pareri negativi come insuperabili. Inoltre, il diniego era stato reso quando i pareri ormai risultavano positivamente acquisiti per silentium ai sensi dell'art. 10 della D.A.C. 21/2021 e dell'art. 17 bis della L. 241/1990. Quanto ai decreti ministeriali citati nei due pareri del 1986 e 2009, la deducente precisava che non stabilivano un divieto assoluto di concedere occupazioni su suolo pubblico nel sito, e il riferimento ad essi, da parte dell’atto gravato, appariva generico ed immotivato.

4. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 8440 del 2025, respingeva il ricorso. Il Collegio di prima istanza riteneva l’infondatezza del primo mezzo, nella parte in cui si assumeva l’intervenuta formazione del silenzio assenso c.d. verticale, disciplinato dall’art. 17- bis L. 241\1990, nel rapporto tra Roma Capitale e i due organi consultivi, i cui pareri negativi erano stati ampiamente richiamati nel provvedimento in epigrafe. Ciò in quanto il citato art. 17- bis cit. limitava l’applicazione di tale forma al c.d. orizzontale silenzio-assenso, ossia ai “ … casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche ”. La disposizione non poteva essere invocata nel caso di specie, perché operava solo in senso orizzontale, ossia tra Amministrazioni, in relazione a procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata, laddove, nel caso in esame, il parere della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma era stato reso con funzione consultiva, nel corso di un procedimento di esclusiva competenza di Roma Capitale. Il T.A.R., inter alia , riteneva infine che il Comune non era tenuto a trasmettere le osservazioni endoprocedimentali ai due organi consultivi, attesa la mera valenza endoprocedimentale dei pareri in questione.

5. La società Corridori s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Erroneità ed omessa pronuncia: violazione degli artt. 7 e ss. della L. 241/1990; violazione dell’art. 10 della D.A.C. 21/2021; Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e diritto, illogicità, arbitrio assoluto; 2. Erroneità ed omessa pronuncia: violazione dell’art. 52 del d.lgs. 52/2004; violazione e falsa applicazione del d.m. del 3.6.1986 e del d.m. del 12.2.2009; comunque, illegittimità in via propria e derivata dall’illegittimità del d.m. del 28.10.2011 e, in subordine, laddove ritenuti ostativi, del d.m. del 3.6.1986 e del d.m. del 12.2.2009; eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, illogicità, arbitrio assoluto”.

6. Roma Capitale si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

7. All’udienza del 6 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, l’appellante deduce l’erroneità della decisione impugnata, in quanto il Collegio di prima istanza avrebbe dovuto rilevare la violazione delle corrette garanzie procedimentali, atteso che Roma Capitale ha omesso di inviare le controdeduzioni della Corridori s.r.l. agli Uffici preposti, limitandosi a ritenere i precedenti pareri negati come insuperabili. Il T.A.R., inoltre, avrebbe omesso di considerare che i pareri della Sovrintendenza e Soprintendenza siano da intendersi come tacitamente acquisiti a fronte del lasso di tempo trascorso dalla richiesta.

9. Con il secondo mezzo, la società Corridori s.r.l. lamenta che il T.A.R. avrebbe dovuto considerare che i decreti ministeriali del 1986 e 2009 non imponevano affatto un divieto assoluto di OSP, oltre al fatto che il loro riferimento nel provvedimento impugnato sarebbe totalmente generico ed immotivato. A parere della ricorrente, il primo Giudice avrebbe dovuto statuire che il provvedimento è illegittimo in via propria e derivata dall’illegittimità del decreto ministeriale del 2011 che impone un divieto assoluto di occupazione nell’area di interesse, divieto illegittimo per violazione dell’art. 52 del Codice dei Beni Culturali.

10. Le critiche, da esaminarsi congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi, sono infondate, per i principi di seguito enunciati.

11. L’appellante si duole del fatto che il T.A.R. abbia respinto la censura con la quale si è sostenuto che il provvedimento di diniego è stato adottato senza una adeguata controreplica alle osservazioni della ricorrente, che non sono state neppure inviate alla Sovrintendenza Capitolina e alla Soprintendenza Statale per l’esame. Secondo la società, sarebbe palese la violazione delle garanzie procedimentali, erroneamente non rilevata dal Collegio di prima istanza, risultando che quanto esposto nelle controdeduzioni dalla società Corridori s.r.l. meritasse una adeguata risposta.

Con le osservazioni depositate nel corso del procedimento, la ricorrente ha rappresentato che, aderendo alla tesi di Roma Capitale, l’intera area sarebbe stata considerata alla stregua di un piano di massima occupabilità zero, pur non essendo in alcun modo oggetto di attività di pianificazione.

I riferimenti ai vincoli di tutela, a parere dell’appellante, non potrebbero ritenersi automaticamente idonei a determinare il rigetto di qualsiasi forma di occupazione di suolo pubblico.

11.1. La tesi non può trovare accoglimento.

Il provvedimento di autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico ha natura discrezionale, in quanto l’Amministrazione è tenuta a verificare che tale autorizzazione avvenga nel perseguimento di un preminente pubblico interesse e che non si risolva nella lesione di altri pubblici interessi, al di là della comparazione tra l’interesse perseguito e quello privato.

Ne deriva che è legittimo negare l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico se il rilascio compromette l’interesse della collettività alla tutela del territorio, così come rappresentato dalla Sovrintendenza istituita da Roma Capitale e dalla Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma, nei pareri resi su richiesta dell’Amministrazione.

La tematica della occupazione di suolo pubblico non dà luogo ad un diritto soggettivo pieno e perfetto alla fruizione della superficie da parte dell’istante, essendo tale autorizzazione soggetta ad una permanente regolamentazione da parte dell’Amministrazione pubblica, relativa non solo all’ an , ma anche al quomodo, sicché ne resta ferma la soggezione a ragioni di interesse generale, tra le quali rientrano certamente l’esigenza di tutela del decoro dell’ambiente urbano circostanze.

Il principio, immanente alla disciplina del rapporto tra la p.a., proprietaria del bene, e il privato, titolare dell’attività che domanda l’autorizzazione per occupare il suddetto bene, implica che, nel bilanciamento degli opposti interessi (quello pubblico alla fruizione collettiva e indifferenziata, ma anche qualificata, del suolo e quello privato a trarre utilità economica – imprenditoriale da un uso in regime di esclusiva dello stesso), non può essere trascurato il rilievo e la pregnanza del valore storico o artistico, o più in generale urbano, del contesto ove il suolo si colloca, che giustifica un più elevato grado di comprimibilità dell’interesse legittimo degli operatori economici.

Nella specie, la Soprintendenza Speciale Archeologica delle Arti e del Paesaggio di Roma e la Soprintendenza Capitolina ai beni culturali hanno concordato sulla necessaria impossibilità di concedere qualsiasi autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico, finanche temporanea, precisando che sono vietate: “… le occupazioni di suolo pubblico mediante l’installazione di strutture e attrezzature, anche temporanee e precarie, destinate all’esercizio delle attività commerciali comprese quelle ambulanti “, in considerazione del particolare pregio rivestito da Piazza Pio XII (e l’intera zona limitrofa). Da siffatti rilievi, si desume chiaramente l’infondatezza anche del secondo mezzo, laddove l’appellante argomenta che i D.M. del 1986 e del 2009, richiamati in motivazione nel provvedimento impugnato, non imponessero affatto un divieto assoluto di occupazione di suolo pubblico sul sito in contestazione, atteso che tale circostanza non rileva ai fini della tutela di siti di considerevole importanza storica e culturale.

11.2. Con riferimento alla asserita tardività nel rilascio dei suddetti pareri e alle relative conseguenze, va precisato che l’art. 4 bis, comma 5, del Regolamento Capitolino in materia di Cosap prevede il parere della Sovrintendenza Capitolina ‘ per il rilascio di concessioni per occupazioni di suolo pubblico, sia permanente che temporanea, ricadenti nel territorio della Città storica ’, e pareri delle Soprintendenze di Stato per ‘ il rilascio di concessioni, sia permanenti che temporanee, riguardanti ville storiche, zone sottoposte a vincolo archeologico e per zone, strade e piazze sottoposte alla tutela di cui al Decreto del Ministro dei Beni Culturali e Ambientali del 3 giugno 1986 ’. In relazione a tali pareri il comma 5 fissa in 30 giorni, dal ricevimento della richiesta, il termine per il rilascio senza aggiungere alcuna indicazione in merito al valore del silenzio dell’Amministrazione.

Roma Capitale ha precisato, con la memoria depositata nel corso del giudizio di primo grado, che i suddetti pareri si sono resi necessari nell’ambito del procedimento inerente alla concessione di OSP permanente richiesta dalla ricorrente, in quanto Piazza Pio XII, ove è ubicata l’attività di somministrazione dalla stessa gestita, è compresa nel territorio del Sito Unesco e della Città Storica e sottoposta alla tutela di cui al D.M. del 3.06.1986.

In generale l’istituto del silenzio assenso, ai sensi degli artt. 16, 17 e 20 della l. n. 241 del 1990, non può trovare applicazione qualora siano coinvolti atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, come nel caso di occupazione di suolo pubblico all’interno del centro storico, ove sono coinvolti interessi storico – culturali e la salubrità ambientale in materia di inquinamento acustico e atmosferico.

Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, non è ravvisabile la formazione del silenzio assenso, disciplinato dall’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990, nel rapporto tra Roma Capitale e i due organi consultivi, i cui pareri negativi sono stati richiamati nel provvedimento impugnato.

Tale meccanismo vale esclusivamente nei rapporti tra l’Amministrazione ‘procedente’ e quelle chiamate a rendere ‘assensi, concerti o nulla osta’, e non anche nel rapporto interno fra le Amministrazioni chiamate a co-gestire l’istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi (nel caso di specie, Roma Capitale e Soprintendenza). Infatti, l’istituto del silenzio – assenso di cui all’articolo 17 bis della legge n. 241 del 1990 non riguarda la fase istruttoria del procedimento amministrativo, che rimane regolata dalla pertinente disciplina positiva, influendo soltanto sulla fase decisoria, attraverso la formazione di un atto di assenso per silentium con la conseguenza che l’Amministrazione procedente è, comunque, tenuta a condurre un’istruttoria completa e, all’esito, ad elaborare uno schema di provvedimento da sottoporre all’assenso dell’Amministrazione co – decidente ( cfr. Cons. Stato, n. 2640 del 2021). Tale procedura nella specie non è ravvisabile.

Infatti, l’istituto del silenzio assenso c.d. verticale non può trovare applicazione tra due Uffici della medesima Amministrazione, quali quello procedente nel caso in esame e gli organi consultivi interpellati, in quanto l’art. 17 bis della l. n. 241 del 1990 circoscrive, in senso soggettivo l’applicazione di tale forma c.d. orizzontale di silenzio assenso ai casi in cui: “ è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche”.

L’istituto opera soltanto in relazione ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e, dunque, come chiarito da questo Consiglio di Stato nel parere n. 1640/2016, “ nei casi in cui l’atto da acquisire, al di là del nomen iuris, abbia valenza co – decisoria ’, inoltre presuppone, pur sempre, un potere decisionale distribuito tra plurime Amministrazioni, tutte abilitate ad intervenire sul contenuto del provvedimento finale, suscettibile di essere adottato solo previo accordo tra le parti pubbliche co – decidenti.

Quindi, il silenzio - assenso opera unicamente in relazione ai procedimenti orizzontali tra pubbliche amministrazioni ( cfr. Cons. Stato, n. 3464 del 2025), quando la decisione finale necessita di una condivisione tra Enti, sulla base di uno schema di provvedimento elaborato dall’Amministrazione procedente.

11.3. Nel caso in esame, come condivisibilmente osservato dal T.A.R., il parere della Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma è stato reso con funzione consultiva, nel corso di un procedimento di esclusiva competenza di Roma Capitale, come disciplinato dall’art. 10 della Delibera di Assemblea Capitolina n. 21 del 2021. La disposizione regolamentare prevede all’ultimo comma un termine di trenta giorni per l’acquisizione dei pareri, pertanto, con riferimento al parere della Soprintendenza Capitolina il termine risulta rispettato.

I suddetti pareri sono stati comunque acquisiti positivamente, in quanto il termine stabilito per parere della Soprintendenza Speciale Archeologica, Belle Arti e Paesaggio di Roma (che è intervenuto dopo trenta giorni dalla richiesta), ha carattere ordinatorio, non ravvisandosi disposizioni specifiche che sanzionano con l’inutilizzabilità la tardiva emissione.

11.4. Va respinta anche la denuncia di violazione delle garanzie procedimentali, atteso che il Comune non aveva l’obbligo di trasmettere le osservazioni endoprocedimentali del privato ai due organi consultivi sopra enunciati, tenuto conto della esclusiva valenza nella fase istruttoria dei pareri in questione. Si tratta di atti endoprocedimentali emanati nell’ambito di quella sequenza di atti ed attività preordinata al rilascio del provvedimento di autorizzazione, o del suo diniego, che vengono valutati dall’Amministrazione, l’unica deputata all’adozione dell’atto autorizzatorio finale.

11.5. Infine, in relazione alle ulteriori doglianze, il Collegio, concordemente a quanto assunto dal T.A.R., respinge le critiche espresse avverso il D.M. 28.10.2011, citato dalla Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma - che ha apposto il vincolo monumentale diretto su piazza Pio XII e su via della Conciliazione con divieto di installazione di strutture e attrezzature, anche temporanee e precarie, destinate all’esercizio delle attività commerciali comprese quelle ambulanti - atteso che, dalla piana lettura del provvedimento impugnato, non risulta che il diniego opposto sia derivato solo dal predetto decreto ministeriale, ma si è fondato anche su altri decreti di vincolo, oltre al fatto che il suddetto D.M. è stato semplicemente richiamato in uno dei due pareri obbligatori acquisiti.

12. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

13. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società Corridori s.r.l. alla rifusione delle spese di lite del grado a favore di Roma Capitale che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE BA, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

NN AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN AN	IE BA

IL SEGRETARIO