Pubblicato il 28/01/2026

N. 00715/2026REG.PROV.COLL.

N. 06612/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6612 del 2025, proposto da
Parco Regionale dei Colli di Bergamo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gemma Giuseppina Simolo e Giovanni Corbyons, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Ennio Quirino Visconti 99;

contro

Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Lombardia, Comune di Ponteranica, Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Provincie di Bergamo e Brescia, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio – Soprintendenza Speciale per il PNRR, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 630/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello, l’appello incidentale e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., del Ministero della Cultura e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. OM MA e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Corbyons e Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (di seguito IN), il 7.11.2024 aveva presentato un’istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telefonia cellulare (progetto compreso nel bando PNNR Italia 5G) nel Comune di Ponteranica (Provincia di Bergamo) in via Castello, catastalmente censita nel N.C.T. del Comune al foglio 909 particella 9095. L’area interessata ricade nel Parco regionale dei Colli di Bergamo (vincolo paesaggistico ex lege ) ed è classificata nel Piano territoriale di coordinamento del Parco (variante generale PTC del 1991) come “zona C agricola di protezione”. Le rispettive NTA del Parco hanno annoverato l’area tra i “centri e nuclei storici di interesse storico, artistico, documentario o ambientale” e di “aree di elevato valore paesistico”.

2. IN aveva trasmesso l’istanza, tramite pec, a tutte le Amministrazioni competenti, inclusi il Comune, il Parco dei Colli di Bergamo, la Soprintendenza per le Provincie di Bergamo e Brescia, la Soprintendenza Speciale PNNR, l’ENAV e l’ARPA Lombardia.

3. La Commissione per il Paesaggio dell’Ente Parco dei Colli di Bergamo esprimeva il 12.11.20024 un parere negativo relativo all’intervento, considerato il notevole impatto rispetto al contesto paesaggistico che è connotato da elevata sensibilità dei luoghi, parere che il 18.12.2024 veniva inviato anche alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Provincie di Bergamo e Brescia.

4. ARPA Lombardia rilasciava il 2.12.2024 il parere tecnico favorevole confermando il rispetto dei limiti previsti per le emissioni elettromagnetiche.

5. IN riscontrava il parere negativo dell’Ente Parco con rispettive controdeduzioni il 18.12.2024, notiziandole anche al Comune di Ponteranica, alla Soprintendenza Paesaggistica ed alla Soprintendenza Speciale per il PNNR, manifestando la sua disponibilità a modifiche di mitigazione.

6. Seguiva, il 6.2.2025, il preavviso di rigetto dell’istanza di autorizzazione paesaggistica da parte dell’Ente Parco.

7. ENAC, con provvedimento del 11.3.2025, approvava la domanda con prescrizioni.

8. Il definitivo diniego paesaggistico veniva infine adottato dall’Ente Parco con provvedimento del 14.3.2025.

9. IN ha impugnato tale provvedimento negativo, nonché gli atti presupposti, connessi e conseguenti, dinanzi al TAR per la Lombardia per plurimi motivi che, con la sentenza della Sezione Seconda n. 630 del 1° luglio 2024, ha accolto il ricorso.

10. Il TAR adito ha preliminarmente negato che si fosse perfezionato il silenzio assenso nel caso di specie, atteso che era mancata l’obbligatoria indizione della conferenza servizi. A prosieguo, il primo giudice ha rilevato che:

- l’Ente Parco aveva violato la regola del dissenso costruttivo, incorrendo così nel vizio di violazione di legge, eccesso di potere e difetto di motivazione, omettendo anche di valutare le misure migliorative;

- secondo il TAR le previsioni urbanistiche nel caso de quo non erano ostative alla realizzazione dell’impianto, considerata la natura di opera di urbanizzazione primaria dell’infrastruttura di telecomunicazione e, in particolare, il PTC del Parco non può escludere intere aree o individuare specifiche aree di installazione;

- l’altezza considerevole ed il conseguente impatto visivo significativo, ritenuta ostativa dalla Commissione per il Paesaggio dell’Ente Parco, veniva invece vagliato dal TAR come argomento non idoneo a sostenere un giudizio paesistico negativo, accertando un’eccessiva tutela nel caso oggetto del giudizio, e ha sottolineato l’importanza del dialogo costruttivo dell’Autorità di tutela con il richiedente ai fini di un corretto bilanciamento tra interessi pubblici e privati, mancante in questo caso; il TAR ha inoltre rilevato che la motivazione era connotata da affermazioni generiche e stereotipate, insufficienti a sorreggere il diniego, anche in ragione degli indirizzi euro-unitari ai sensi della direttiva 2014/61/UE.

11. L’Ente Parco Colli di Bergamo soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1. Error in iudicando per travisamento della motivazione del diniego di autorizzazione paesaggistica – genericità ed insufficienza della motivazione.

Con il primo motivo l’Ente Parco denuncia la genericità e l’insufficienza della motivazione della sentenza gravata insieme al travisamento delle ragioni del diniego, per il fatto che il provvedimento sarebbe stato ritenuto carente di motivazione sulla base di affermazioni generali e stereotipate, avulse dalla reale motivazione del diniego e senza nessun riferimento al caso concreto. Le ragioni del diniego sarebbero state fraintese. Il TAR avrebbe ignorato che il divieto generale di cui all’art. 17 del P.T.C., previsto per tutto il territorio del Parco, non avrebbe affatto precluso l’istruttoria in concreto sul progetto attraverso la valutazione paesaggistica, sicché IN non avrebbe nemmeno interesse ad impugnare la norma tecnica.

2. Error in iudicando: sconfinamento nel merito amministrativo – eccesso di potere giurisdizionale – violazione del principio di separazione dei poteri – violazione degli artt. 146, d.lgs. n. 42/2004, 80 e 81 della legge regionale Lombardia n. 12/2005 – violazione dell’art. 9 della Costituzione.

Con la seconda censura l’Ente Parco deduce lo sconfinamento da parte del TAR nel merito amministrativo e la conseguente violazione del principio costituzionale di separazione dei poteri, laddove avrebbe enunciato assertivamente una sorta di vademecum per l’esercizio del potere di autorizzazione paesaggistica in materia di impianti di telecomunicazioni, formato da un insieme di regole che realizzerebbero un’indebita invasione della sfera dei poteri tecnico-discrezionali spettanti in via esclusiva alla P.A. preposta alla tutela del paesaggio. L’appellante censura il vademecum nelle sue singole affermazioni, alcune delle quali sarebbero state sconfessate dal Consiglio di Stato, come quella relativa all’altezza quale presunto elemento necessario del paesaggio.

3. Error in iudicando: erroneità, illogicità e contraddittorietà della sentenza in relazione all’assunto della carenza di motivazione della valutazione paesaggistica.

Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza in relazione al giudizio espresso sulla motivazione del diniego, che erroneamente sarebbe stata ritenuta insufficiente, illustrandone, al contrario, la completezza attraverso l’esame del parere della Commissione Paesaggio e della normativa del P.T.C. posta a giustificazione del giudizio di incompatibilità paesaggistica del manufatto. L’Ente Parco contesta inoltre la sussistenza di qualsivoglia dovere di procedere al bilanciamento tra contrapposti interessi e di indicare al privato modifiche progettuali.

4. Violazione del principio di inesauribilità e riedizione del potere dopo l’annullamento giurisdizionale – intrinseche illogicità e contraddittorietà – violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. – sconfinamento nel merito amministrativo ed eccesso di potere giurisdizionale – violazione del principio costituzionale di separazione dei poteri – violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 e degli artt. 80, comma 5, e 81 della legge regionale Lombardia n. 12/2005.

Con il quarto motivo viene dedotto l’effetto conformativo abnormemente restrittivo derivante dalla sentenza in seguito all’annullamento del diniego, in quanto comporterebbe lo svuotamento dei poteri discrezionali spettanti alla P.A. in conseguenza del giudicato amministrativo.

5. Inammissibilità del ricorso di 1° grado per difetto di legittimazione attiva ed interesse ad agire in capo ad IN S.p.a.

Con l’ultimo motivo si deduce il difetto di legittimazione attiva e di interesse al ricorso di primo grado in capo ad IN S.p.a.

12. Si è costituita in resistenza IN S.p.a. che ha anche proposto ricorso incidentale contro il capo della sentenza che respingeva la censura della formazione del silenzio assenso.

13. Con l’ordinanza n. 3109 del 2025 l’incidentale domanda cautelare è stata accolta ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di merito.

14. L’appellante principale ha depositato il 4.1.2026 una memoria conclusionale, replicata da IN il 10.1.2026.

15. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

16. Il Collegio deve affrontare preliminarmente l’appello incidentale, in quanto, se accolto (ed accertata l’avvenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda), l’appello principale sarebbe inammissibile.

17. IN deduce l’erroneità della sentenza del TAR lombardo sostenendo che il silenzio assenso – in considerazione della previsione specifica del comma 5 dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 – si formerebbe anche senza che la conferenza dei servizi venisse avviata dal Comune competente. Questo discenderebbe dalla previsione normativa che l’istante debba notiziare della domanda a tutte le amministrazioni o enti coinvolti nel procedimento, ed in questo modo il legislatore avrebbe contemperato due interessi contrapposti (procedure trasparenti e celeri per le infrastrutture digitali e concreto coinvolgimento nel procedimento autorizzatorio delle Amministrazioni titolari di “interessi forti”). Attraverso il meccanismo della comunicazione obbligatoria a tutti gli enti coinvolti sarebbe salvaguardato l’interesse alla partecipazione effettiva in sede procedimentale e contestualmente il silenzio non si trasformerebbe in un meccanismo sottoposto a “condizione meramente potestativa”. Da questa cornice giuridica l’appellante incidentale desume che in casi di mancata indizione della conferenza di servizi, per giungere alla formazione del silenzio assenso un previo obbligatorio ricorso per l’inerzia sarebbe illegittimo, in quanto si violerebbe il principio della semplicità, tempestività e trasparenza delle procedure autorizzatorie nelle infrastrutture di comunicazione elettronica (art. 4 co. 2 e 43 d.lgs. 259/2003). Non sarebbe accettabile giuridicamente che la conferenza di servizi, invece di essere uno strumento di semplificazione, diventasse uno per la complicazione delle procedure. Alla luce dell’obbligatorietà della comunicazione della domanda a tutti gli enti coinvolti, il silenzio assenso opererebbe anche a prescindere dall’indizione della conferenza dei servizi, prevarrebbe in questo modo la sostanza sulla forma, implementando il principio del risultato. La norma di settore non avrebbe subordinato il perfezionamento del titolo per silenzio assenso all’indizione della conferenza di servizi, ma invece avrebbe imposto all’operatore economico l’onere di dare notizio dell’avvenuta presentazione dell’istanza a tutti gli enti coinvolti. Quindi anche se l’Amministrazione procedente (in questo giudizio il Comune di Ponteranica) rimanesse inerte o non convocasse la conferenza, le altre Amministrazioni che devono esprimere il proprio parere avrebbero conoscenza dell’istanza e potrebbero comunque esercitare il loro potere.

18. Il motivo non è fondato. Come recentemente chiarito dalla Sezione proprio su questa precisa tematica (Cons. Stato, sez. VI, n. 9250/2025) la “ delicata e complessa questione di diritto, pertanto, concerne la formazione o meno del silenzio assenso, decorsi sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, ove l’impresa richiedente abbia diligentemente operato, presentando la relativa documentazione, e l’amministrazione procedente non abbia convocato la conferenza di servizi .” La Sezione in questa pronuncia ha accertato che, ed il Collegio non vede alcun motivo per discostarsene, “ l’istituto del silenzio assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica. Va da sé tuttavia che, per l’espletamento di una efficace istruttoria, l’istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l’accertamento della spettanza del “bene della vita”, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l’illegittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza .” Da questi ragionamenti la Sezione ha concluso che “ l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI, 16 aprile 2025, n. 3293; Cons. Stato, VI, 7 dicembre 2023, n. 11203). In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita. Ciò in quanto, come già evidenziato, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria. Proprio per questo, attesa la necessità che la fase istruttoria sia compiutamente svolta, il provvedimento tacito non può formarsi nemmeno laddove la detta istruttoria, che avrebbe dovuto svilupparsi attraverso un necessario momento procedimentale idoneo alla comparazione ed alla valutazione di interessi, non abbia avuto luogo. ” Come anche in questo giudizio ad esame del Collegio, il “ vero nodo della questione è costituito dal fatto che la fase istruttoria non è stata svolta per negligenza dell’Amministrazione comunale, che non ha convocato la conferenza di servizi, non per accertate omissioni del richiedente (…), per cui gli effetti della mancata formazione del silenzio assenso alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità ridonderebbe in capo ad un soggetto privo di responsabilità, avendo posto in essere quanto la normativa gli impone. ”

Orbene, la srb in questione, quale opera di urbanizzazione primaria, è compatibile con qualsiasi destinazione urbanistica, ma non può essere installata violando i vincoli paesaggistici presenti sull’area (cfr. Cons. Stato, VI, 2 dicembre 2024, n. 9616), per cui è necessario che il competente Ente Parco esprima le proprie valutazioni. L’assenza della conferenza di servizi obbligatoria, con la conseguente mancata possibilità per l’Ente Parco di esprimere il proprio parere a tutela del bene paesaggisticamente vincolato, esclude in radice la formazione, per decorrenza del termine, di un provvedimento tacito di assenso, atteso che se è vero che il dies a quo per la formazione del silenzio assenso è individuato nella presentazione della domanda, è altrettanto vero che le manifestazioni di giudizio delle Autorità competenti alla formulazione dei pareri e la manifestazione di volontà da parte dell’Amministrazione procedente devono necessariamente avere luogo nella conferenza di servizi che, se mai convocata, non può dar vita al procedimento e nemmeno ad un simulacro dello stesso. In assenza della conferenza di servizi di cui all’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 259 del 2003, non è neanche astrattamente configurabile una determinazione positiva o una determinazione negativa espressa e nemmeno, in ambito endoprocedimentale, è possibile configurare l’espressione di un dissenso motivato da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale o dei beni culturali. Il silenzio assenso è un effetto del procedimento, essendo alternativo al provvedimento conclusivo espresso, non al procedimento stesso, di cui postula l’esistenza e lo svolgimento, sicché non può formarsi laddove il procedimento non sia stato svolto. In tale ottica, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del codice delle comunicazioni elettroniche, le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, nel termine perentorio di sessanta giorni, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali, con la conseguenza che, se tali condizioni non possono verificarsi neanche in astratto per la mancata convocazione della conferenza e, quindi, per il mancato svolgimento del procedimento, il presupposto essenziale per la configurabilità del provvedimento tacito di assenso neppure sussiste. La possibilità di esercizio del potere da parte delle Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi “sensibili”, d’altra parte, costituisce un momento necessario ed ineliminabile dell’attività amministrativa, tanto che l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità delle disposizioni generali sul silenzio assenso in esso contenute, tra l’altro, agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico nonché l’ambiente.

Non può assumere rilievo la circostanza per cui l’operatore abbia trasmesso la documentazione anche all’Ente Parco ai sensi dell’art. 44, comma 5, ultima parte del d.lgs. n. 259/2003, atteso che, ove la conferenza di servizi debba essere obbligatoriamente convocata, i pareri devono essere espressi al suo interno, mentre i pareri resi al di fuori del modulo procedimentale o successivamente alla chiusura della conferenza sono illegittimi ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2018, n. 6342). In un procedimento autorizzatorio unico, tutte le Amministrazioni interessate dal progetto sono tenute a partecipare alla conferenza e a esprimere in tale sede anche i pareri di cui sono investite per legge, secondo le dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione procedimentale previsto in sede normativa, sicché il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia (Cons. Stato, sez. IV, 29 maggio 2024, n. 4818 sul procedimento autorizzatorio unico di cui all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006). In tale logica, la conferenza di servizi mira a semplificare e velocizzare le dinamiche decisionali o consultive di diverse amministrazioni pubbliche portatrici di una pluralità di interessi, di cui appare opportuna una valutazione comparativa in un unico contesto decisionale, per cui ogni determinazione, così come ogni parere, espresso dall’Amministrazione preposta al di fuori della conferenza esula dall’analisi comparativa propria del modulo procedimentale. Avendo la conferenza di servizi carattere obbligatorio (il responsabile del procedimento “convoca”, entro cinque lavorativi dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi), l’illegittima inerzia dell’Amministrazione nella convocazione deve essere accertata in sede giurisdizionale con un’azione avverso il silenzio, in esito alla quale il giudice, verificata la mancata convocazione della conferenza, può obbligare l’Amministrazione alla conclusione, in forma espressa o tacita, del procedimento avviato ad istanza di parte, previa la necessaria convocazione della conferenza in termini stringenti. In tale ottica la censura che la conferenza dei servizi dovrebbe essere di semplificazione e non potrebbe generare ulteriori complicazioni è quindi infondata, come non coglie nel segno neppure la doglianza di violazione di altri principi (semplicità, tempestività e trasparenza delle procedure autorizzatorie) avendo ad avviso del Collegio il legislatore, così come ha regolato il settore complessivamente, già valutato tutti gli interessi coinvolti.

19. Va ora affrontato l’appello principale dell’Ente Parco Colli di Bergamo che sostanzialmente, nei primi quattro motivi, si lamenta dell’erroneità dell’accertamento del TAR in ordine al difetto di motivazione ed alla mancante disponibilità dell’Autorità preposta alla tutela del paesaggio di un dissenso costruttivo (incorrendo anche nell’errore di sostituirsi con la motivazione della sentenza al potere della P.A., non permesso al Giudice amministrativo).

20. Prima di procedere all’esame dei primi quattro motivi è necessario esprimersi sulla quinta doglianza con la quale l’Ente Parco deduce l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione attiva e interesse ad agire in capo ad IN. Secondo l’appellante l’istanza di autorizzazione sarebbe stata presentata congiuntamente da IN e DA (la prima quanto alla realizzazione del palo e la seconda quanto al posizionamento delle antenne, parabole ed altri impianti tecnologici), ma il ricorso sarebbe poi stato promosso solo da IN, che non sarebbe titolare della situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio avente carattere prevalente, poiché qualificante l’intervento di trasformazione territoriale (la realizzazione della stazione radio base). Tale situazione giuridica riguarderebbe invece DA, in capo alla quale dunque sussisterebbe la legittimazione e l’interesse ad agire, ma avrebbe prestato acquiescenza al diniego. IN non avrebbe provato la propria posizione di mandataria del RTI con TIM e DA, l’aggiudicazione del finanziamento PNRR, la costituzione del raggruppamento e della convenzione con FR per le aree a fallimento di mercato e l’inclusione nel predetto finanziamento della stazione radio base da realizzarsi in Comune di Ponteranica (circostanze solo dichiarate nel giudizio di primo grado). Questo deficit probatorio non sarebbe mai stato colmato, nemmeno nella memoria del 26.8.2025. Secondo l’Ente Parco la mera indicazione di link per ricerche sul web non sarebbe idonea ad assolvere all’onere della prova non potendo essere assimilata ad una produzione documentale.

21. Il motivo non è convincente. Per quanto riguarda l’interesse ad agire è sufficiente sottolineare che la domanda è stata presentata da entrambe le parti della RTI IN e DA, emergendo che IN è la mandataria ed incaricata di realizzare la stazione radio base oggetto del presente ricorso (doc. 8 del giudizio di primo grado). Non corrisponde al vero che solo DA abbia un interesse al ricorso, avendo entrambe le parti il medesimo interesse e cioè che venga realizzato l’impianto complessivamente. Né ha pregio sostenere che il link non fosse un mezzo probatorio come uno documentale, potendo attivare cliccando tale connessione un documento digitale fornito dalla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea e dalla Gazzetta Italiana della Repubblica Italiana, dove emergono tutti i dati necessari a poter accertare la legittimazione attiva (aggiudicazione del lotto 3 del bando PNNR, essere la mandataria e componente incaricata di realizzare la stazione radio base oggetto del presente appello e compresa nel piano di investimenti PNRR nell’ambito del piano Italia 5G e che il territorio del Comune di Ponteranica rientri all’interno del Piano Italia 5G).

22. Nel merito invece l’appello è fondato, potendo esaminare le censure congiuntamente, essendo strettamente collegate fra di loro.

23. Il Collegio – diversamente dal giudice di primo grado – non trova sufficienti elementi nel provvedimento gravato per sostenere la sua insufficienza motivazionale, e non condivide l’assunto che la decisione negativa dell’Ente Parco sia affetta da ragionamenti generici o stereotipati.

24. Infatti, esaminando il parere della Commissione ed il provvedimento seguente, non emerge che l’Ente Parco avesse rigettato in primis il progetto per il divieto generale nell’atto pianificatorio.

25. La Commissione Paesaggio dell’Ente Parco, nella sua seduta del 12.11.2024, ha motivato così il suo rigetto: “ in considerazione dell’elevata sensibilità dei luoghi, del contesto paesaggistico collinare di prioritario interesse ecologico, paesistico e identitario, caratterizzato dal nucleo storico del Castello della Moretta in cui l’obbiettivo del PTC è l’attenzione alla riconoscibilità e leggibilità dei fronti edificati e dei percorsi storici, al mantenimento delle tipologie edilizie, dei materiali (pietra) e delle tecniche costruttive, evitando di perdere il rapporto con le pertinenze agricole e le relazioni visive e funzionali tra gli aggregati, nonché ricomponendo situazioni di incoerenza mediante l’uso di tipologie e giaciture compatibili alle preesistenze storiche, tenuto conto che l'impianto proposto, costituito da un palo di altezza complessiva di ml 30, con un basamento di 6,5 cx 6,5 in cls recintato in cui sono ubicate diverse infrastrutture quali quadri elettrici, armadietti, ecc. risulta essere di forte impatto rispetto al contesto paesaggistico sopra descritto, si esprime parere contrario. ”

26. Successivamente, nel diniego definitivo del 14.3.2025, si legge che nella seduta del 26.2.2025 la Commissione aggiungeva che “ Consapevoli dell'utilità dell'infrastruttura tecnologica a garantire un servizio di pubblica utilità, anche per i residenti nelle aree interessate dalla collocazione dell'impianto, considerato che anche lo strumento urbanistico del Parco (PTC) all’art. 17 comma 1 lett. r) vieta “l’installazione di ulteriori tralicci per antenne e ripetitori radiotelevisivi” si ribadisce che l'impianto proposto per dimensioni e impatto paesaggistico non è compatibile con il contesto del nucleo del Castello della Moretta, descritto nel parere del 12.11.2024, e per tale ragione il progetto non risulta assentibile. ”

27. L’Ente Parco è giunto, all’esito dell’istruttoria, ad una valutazione negativa dell’impatto del progetto con la conclusione che, nel bilanciamento degli interessi contrapposti, sono predominanti quelli di tutela paesaggistica. L’integrazione del 25.2.206 che menziona le NTA non appare tale da far venire meno l’incompatibilità paesaggistica del manufatto quale unica ragione di diniego. Ha ragione l’appellante che sia necessario confrontarsi con la motivazione concreta della P.A. nell’atto gravato, senza far riferimento a ragionamenti di carattere generale che però non riguardano il caso specifico. Risultano i seguenti punti centrali del diniego:

a) oggetto della tutela: l’elevata sensibilità dei luoghi, del contesto paesaggistico collinare di prioritario interesse ecologico, paesistico e identitario dell’area, la presenza del nucleo storico del Castello della Moretta;

b) implementazione della tutela: l’obiettivo del PTC tramite: i) l’attenzione alla riconoscibilità e leggibilità dei fronti edificati e dei percorsi storici; ii) il mantenimento delle tipologie edilizie, dei materiali (pietra) e delle tecniche costruttive; iii) il divieto di perdere il rapporto con le pertinenze agricole e le relazioni visive e funzionali tra gli aggregati; iv) l’obbligo di ricomporre situazioni di incoerenza mediante l’uso di tipologie e giaciture compatibili alle preesistenze storiche;

c) valutazione dell’elemento progettuale negativo: palo di altezza complessiva di ml 30, con un basamento di 6,5 cx 6,5 in cls recintato in cui sono ubicate diverse infrastrutture quali quadri elettrici, armadietti, ecc. è di forte impatto rispetto al contesto paesaggistico.

28. Valutazione e conclusione sono quindi logici e senza manifesto errore, e non risultano né generici né stereotipati, avendo spiegato puntualmente il valore tutelato e l’effetto possibile negativo dal progetto. L’Ente Parco ha così esercitato correttamente la sua ampia discrezionalità tecnico-valutativa, implicando l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche (proprie del settore delicato della tutela paesaggistica, caratterizzati da ampi margini di opinabilità, che non possono essere valicati dal sindacato giurisdizionale se non in caso di errori macroscopici, irrazionalità o illogicità, cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 4096/2021). Non può essere condivisa l’affermazione del primo giudice laddove accertava il mancante bilanciamento degli interessi, emergendo invece nell’atto gravato tale operazione (con l’effetto finale che è predominante la tutela), né nel caso di specie è stato violato il principio della mancante collaborazione “per una progettazione di qualità”. Il testo del parere sopra menzionato fornisce un quadro diverso, essendo concretamente motivato in rapporto al contenuto del vincolo, all’effettivo e reale stato dei luoghi ed ai caratteri del manufatto, cioè con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta, evidenziando i motivi di contrasto con il vincolo da tutelare e le ragioni per le quali l’opera non è stata ritenuta idonea ad inserirsi nell’ambiente circostante, nel rispetto dei canoni della motivazione dei giudizi paesaggistici sviluppati dalla giurisprudenza amministrativa.

29. Esaminando più in particolare l’area interessata dell’intervento, risulta che:

- rientra in uno dei “Centri e nuclei storici di interesse storico, artistico, documentario o ambientale” ai sensi dell’art. 28 delle NTA del P.T.C. del Parco dei Colli;

- ancora più specificamente esso fa parte del nucleo antico del Castello della Moretta;

- il P.T.C. documenta la struttura architettonica ed identitaria di questo antico nucleo abitato del paese.

30. La srb di cui alla domanda avrebbe un’altezza di 30 metri, ubicata a ridosso degli edifici antichi e bassi (tra l’edificio identificato con la sigla “CA2” e quello identificato con la sigla “CA3” nelle schede del PGT, doc. 12 dell’Ente Parco). Per i nuclei storici l’art. 28, comma 3, del P.T.C., prevede la conservazione dell’impianto urbanistico, “ colto nei momenti nodali della strutturazione storica, nelle componenti e nelle relazioni principali che lo costituiscono; nelle tessiture caratterizzanti, nelle relazioni con la morfologia del sito, nelle direttrici viarie (assi direttori e vie di transito), nei principali allineamenti e orientamenti dei fabbricati, nelle gerarchie tra percorsi, edificato e spazi aperti; nelle polarità naturali o insediative; recupero degli elementi di specifico interesse storico-artistico con le relative aree di pertinenza, nonché di quelli di interesse documentario, inglobati, adiacenti o prossimi, ma strutturalmente connessi ai centri. Dovranno essere individuati gli elementi costitutivi degli aggregati edilizi ovvero: le unità edilizie elementari e la parcellizzazione delle proprietà, la definizione dei tipi ricorrenti e degli edifici singolari, gli eventuali ruderi, con i relativi attributi; gli elementi costitutivi degli spazi di socializzazione o d’uso comune, sia sotto il profilo economico-funzionale (quali servizi, attività centrali e luoghi d’incontro), sia sotto il profilo fisico-formale (quali strade, piazze e slarghi, aree verdi pubbliche, fontane, forni, pavimentazioni, arredo urbano); conservazione delle aree e degli elementi di pregio del contesto, quali orti, giardini, canali, punti panoramici, aree di pertinenza visiva. Nelle aree insediate in stretta relazione visiva con i nuclei dovranno essere evitati interventi che ne alterino la visibilità; mantenimento delle tipologie ricorrenti che contraddistinguono modalità di costruzione comuni, considerando le strutture portanti, gli orientamenti dei fabbricati e delle coperture, le tecniche e i materiali tradizionali dei singoli luoghi, i caratteri delle sovrastrutture; mitigazione o eliminazione dei fattori di incoerenza o di contrasto con le strutture storiche ”. Per la medesima area, classificata in “zona C agricola di protezione” di cui all’art. 15 delle NTA del P.T.C. e rientrante tra le “Aree di elevato valore paesistico” (art. 31 NTA), la disciplina illustra che esse sono “ contraddistinte da significative rilevanze paesaggistiche e da elevati gradi di ‘integrità’, caratterizzate da specifici sistemi di relazioni ”, nelle quali “ deve essere escluso ogni intervento che comporti alterazioni delle componenti del paesaggio storico o naturale, nonché della loro leggibilità e riconoscibilità ”; inoltre, “ devono essere conservati, mantenuti e, ove possibile, ripristinati gli elementi costitutivi del sistema insediativo tradizionale ”. Esaminate queste premesse di tutela, le conclusioni negative per l’importante impatto che azzera l’obiettivo di salvaguardia sono scevre di errori macroscopici o irrazionalità.

31. Per quanto riguarda la mancanza di supporto collaborativo nelle valutazioni paesaggistiche, questa Sezione aveva già indicato che “ all’Amministrazione procedente è preclusa la possibilità di cercare autonomamente di conciliare l'interesse paesaggistico con gli altri interessi in gioco ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 1486/2020), e, ancora più specificamente nel settore delle infrastrutture di telecomunicazione è stato accertato che “ l’Amministrazione non era tenuta a valutare la rilevanza dell’interesse di cui sono portatori gli operatori di tlc ” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6515/2024). Non esiste un obbligo da parte della P.A. di suggerire opere che rendano assentibile il progetto posto che compito dell’ente proposto alla tutela, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, è unicamente quello di valutare la compatibilità dello specifico progetto. Il deficit motivazionale del diniego non può, nel caso oggetto del giudizio, essere giudicato dall’assenza di proposte di miglioramento che non sono stati affidati all’Ente dal legislatore. Dal rigetto definitivo emerge invece la valutazione delle proposte migliorative invece da parte di IN nel corso del procedimento (colorazione del palo), respinte in quanto inidonee per dimensioni ed impatto a neutralizzare gli effetti sul contesto territoriale.

32. Ne consegue che, sulla base di tutto quanto esposto, le censure contenuti nei primi tre motivi di appello sono fondate, potendo soprassedere all’esame del quarto motivo per economicità processuale.

33. Devono essere esaminati i motivi assorbiti dal TAR e riproposti da IN. La società ha riproposto il terzo motivo (violazione del principio del dissenso costruttivo, come enucleato dalla direttiva del PCM 2.11.2023), il quarto motivo (violazione art. 3 quater d.lgs. 152/2006 e art. 1 comma 2 bis l. n. 241/1990), il sesto motivo (violazione art. 4.15 D.G.R. 2727/2011 e D.G.R. VII/7351/2011), il settimo motivo (falsa applicazione del punto 4 dell’allegato 1 – “Indirizzi per ambiti di paesaggio” delle NTA del PTC del Parco, violazione dell’art. 43 del d.lgs. n. 259/2003) e l’ottavo motivo (violazione direttiva Piano 5G).

34. Con le predette censure IN:

- sostiene che il Parco dei Colli di Bergamo non avesse valutato le misure mitigative da essa proposte e di non aver indicato misure diverse, per coniugare il conseguimento degli obiettivi del PNRR con la tutela dell’ambiente e del paesaggio;

- si duole del mancato contemperamento dei contrapposti interessi, che, secondo la sua prospettazione, in materia di installazione delle srb sarebbe declinabile nella necessità di addivenire al punto di equilibrio rappresentato dalle misure di mitigazione;

- si lamenta dell’omessa valutazione delle misure di mitigazione, invocando quanto previsto dalla D.G.R. 2727/2011, laddove questa prescriverebbe l’armonizzazione degli impianti per le telecomunicazioni con il contesto architettonico e paesaggistico ambientale;

- deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione degli “Indirizzi per il paesaggio” di cui all’allegato 1 delle NTA del PTC del Parco, che non prevedrebbero un divieto di installazione di srb e, qualora lo prevedessero, detto divieto sarebbe illegittimo;

- si lamenta del fatto che l’Ente Parco avesse agito senza considerare l’atto di indirizzo della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2.11.2023 con riferimento alle attività autorizzatorie delle reti di comunicazioni elettroniche concernenti il 5G nell’ambito del PNRR e non avesse considerato che il territorio del Comune di Ponteranica rientrasse nel Piano Italia 5G ‘Densificazione’.

35. Le censure non sono convincenti e devono pertanto essere disattese, alla luce dei seguenti ragionamenti:

- è già stato evidenziato precedentemente l’insussistente obbligatorietà della proposizione di modifiche migliorative da parte dell’Ente preposto alla tutela per poter giungere all’autorizzazione paesaggistica;

- ad avviso del Collegio il favor garantito dal legislatore alla diffusione delle infrastrutture per la comunicazione elettronica, pur limitando i poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non giunge a derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati come quelli ambientali in quanto espressione di principi fondamentali della Costituzione all’art. 9 (Cons. Stato, sez. VI, n. 8242/2019), essendo evidente che il nuovo testo di tale disposizione costituzionale, come novellato dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022 n. 1, depone nel senso della maggiore tutela dei valori ambientali e paesaggistici nell’ottica della salvaguardia delle generazioni future e dello sviluppo sostenibile;

- come noto, alla funzione di tutela del paesaggio è estranea ogni forma di immotivata ed aprioristica attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione. Esso è atto strettamente espressivo di discrezionalità tecnica, attraverso il quale l’intervento progettato viene messo in relazione con i valori protetti ai fini della valutazione tecnica della sua compatibilità con il tutelato interesse pubblico paesaggistico, valutazione che è istituzionalmente finalizzata a evitare che sopravvengano alterazioni inaccettabili del preesistente valore protetto (Cons. Stato, sez. VI, n. 3652/2015;

- è stata anche già affrontata e respinta la censura dell’insufficiente valutazione delle misure di mitigazione proposte da IN in sede di dibattito procedimentale, che proponeva minimali opere mitigative, non idonee a superare l’incompatibilità paesaggistica evidenziata dalla Commissione Paesaggio (“ mascheramento con cromia e finitura qualificante rispetto al rapporto con la visuale alta verso il cielo e una colorazione del palo di sostegno adeguata al contatto con il terreno (es. verniciatura brunita o grigio-verde), si propone la colorazione del palo in verde scuro tipo RAL 6007, prevedendo altresì la piantumazione di arbusti ed essenze arboree autoctone intorno alla recinzione ai fini di mediare l’inserimento della struttura alla base rispetto alla zona rurale ”), motivando correttamente che una colorazione “qualificante” verso l’alto e “brunita” a contatto con il terreno, nonché la piantumazione intorno alla recinzione non sono sufficienti ad evitare l’impatto paesistico negativo;

- ne è convincente la violazione degli “Indirizzi per il paesaggio” (allegato 1 delle NTA del PTC), alla luce dell’articolata motivazione del parere della Commissione Paesaggio sul progetto specifico e come evidenziato supra ;

- anche l’ultima doglianza riproposta, cioè la mancanza di esame degli atti di indirizzo della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2.11.2023 (con riferimento alle attività autorizzatorie delle reti di comunicazioni elettroniche concernenti il 5G nell’ambito del PNRR) è infondata ed inoltre irrilevante nel caso di specie, considerato che l’invocato atto di indirizzo e le esigenze di accelerazione e semplificazione ivi indicate non possono comprimere la discrezionalità tecnico-valutativa dell’ente preposto alle valutazioni paesaggistiche.

36. In definitiva, l’appello incidentale è infondato e deve essere respinto, mentre va accolto l’appello principale, respingendo i motivi riproposti del ricorso di primo grado.

37. Sussistono giuste ragioni, considerata la complessità della fattispecie e la peculiarità delle questioni trattate, per compensare le spese del giudizio di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello principale ed incidentale, come in epigrafe descritti, così decide:

- respinge l’appello incidentale ed i motivi di primo grado riproposti da parte appellata;

- accoglie l’appello principale dell’Ente Parco Colli di Bergamo, e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado;

- compensa le spese del giudizio di appello tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

GI De FE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

OM MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM MA	GI De FE

IL SEGRETARIO