Pubblicato il 26/03/2025

N. 02531/2025REG.PROV.COLL.

N. 09772/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9772 del 2022, proposto da
-OMISSIS- S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Del Giudice Destito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Banca Concessionaria “Unicredit Banca S.p.A.”, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Paolo del Giudice;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con decreto del Direttore Generale del Ministero delle Attività Produttive del 12 febbraio 2002, n. 110939, reso ai sensi dell’art. 1 d.l 22 ottobre 1992, n. 415, conv. con mod. con l. 19 dicembre 1992, n. 488, -OMISSIS- di OT NO & C. S.a.s, oggi -OMISSIS- S.r.l., ha ottenuto la concessione in via provvisoria di un contributo in conto impianti di €. 2.131.065,00 a fronte di investimenti per €. 5.985.735,46, per la creazione di un nuovo impianto sito a Vibo Valentia. Il contributo era erogabile in tre quote annuali di €. 710.355,00 e due di queste sono state erogate, per un importo complessivo di € 1.420.710.

2 - All’esito di un’indagine della Guardia di Finanza di Vibo Valentia è stato avviato a carico del legale rappresentante della società beneficiaria un procedimento penale per le ipotesi di reato di cui agli artt. 316-ter, 416 e 640-bis c.p. e all’art. 2, d.lgs. 10 marzo 2000, n. 74, per associazione a delinquere, truffa aggravata ai danni dello Stato finalizzata all’indebita percezione di contributi pubblici mediante l’utilizzo di fatture emesse a fronte di operazioni inesistenti, dichiarazioni fraudolente e fittizi apporti di capitale proprio.

Con nota del 9 novembre 2005, l’amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca del contributo, cui ha fatto seguito, dopo il contraddittorio endoprocedimentale, la nota del 3 luglio 2007, con cui il Ministero ha reso noto l’impossibilità di condividere le argomentazioni difensive della parte.

L’amministrazione ha svolto ulteriore attività istruttoria, nell’ambito della quale è emerso che la Prefettura U.T.G. di Vibo Valentia ha emesso a carico della -OMISSIS- una serie di informazioni interdittive ai sensi dell’art. 91 d.lgs. 5 settembre 2011, n. 159. Nelle more, il procedimento penale è stato archiviato per prescrizione dal Tribunale di Vibo Valentia con decreto del 24 maggio 2014.

3 - Il Ministero dello Sviluppo Economico, ritenuto che il decreto di archiviazione per prescrizione non facesse venir meno, sul piano amministrativo, le irregolarità segnalate dalla Guardia di Finanza, ha emesso il decreto con cui ha revocato il contributo concesso provvisoriamente e ha disposto il recupero della somma erogata, maggiorata della rivalutazione ISTAT e degli interessi legali.

4 - -OMISSIS- S.r.l. ha impugnato tale decreto avanti il Tar per la Calabria che, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando che a carico della società ricorrente risulta emessa una sequenza di informazioni interdittive antimafia.

Per il Tar, tale elemento comporta, di per sé e con assorbimento di ogni ulteriore questione, la legittimità del provvedimento impugnato, che non è da qualificare come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. n. 241 del 1990, ovvero ai sensi del d.m. n. 527 del 1995, bensì di decadenza per venir meno di un elemento essenziale per la percezione di somme a carico dell’amministrazione.

5 – Avverso tale pronuncia ha proposto appello la società originariamente ricorrente per i motivi di seguito esaminati.

In via preliminare, deve prendersi atto dell’erroneo deposito della documentazione evidenziato dalla stessa parte appellante durante l’udienza pubblica di discussione (vedasi verbale di causa).

Sempre in via preliminare, va esclusa la necessità della riunione del presente ricorso con quello portante rg. 8342\24, trattandosi di giudizi che, pur afferendo a questioni similari, hanno ad oggetto provvedimenti distinti ed i relativi appelli sono rivolti avverso due diverse sentenze di primo grado.

5.1 – Con il primo motivo l’appellante chiede la sospensione del giudizio, rilevando che a seguito del pronunciamento del Tribunale di Milano, datato 3 febbraio 2022 e depositato il 2 maggio 2022, nel procedimento di prevenzione n. 156/21 M.P., la società ricorrente è stata ammessa al controllo giudiziario, ai sensi dell’art. 34 bis, D.Lgs. n. 159 / 2011.

5.2 – La richiesta va disattesa dal momento che il controllo giudiziario cui è stata sottoposta la società è pacificamente cessato.

La stessa appellante ne ha dato conto, evidenziando altresì che con decreto del Prefetto di Milano prot. n. 248769 del 7 agosto 2023 era stata revocata l’interdittiva antimafia e disposta la sua iscrizione nella “white list”.

La richiesta di sospensione va pertanto respinta.

Va tuttavia precisato che tali sopravvenienze non sono neppure idonee ad incidere sulla legittimità del provvedimento impugnato, rispetto al quale deve aversi riguardo alla situazione vigente nel momento nel quale lo stesso è stato emesso (nel senso che la legittimità del provvedimento amministrativo vada valutata in applicazione del principio tempus regit actum, si vedano, tra le altre: Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 2018, n. 663; Cons. Stato, sez. IV, 14 novembre 2017, n. 5231).

Nello specifico, la giurisprudenza ha precisato che “ Il controllo giudiziario e le relative vicende sono ben distinti dall'interdittiva antimafia, di conseguenza la mera revoca del controllo giudiziario non determina il venir meno dell'interdittiva antimafia, considerato che il controllo costituisce appunto un post factum rispetto all'interdittiva ” (Consiglio di Stato, V, sentenza n. 3266 del 2024).

6 – Con il secondo motivo l’appellante contesta i richiami giurisprudenziali contenuti nella sentenza impugnata e pone l’accento sul fatto che il provvedimento interdittivo di cui alle note rispettivamente del 21/11/2014, del 15/12/2016 e del 25/01/2019 - con le quali la Prefettura di Vibo Valentia ha trasmesso all’Amministrazione copia delle informative antimafia interdittive emesse nei confronti dell’impresa -OMISSIS- di OT NO & C. Snc ai sensi dell’art. 91, comma 7 bis del D.Lgs. n. 159/2011 e riportate nell’apparato motivo dell’atto gravato - concerne fatti temporalmente assai lontani rispetto ai provvedimenti concessori delle agevolazioni.

6.1 – L’appellante ripropone inoltre le censure di primo grado non esaminate dal Tar:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 41 Cost; della l. 7 agosto 1990, n. 241, della l. n. 488 del 1992, del d.m. 20 ottobre 1995, n. 527; b) eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento, ragionevolezza e proporzionalità; per motivazione intrinsecamente contraddittoria; per illogicità ed ingiustizia manifesta; c) difetto di istruttoria, istruttoria insufficiente, apparente; irragionevolezza, ingiustizia manifesta; violazione del principio di proporzionalità. d) difetto di motivazione, motivazione apparente o contraddittoria.

Per la società, la Guardia di Finanza aveva riscontrato irregolarità contabili e fiscali, unitamente alla mancata ottemperanza agli obblighi dichiarativi, a carico delle imprese fornitrici della ditta che ha eseguito i lavori in favore della ricorrente. Inoltre, i militari avevano ritenuto alcune operazioni oggettivamente inesistenti. Nondimeno, tutte le opere oggetto del contributo erano state effettivamente realizzate e il programma di investimento era risultato attuato.

Per l’appellante, le attività svolte dalla Guardia di Finanza avrebbero dovuto essere autonomamente vagliate dall’amministrazione, anche alla luce delle argomentazioni apportate dalla società interessata nel contraddittorio endoprocedimentale; al contrario, il Ministero si era limitato a richiamare le indagini penali, privando il provvedimento impugnato di un impianto motivazionale effettivo. Non si comprenderebbe, peraltro, quale interesse abbia l’amministrazione a recuperare somme erogate negli anni 2002-2004 nei confronti di un operatore economico che ha effettivamente realizzato il programma di investimento. Né si potrebbe dire che i fatti accertati dalla Guardia di Finanza rientrino tra quelli che, a mente dell’art. 21-quinquies l. n. 241 del 1990 o del d.m. n. 527 del 1995, consentano la revoca del contributo, essendosi l’amministrazione determinata al disporre una revoca a cagione non già dello sviamento di risorse pubbliche rispetto al fine prescritto dalla legge, bensì a causa di irregolarità commesse da ditte subfornitrici.

Infine, l’appellante prospetta che il provvedimento sarebbe stato concluso in violazione dei termini di conclusione del procedimento, essendo intervenuto sedici anni dall’avvio del procedimento, quando l’operatore economico ha anche da tempo corrisposto i tributi dovuti sulle somme ottenute, che nel proprio bilancio rappresentano sopravvenienze attive.

7 – L’appello è infondato.

A fronte delle tre note emesse dall’U.T.G. di Vibo Valentia, l’Amministrazione ha dovuto tenere un comportamento consequenziale: per gli artt. 83 e ss. del D. Lgs. 06.09.2011, n. 159 “ Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, anche costituiti in stazioni uniche appaltanti, gli enti e le aziende vigilati dallo Stato o da altro ente pubblico e le società o imprese comunque controllate dallo Stato o da altro ente pubblico nonché i concessionari di lavori o di servizi pubblici, devono acquisire la documentazione antimafia di cui all'articolo 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell'articolo 67 .” A tal proposito, è superfluo rilevare che la sussistenza delle condizioni per l’accesso alle agevolazioni non deve essere accertata solo alla data della domanda, ma deve persistere per tutta la durata della concessione.

Nessuna rilevanza ha la circostanza che il decreto di revoca si fondasse su interdittiva antimafia adottate nel 2014 e nel 2016 con riferimento a un contributo erogato nel 2002 dal momento che la concessione del finanziamento, al tempo del provvedimento, era solo provvisoria, infatti, nonostante il tempo trascorso, non era stata ancora definitivamente confermata.

Al riguardo, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (con la sentenza del 6 aprile 2018, n. 3) ha affermato che il provvedimento di interdittiva antimafia determina una particolare forma di incapacità giuridica in ambito pubblico, e dunque la insuscettività del soggetto (persona fisica o giuridica) che di esso è destinatario ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che, sul loro cd. “lato esterno”, determinino rapporti giuridici con la pubblica amministrazione. Successivamente (con sentenza del 26 ottobre 2020, n. 23) l’Adunanza plenaria ha ulteriormente specificato che:

- tale forma di incapacità, di carattere parziale e tendenzialmente temporaneo, non può essere esclusa nel caso di rapporti intrattenuti con la pubblica amministrazione che avrebbero dovuto essere esauriti da tempo e che non lo sono stati per ragioni imputabili alla stessa pubblica amministrazione (ad esempio, un ritardo nella rendicontazione e, dunque, nell’emissione del provvedimento di definitiva attribuzione dell’ausilio finanziario, così desumendo dall’ipotesi dell’esclusione l’impossibilità del recupero di somme già erogate ovvero della mancata erogazione di somme a fronte di opere oggetto di finanziamento già eseguite dal privato);

- essa neppure può incontrare limiti di ordine pubblico economico (integrale realizzazione del programma beneficiato, lungo tempo trascorso, rilascio in favore della medesima impresa di precedenti informative di carattere liberatorio), posto che tali limiti di ordine pubblico non risultano adeguatamente tracciati e motivati nei loro presupposti, ma rimessi ad una valutazione “casistica” ed “equitativa”, formulabile dal giudice in relazione alle singole fattispecie esaminate. Limiti, dunque, che oltre a non trovare conforto nelle previsioni normative, contribuirebbero a rendere incerte le conseguenze dell’interdittiva antimafia e, in primis, l’ambito stesso dell’incapacità nei confronti della pubblica amministrazione;

- infine, poiché i contributi risultano concessi in via provvisoria, l’atto c.d. di revoca non rappresenta affatto (come farebbe pensare il nomen) un nuovo provvedimento adottato in autotutela dall’amministrazione nell’esercizio di un potere discrezionale, ma un mero atto ricognitivo che constata l’avvenuta verificazione della condizione risolutiva afferente al contributo ancora precario. A ciò consegue, quanto ai provvedimenti di concessione di benefici economici, comunque denominati, che l’intervenuto accertamento dell’incapacità del soggetto, cui si riconnette la “precarietà” degli effetti dei medesimi, espressamente enunciata dalle norme, esclude che possa esservi legittima ritenzione delle somme da parte del soggetto beneficiario (ma giuridicamente incapace). Né è possibile ipotizzare, in presenza di un chiaro riferimento normativo alla “precarietà” dei provvedimenti adottati o del provvedimento stipulato, l’insorgere di un “affidamento” in capo al soggetto privato.

7.1 – Alla luce delle considerazioni che precedono la statuizione del Tar merita integrale conferma, dovendosi ritenere sostanzialmente irrilevanti i motivi di primo grado riproposti in questa sede.

Secondo quanto previsto dall’art. 92, comma 3, del D. Lgs. 159/2011: “ I contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni di cui all'articolo 67 sono corrisposti sotto condizione risolutiva e i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite .”

Ai sensi dell’art. 94, comma 1, del D. Lgs. n. 159/2011 “ Quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'articolo 84, comma 4 ed all'articolo 91, comma 6, delle società o imprese interessate, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite e informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni .”

Siccome, come detto, nel momento in cui è stata emesso il provvedimento impugnato la società era attinta da interdittiva antimafia, tale circostanza è di per sé idonea a giustificare la misura della revoca.

Infatti, ai fini della legittimità di un atto amministrativo fondato su di una pluralità di ragioni, fra loro autonome, è sufficiente che anche una sola fra esse sia riconosciuta idonea a sorreggere l’atto medesimo, mentre le doglianze formulate avverso gli altri motivi devono ritenersi carenti di un sottostante interesse a ricorrere, giacché in nessun caso le stesse potrebbero portare all’invalidazione dell'atto ( ex multis Cons. St. sez. IV, 7 aprile 2015, n. 1769).

Da un altro punto di vista, la detta revoca assume i caratteri dell’atto dovuto e vincolato, senza che possano perciò rilevare i supposti vizi di ordine formale e procedurale.

La giurisprudenza ha chiarito che “ la revoca del finanziamento, in presenza di un’informativa antimafia negativa, rappresenta atto dovuto, che non lascia margini di discrezionalità, atteso quanto chiaramente previsto dal comma 2 dell’articolo 94 del d. lgs. n.159 del 2011 ” (Cons. St., sez. VII, 10079 del 2023).

8 – Per le ragioni esposte l’appello va rigettato.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Ministero, che si liquidano in €3.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti e i soggetti citati nel provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.