Pubblicato il 08/05/2025

N. 03911/2025REG.PROV.COLL.

N. 08815/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8815 del 2024, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanbattista Iazeolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 5677/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come da difese in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente - titolare di un allevamento bufalino colpito da brucellosi una prima volta nel 2020 e poi ancora nel 2022 - ha impugnato innanzi al TAR Campania di Napoli il Programma obbligatorio 2022-2027 della Regione Campania di eradicazione delle malattie infettive della specie bovina e bufalina, approvato con DGRC n. 104 del 15 marzo 2022, e i provvedimenti di questo applicativi prot. n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, adottati nei suoi confronti dall’ASL Caserta e contenenti non solo l’ordine di abbattimento di 59 capi bufalini risultati positivi nel 2022, ma anche altre prescrizioni tra cui quella relativa all’invio alla macellazione senza indennizzo di capi bufalini di età inferiore ai dodici mesi di vita perché figli di madri a rischio, cioè risultate positive a precedenti controlli ed abbattute.

1.1. Il ricorrente ha denunciato l’illegittimità delle prescrizioni imposte nei detti provvedimenti alle lettere b ), c ), e ) e h ) che rispettivamente impongono:

- la macellazione dei capi risultati positivi “ entro il termine perentorio di 4 giorni lavorativi dalla notifica del presente atto ” (lett. b );

- “ l’isolamento di tutte le femmine partorienti dal resto della mandria in appositi reparti strutturati in modo da essere facilmente lavabili e disinfettabili; le lettiere utilizzate in tali reparti dovranno essere trattate e smaltite come materiale potenzialmente infetto; prima della reintroduzione nella mandria, almeno trenta giorni dopo il parto, il veterinario aziendale preleva un campione di latte delle suddette femmine per l’esecuzione del test Elisa BRC ed esegue tamponi vaginali per l’esame batteriologico , entrambi da conferire all’IZSM ” (lett. c );

- la prescrizione per cui “ i vitelli di ambo i sessi nati nel periodo a rischio da madri di cui al punto b) (risultate sieropositive al controllo ultimo) devono essere immediatamente identificati mediante doppia marca auricolare e bolo endoruminale ed allevati in condizioni di isolamento. E’ vietata la loro utilizzazione per la riproduzione e lo spostamento dall’azienda tranne che per l’invio al macello che deve avvenire entro il 12° mese di età. Per periodo a rischio si intende il periodo che va dalla data dell’ultimo controllo negativo a quello della positività della madre del vitello ” (lett. e );

- l’ulteriore prescrizione per cui “ il letame, la paglia, i mangimi e gli altri materiali e sostanze venuti a contatto con materiale contaminato, devono essere raccolti e smaltiti quanto prima o in seguito ad una adeguata valutazione dei rischi, devono essere immagazzinati e trasformati al fine di ridurre ad un livello accettabile il rischio di diffusione della malattia. A tal fine è obbligatoria la tracciabilità della trasformazione o dello smaltimento dei prodotti che possono comportare un rischio di diffusione della malattia o incidere sulla salute umana ” (lett. h ).

1.2. Quanto alla delibera G.R. n. 104 del 8 marzo 2022, il ricorrente ne ha denunciato l’illegittimità relativamente alla parte generale, punto A.7, lettera f ), lettera g ), lettera j ) e lett. c ), e punto C.1 numero 3, primo capoverso.

Nel dettaglio:

-- le lettere f ) e g ) del punto A7 (misure previste per gli animali e gli allevamenti infetti) prevedono che “ i vitelli di ambo i sessi nati da madri positive devono essere immediatamente identificati mediante bolo endoruminale, prelevati per la genotipizzazione e allevati in condizione di isolamento. E’ vietata la loro utilizzazione per la riproduzione e lo spostamento dallo stabilimento tranne che per l’invio diretto al macello ” e che “ è obbligatorio il rintraccio anagrafico dei figli del capo positivo e invio obbligatorio al macello entro 12 mesi di età per tutti e due i sessi ” (queste previsioni sono il fondamento della lettera e ) dei provvedimenti del 1° e 2 settembre 2022);

-- le lettere j ) e c ) prevedono invece rispettivamente la distruzione di “ letame, paglia, mangimi e altri materiali e sostanze venuti a contatto con materiale contaminato ” e l’abbattimento dei capi “ nelle aziende focolaio presenti nelle aree cluster ” nel termine di 4 giorni dalla comunicazione del provvedimento;

-- il primo capoverso del numero 3 del punto C.1 della parte generale dispone infine che “ la prosecuzione delle attività di profilassi deve eseguirsi anche negli stabilimenti che hanno fatto ricorso avverso ai provvedimenti di abbattimento; i controlli in tali stabilimenti saranno effettuati esclusivamente sui restanti capi rispetto a quelli già individuati come positivi per la malattia oggetto del ricorso e isolati dal resto della mandria, mentre su tutto l’effettivo per la/le malattia non oggetto del ricorso ”.

2. Il ricorso è stato respinto con la sentenza n. 5677/2024 qui impugnata.

3. La causa d’appello - reiterativa dei motivi di primo grado e discussa nel contraddittorio con la Regione Campania e con la ASL Caserta - a seguito dell’accoglimento dell’istanza cautelare (ordinanza n. 4827 del 2024) è passata in decisione all’udienza del 15 aprile 2025.

4. Con i primi due motivi del ricorso di primo grado il ricorrente aveva denunciato l’illegittimità delle previsioni dei punti f ) e g ) citati della delibera n. 104 del 2022 e della prescrizione e ) dei provvedimenti del -OMISSIS-, cioè delle disposizioni che impongono l’abbattimento entro il 12° mese di età dei capi nati da animali infetti, lamentando:

a) l’illegittimità delle prescrizioni perché fondate sull’articolo 11 del D.M. 27 agosto 1994, n. 651, nonostante questo dovesse intendersi ormai abrogato dalle norme del Regolamento UE 9 marzo 2016, n. 429 e quindi non più in vigore (al riguardo il ricorrente sottolineava che i capi entro il 12° mese da inviare alla macellazione erano tutti risultati negativi ai controlli cosicché il loro abbattimento costituirebbe una misura del tutto sproporzionata);

b) anche a voler ritenere vigente il citato D.M., comunque la violazione del relativo articolo 11, lett. m ), dato che tale disposizione ha come presupposto un allevamento “ infetto ” mentre nella fattispecie questo presupposto risultava inesistente dato che all’interno dell’allevamento l’infezione non era (più) presente e gli animali che si volevano inviare alla macellazione erano sani e oltretutto erano nati in costanza di negatività delle madri.

4.1. Il TAR ha respinto entrambi i motivi facendo “ rinvio alle argomentazioni delle sentenze nn. 1134 e 1137 del 16 febbraio 2024 che hanno esaminato e ritenuto infondate censure sostanzialmente analoghe ” e per il resto prendendo le distanze dalla pronuncia di questa Sezione n. 7226 del 26 agosto 2024 che ha riformato la sentenza n. 1137 sopra citata, ritenendo illegittime le previsioni impugnate.

Sul punto il giudice di prime cure ha affermato che “ le conclusioni del Consiglio di Stato non risultano (… ) condivisibili perché sostanzialmente basate sul richiamo e adesione a precedenti sentenze del giudice di appello (sentenze nn. 2240 e 2243 del 7 marzo 2024, n. 5019 del 4 giugno 2024 e n. 1658 del 19 febbraio 2024) che tuttavia non sono pertinenti alla fattispecie all’esame dato che: a) le sentenze nn. 2240 e 2243 si riferiscono a provvedimenti che ordinano l’abbattimento totale dei capi in allevamenti infetti da tubercolosi (e non da brucellosi) adottati in base al piano approvato nel 2019; b) lo stesso è a dirsi della sentenza n. 1658 (che peraltro nemmeno specifica se il provvedimento si riferisse ad allevamento infetto per brucellosi o tubercolosi); in più nel caso ivi deciso non era stato impugnato il piano del 2019 ma si denunciava la sua errata applicazione a opera del provvedimento che aveva ingiunto la soppressione di tutti i capi dell’allevamento; c) la sentenza n. 5019 infine si riferisce a una singola previsione del piano del 2019 diversa da quelle qui contestate ”.

4.2. Con il primo motivo di appello (riferito, appunto, alle prime due censure del ricorso introduttivo) il ricorrente:

-- contesta la decisione del TAR in quanto a suo dire contrastante non solo con i principi di ragionevolezza, di congruità e di precauzione, ma anche con il dettato costituzionale che all’art. 9 tutela la vita degli animali, oltre che con le indicazioni formulate in materia da svariate sentenze di questa Sezione del Consiglio di Stato (n. 3426/2022; n. 1658/2024; nn. 2240 e 2243/2024; n. 5019/2024; n. 7226/2024);

-- reitera l’argomento dell’acclarata negatività costante di tutti i capi dell’azienda e osserva come le madri dei vitelli destinati al macello non siano mai state oggetto di conferma della positività ai sensi di quanto imposto dal Regolamento Europeo 429/2016 (art. 77) e dal decreto ministeriale del 2 maggio 2024; aggiunge che la stessa OIE, nel proprio manuale alla pagina 367, ha ben chiarito che non esistono test validati in materia di brucellosi per la specie US AL .

4.3. Il Collegio ritiene che il motivo sia fondato.

La questione concernente la legittimità dei punti f ) e g ) citati della delibera n. 104 del 2022 è stata esaminata nel precedente di questa Sezione n. 7226 del 26 agosto 2024, con considerazioni condivisibili che meritano conferma anche in questa sede.

4.4. Né paiono persuasivi gli argomenti sulla base dei quali il T.A.R. ha ritenuto di potersene discostare: in particolare, non è significativo che le precedenti sentenze ivi richiamate afferissero a vicende fattuali non sovrapponibili a quelle che qui occupa, essendo chiaro dalla lettura della sentenza de qua che esse sono state richiamate con riguardo alla cornice giuridica entro cui la fattispecie s’inscriveva (e, in particolare, all’ampiezza e alla portata del principio di precauzione), ma ciò non toglie che la vicenda esaminata dalla Sezione in tale occasione fosse – effettivamente – in larga misura sovrapponibile a quella qui rilevante.

4.5. Per di più, nella sentenza sopra citata si fa richiamo ad altre decisioni della Sezione, due delle quali, le nn. 2240 e 2243 del 7 marzo 2024, si sono espresse specificamente anche sulla delibera di Giunta regionale n. 104 dell’8 marzo 2022, ritenendola illegittima proprio nella parte in cui impone l’isolamento e la successiva macellazione di tutti i capi di bestiame – anche positivi – nati da madri risultate positive alla brucellosi, e ciò per la ritenuta sproporzione del rimedio dell’abbattimento generalizzato (c.d. stamping out ) a fronte di una diffusione della malattia limitata e comunque eliminata con l’abbattimento dei capi risultati infetti: in sostanza, una misura eccessiva che è stata considerata non giustificata alla stregua del principio di proporzionalità.

4.6. Non coglie nel segno neppure l’obiezione mossa dalla difesa della resistente ASL secondo la quale il fatto che le prescrizioni qui contestate della presupposta DGRC n. 104/2022 siano state emesse in forza di studi scientifici nazionali e internazionali (peraltro citati e condivisi nella verificazione esibita dalla ASL in prime cure) - dai quali è emersa la trasmissibilità della malattia, nel feto o attraverso il latte materno, da madre infetta a vitello, anche in forma di “ infezione latente ” in quest’ultimo - porrebbe le relative previsioni al riparo da censure di contrasto con i principi evocati dal ricorrente.

In realtà, ciò che si contesta – a giudizio del Collegio correttamente – alle disposizioni della delibera regionale non è l’assenza di valida base scientifica, quanto il fatto di introdurre una disciplina rigidamente orientata nel senso di una progressione immediata dell’azione di profilassi verso misure radicali di abbattimento che non lasciano spazio a più ponderati approfondimenti e valutazioni graduate nel tempo in relazione al singolo caso (si vedano in tal senso le considerazioni svolte nn. 2240 e 2243 del 7 marzo 2024 ai paragrafi 13.2. e ss).

4.7. Con riguardo poi al quadro normativo di riferimento, può ulteriormente osservarsi quanto segue:

a) che il d.m. 27 agosto 1994, n. 651 (il cui articolo 11 costituiva il fondamento dei provvedimenti impugnati nel presente giudizio), non sia più in vigore per effetto della sopravvenuta normativa di cui al Regolamento UR 9 marzo 2016, n. 429, sembra oggi confermato dall’articolo 32, comma 1, lettera bb-ter ), del d.lgs. 5 agosto 2022, n. 136, come introdotta dal d.lgs. 27 dicembre 2024, n. 220 (tale ultima novella sembra avere la sola finalità di chiarire che tale abrogazione operava, se non dalla data di entrata in vigore del Regolamento, quanto meno da quella di entrata in vigore del detto d.lgs. n. 136/2022, e dunque da data anteriore all’adozione dei provvedimenti impugnati);

b) più in generale, la disciplina oggi vigente, quale riveniente dal predetto Regolamento UE/2016/429 e dal connesso Regolamento UE/689/2019, nonché dal citato d.lgs. n. 136/2022 e dal successivo d.m. 2 maggio 2024 (quest’ultimo richiamato anche dall’appellante, ancorché non applicabile ratione temporis alla fattispecie che qui occupa), appare significativamente divergente da quella precedentemente contenuta nel d.m. n. 651/1994 e nelle connesse ordinanze ministeriali in materia di prevenzione della brucellosi animale, sia quanto al profilo degli accertamenti da compiere perché alcune misure di prevenzione della diffusione del contagio animale potessero scattare, sia quanto alle misure adottabili in casi come quello qui esaminato;

c) in particolare, nell’ultimo Programma di eradicazione brucellosi nazionale, allegato 1 al d.m. Ministero della salute 2 maggio 2024 al punto “ 5.4.1.Provvedimenti negli stabilimenti infetti ” viene previsto alla lettera “ c ” che il servizio veterinario dell’azienda sanitaria locale contestualmente alla notifica del ritiro dello status di indenne all’operatore “ dispone le seguenti misure sanitarie (…) l’identificazione nei sistemi informativi degli animali sotto-età per il controllo delle malattie oggetto del programma, nati da madri infette, in modo da poter essere tracciati durante ogni successiva operazione di compravendita. Dove le condizioni di stabilimento lo consentono, questi animali dovrebbero essere allevati in condizioni di isolamento. Al raggiungimento della età diagnostica, essi devono essere sottoposti alle opportune prove ufficiali al fine di escludere l'eventuale trasmissione della malattia. In ogni caso, questi animali non devono essere utilizzati per la riproduzione ma destinati esclusivamente alla macellazione ”.

Dunque, le nuove disposizioni trattano il caso degli animali nati da madri infette in modo più graduale e temperato delle precedenti (attraverso l’isolamento batterico per confermare i casi sospetti), il che dimostra che una misura proporzionale e alternativa all’abbattimento è possibile;

d) ancora più di recente, con l’articolo 8 del d.l. 15 maggio 2024, n. 63, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2024, n. 101, è stato nominato un Commissario straordinario nazionale per la brucellosi bovina, bufalina, ovina e caprina (oltre che per la tubercolosi bovina e bufalina) con il compito di completare il processo di eradicazione della malattia dal territorio nazionale, da svolgere – tra l’altro – attraverso il coordinamento e monitoraggio delle azioni poste in essere nei territori non indenni da brucellosi bovina, bufalina, ovina e caprina, secondo quanto previsto dall’allegato IV, parte I, capitoli 3 e 4, e parte II, capitolo 2, del precitato regolamento UE/2019/689, il che conferma ex post la possibile inadeguatezza sotto diversi profili dei programmi adottati a livello regionale (nonostante, per quanto si sia riuscito ad accertare, in Campania la delibera n. 104/2022 non sia stata ad oggi sostituita).

4.8. Ciò posto, è fuori fuoco l’eccezione di violazione dell’articolo 104 c.p.a. con riferimento al richiamo operato dall’appellante alla sopravvenuta normativa (e, in particolare, al d.m. 2 maggio 2024): infatti, in disparte che tale normativa non poteva – logicamente – essere richiamata durante il primo grado del giudizio, quando ancora non esisteva, rileva il fatto che essa è stata invocata dall’appellante soltanto quale argomento ex post a conferma della parziale incompatibilità delle norme nella specie applicate dalla Regione con la (all’epoca già) sopravvenuta normativa dell’Unione europea.

4.9. Tutto quanto precede è sufficiente a pervenire all’accoglimento in parte qua dell’appello e all’annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado, salva ovviamente la facoltà dell’Amministrazione di ripetere le verifiche all’attualità, applicando il quadro normativo oggi vigente, e adottare le eventuali ulteriori misure del caso.

5. Il secondo motivo di appello (riferito al terzo punto del ricorso introduttivo) muove argomenti in contestazione della previsione di cui alla lettera c ) degli impugnati atti del -OMISSIS- circa l’isolamento delle femmine partorienti (sopra riportata).

5.1. La tesi del ricorrente svolta in primo grado è che questa prescrizione sarebbe:

- a) “ illogica, irragionevole, sproporzionata ed eccessiva ”, in quanto si riferisce ad animali risultati negativi ai controlli eseguiti;

- b) in contrasto con la delibera G.R. n. 104 del 2022, la quale prevede questa misura non come obbligatoria (come sostenuto dagli atti impugnati) ma come facoltativa;

- c) in contrasto con l’O.M. 14 giugno 2022 allegato 1, lett. b ), in quanto questa prescrive l’isolamento nei soli “ casi sospetti nello stabilimento con esecuzione di prelievi di latte e tamponi vaginali agli animali in post-partum, per effettuare test antigenici/molecolari o isolamento della brucella ” e non quindi per tutti i capi partorienti.

5.2. La censura è stata respinta dal TAR sull’assunto per cui “ si tratta di una prescrizione che non è illogica o irragionevole ma rispondente a esigenze di precauzione; la circostanza che essa si riferisca a animali sani non rileva perché l’isolamento delle femmine partorienti può ben essere considerato una misura precauzionale giustificata dal fatto che il parto è uno dei momenti in cui maggiormente si può verificare la diffusione di materiale infetto. Né vi è contrasto con l’O.M. 14 giugno 2022 dato che essa, nel disporre che negli stabilimenti con qualifica sanitaria sospesa debba ordinarsi l’isolamento dei casi sospetti, non esclude che possa prevedersi l’isolamento di altre categorie di animali (nel caso all’esame le partorienti) allorché tale misura sia giustificata da ragioni precauzionali come è avvenuto nella fattispecie, in cui non appare irragionevole che, a fronte del rilievo di numerose (59) positività, l’amministrazione abbia adottato misure precauzionali eccedenti quanto previsto come dovuto (oltretutto lo stesso ricorrente ammette che questo tipo di misura è prevista come facoltativa dalla delibera n. 104 del 2022) ”.

5.3. In questa sede di appello il ricorrente - oltre a richiamare le deduzioni svolte nel primo motivo - ribadisce che il punto 1.4, capoverso 4, della parte generale della DGRC. n. 104/2022 connota tale attività in termini di facoltà e non di obbligo - come invece trascritto nell’impugnata lettera c ) dei provvedimenti del -OMISSIS- - sicché quest’ultima previsione risulterebbe illegittima per contrasto con la prima.

5.4. Il motivo è infondato.

La prescrizione ASL applicativa dell’isolamento risulta adeguatamente giustificata sia come misura precauzionale - non irragionevole nel contesto di allevamenti infetti (quale è quello del ricorrente, ove sono state riscontrate 59 positività, aspetto del tutto obliterato dall’appello) - sia tenuto conto che l’ammessa facoltatività astratta della misura non rende di per sé illegittima la sua declinazione in concreto nel senso fatto proprio dall’ASL, la quale esercita il potere nella forma che ritende di volta in volta più adeguata al caso specifico e comunque conforme al ventaglio di possibilità ammesse.

6. Il terzo motivo di appello (quarto punto del ricorso introduttivo) investe la lettera h ) dei provvedimenti impugnati che prevede la distruzione di “ letame, paglia, mangimi e altri materiali e sostanze venuti a contatto con materiale contaminato ” – previsione a sua volta mutuata da quella di cui alla lett. j ) del punto A.7 della parte generale della delibera G.R. n. 104 (pure impugnata) e dall’articolo 11, lett. q ), del D.M. n. 651 citato.

6.1. In primo grado la previsione è stata denunciata come illogica, irragionevole e sproporzionata.

6.2. Il TAR ha respinto la censura ritenendo trattarsi di “ una misura che risponde a un criterio di precauzione e non risulta manifestamente illogica o irragionevole essendo invece giustificata dall’esigenza di riduzione dei rischi all’interno di allevamenti risultati infetti; in altri termini, non si tratta di misura che ispirata “a una inaccettabile teoria del rischio zero”, come affermato in ricorso, ma piuttosto a un criterio di riduzione del rischio non sindacabile dal giudice amministrativo in sede di legittimità, se non nei limiti della manifesta illogicità o irragionevolezza. Anche in questo caso, tuttavia, non può sostenersi che si tratti di misura manifestamente illogica o irragionevole per le ragioni già sopra esposte ”.

6.3. In questa sede l’appellante sostiene che la decisione di primo grado non avrebbe adeguatamente calibrato l’applicazione del principio di precauzione, visto che la prescrizione contestata impone la “ distruzione di rilevantissime quantità di mangimi e paglia rispetto ai quali non è mai stata effettuata alcuna indagine chimico - fisica al fine di accertarne l’eventuale, ma improbabile, contaminazione ”.

6.4. Il Collegio ritiene che il motivo sia infondato sulla base delle medesime considerazioni già svolte in relazione al secondo motivo di appello. La consistenza della misura precauzionale in questione rivela un contenuto precettivo del tutto proporzionato all’entità del rischio che si intende fronteggiare e comunque non intollerabilmente pregiudizievole degli interessi dell’allevatore, anche perché limitata a “ materiali e sostanze venuti a contatto con materiale contaminato ”, rispetto ai quali risulta del tutto giustificata la necessità di una cautela specifica. Questo elemento di “ contatto ” spiega anche perché la distruzione possa prescindere dall’effettuazione di apposite attività di “ indagine chimico- fisica al fine di accertarne l’eventuale contaminazione ”, tenuto conto dei costi e dei tempi che renderebbero tali attività sovrabbondanti in relazione al valore dei beni interessati e scarsamente bilanciabili con le opposte esigenze di rapidità della profilassi e di immediato contenimento della propagazione dei rischi.

7. Il quinto punto del ricorso introduttivo investiva il punto b ) dei provvedimenti della A.S.L. (che impone l’abbattimento dei capi entro 4 giorni) e della presupposta lettera c ) del punto A.7. della parte generale – contestati in quanto ritenuti in contrasto con le disposizioni dell’articolo 11 D.M. n. 651/1994, dell’O.M. 14 giugno 2022 e dell’articolo 5, comma 1, lett. a ), dell’O.M. 28 maggio 2015, che prevedono i più lunghi termini di 7 giorni (il D.M. n. 651) e 15 giorni. Secondo il ricorrente un termine così breve sarebbe tale da impedire ogni possibile iniziativa a tutela dell’allevatore che avesse perplessità sulla positività degli animali.

7.1. Dopo avere “ premesso che si tratta dell’unica censura che si riferisce all’ordine di abbattimento degli animali risultati positivi (dato che le altre si riferiscono o alla sorte della progenie di animali risultati positivi o a misure preordinate a ridurre il rischio di diffusione della malattia) ” il TAR l’ha respinta osservando che “ la previsione di un termine particolarmente breve per l’abbattimento “nelle aree cluster di infezione”: a) non si pone in contrasto con il D.M. n. 651 del 1994 citato né con le OO.MM. del 2015 e 2022 perché i termini previsti in questi atti devono essere considerati termini massimi entro i quali deve essere disposto l’abbattimento e quindi non escludono la fissazione a mezzo del piano regionale di un termine inferiore Il TAR ha respinto la censura ”.

7.2. L’appellante non ritiene condivisibile tale ricostruzione anche in considerazione del fatto che “ il decreto del 02 maggio 2024 prevede il termine di 15 giorni ed addirittura in allegato 1 punto 7.4.1. capo 3 sub lettera J precisa che negli stabilimenti infetti in assenza di adeguato isolamento dei capi, la macellazione dovrà avvenire prima possibile e comunque non oltre 7 giorni dalla notifica del provvedimento di abbattimento ; e quindi il legislatore addirittura nel caso di impossibilità di isolamento adeguato dei capi infetti , e non è il caso che ci occupa, prevede comunque un termine di sette giorni per l’abbattimento a plastica dimostrazione dell’irragionevolezza e non proporzionalità delle previsione del piano regionale sul punto e conseguentemente dell’erroneità della sentenza ”.

7.3. Il motivo è inammissibile, per evidente carenza di interesse: avendo l’odierno appellante dato esecuzione in parte qua alla misura, provvedendo all’immediato abbattimento dei capi risultati infetti, non si comprende quale utilità potrebbe egli ritrarre dall’accoglimento della censura, tenuto conto che non risulta aver proposto domanda di risarcimento danni, né fatto espressa riserva di proporla, donde non è predicabile neanche il residuare di un interesse all’accertamento incidentale dell’illegittimità del provvedimento ai sensi dell’articolo 34, comma 3, c.p.a..

7.4. In ogni caso, il motivo è anche infondato nel merito, in quanto l’appellante da un lato non contesta la ratio decidendi svolta in sentenza secondo cui i termini presi a riferimento sono da intendersi come termini massimi (e non minimi) entro i quali deve essere disposto l’abbattimento; dall’altro, reitera un confronto - non produttivo rispetto alla tesi sostenuta - con previsioni di contenuto simile a quello preso in considerazione nella sentenza, ovvero recanti non solo un termine ne ultra quem , entro il quale deve disporsi l’abbattimento, ma assistiti dall’ulteriore postilla secondo la quale è opportuno che allo stesso abbattimento si proceda “ prima possibile ”. Dunque, il parametro normativo invocato contraddice la tesi perorata dal ricorrente, piuttosto che convalidarla.

8. Con il sesto punto del ricorso introduttivo il ricorrente aveva sostenuto che:

-- in relazione ai suoi contenuti, abilitato ad adottare il piano di cui alla delibera n. 104 del 2022 sarebbe il Consiglio regionale in applicazione dell’articolo 26 dello Statuto regionale secondo cui “ il Consiglio Regionale (…) determina l’indirizzo politico generale esercitando le funzioni legislative e di controllo sull’attività dell’amministrazione regionale, nonché di programmazione secondo quanto stabilito dallo Statuto e dalle leggi ”;

-- la competenza del Consiglio regionale deriverebbe anche dalle previsioni della legge regionale 3 novembre 1994, n. 32, che attribuisce al Consiglio l’approvazione dei piani sanitari regionali;

-- rileverebbe inoltre la violazione del Regolamento UE 429/2016 nella parte in cui prescrive che gli Stati membri non indenni da malattie zoonotiche adottino un piano di eradicazione da sottoporre all’approvazione della Commissione: nel caso di specie detta approvazione, osserva il ricorrente, non è mai avvenuta.

8.1. Il TAR ha respinto il motivo in quanto:

-- “ la competenza in materia di approvazione dei piani straordinari di profilassi e risanamento a tutela della “bufala mediterranea” della Giunta regionale è normativamente prevista dall’articolo 1, comma 1, della legge regionale 1 febbraio 2005, n. 3;

-- quanto alla dedotta mancata approvazione del piano da parte della Commissione europea la censura è infondata in fatto in quanto la “regione Campania: province di Caserta e Salerno” risulta compresa nell’elenco degli “stati membri e loro zone che hanno ottenuto l’approvazione di un programma di eradicazione per l’infezione da LL RT …” da parte della Commissione europea (cfr. l’allegato al Regolamento di esecuzione (UE) 2022/14 della Commissione del 7 febbraio 2022) ”.

8.2. Nel suo atto di appello il ricorrente obietta che:

-- l’articolo 1, comma 1, della legge regionale 1 febbraio 2005, n. 3, non prevede affatto la competenza della Giunta Regionale ad approvare i piani di profilassi, ma le riserva un potere di valutazione, verifica, modifica ed integrazione, sul presupposto che in prima battuta operi un altro organo;

-- nel caso che qui occupa il piano in questione, risultando particolarmente complesso ed articolato tanto da prevedere ed imporre una serie di misure che impattano significativamente sull’organizzazione economico-amministrativa delle aziende, andava necessariamente sottoposto all’approvazione del Consiglio regionale, ai sensi dell’art. 26, comma 1, dello Statuto;

-- infine, proprio per la complessità degli aspetti sui quali incide, esso dovrebbe qualificarsi come “ piano sanitario regionale ” soggiacente alla disciplina della L.R. n. 32/1994 la quale, all’art. 30, commi 1 e 2, prevede l’approvazione del Consiglio regionale (deduzione, quest’ultima, sulla quale il TAR avrebbe mancato di pronunciarsi).

8.3. Il motivo è infondato.

L’articolo 1, comma 1, della legge regionale 1 febbraio 2005, n. 3, prevede che “ In attuazione dei principi di tutela sanciti dalla legge regionale 26 luglio 2002, n. 15, articolo 34 e della legge 27 dicembre 2002, n. 292, a conferma dell’esecutività e dell'attuazione dei piani provinciali di cui alle delibere di Giunta regionale del 16 maggio 2003, n.1788 e n. 1789, per il controllo e l’eradicazione della brucellosi bufalina, la Giunta regionale della Campania, d’intesa con il Ministero della salute ed in conformità agli indirizzi dell’Unione europea, con delibera di Giunta regionale procede annualmente alla valutazione, alla verifica ed alla modifica ed integrazione dei piani straordinari di profilassi e risanamento ”.

L’art. 26 dello Statuto della Regione Campania dispone che “ 1. Il Consiglio regionale rappresenta le comunità della Regione. Determina l’indirizzo politico generale esercitando le funzioni legislative e di controllo sull’attività dell’amministrazione regionale, nonché di programmazione secondo quanto stabilito dallo Statuto e dalle leggi. (…) 3. Il Consiglio regionale esercita la potestà legislativa; delibera sui regolamenti della Giunta; esercita le altre funzioni ad esso attribuite dalla Costituzione, dallo Statuto e dalle leggi ”.

8.4. Dalle richiamate fonti normative si evince che le “ funzioni di programmazione ” di competenza del Consiglio regionale - alle quali si deve ricondurre l’adozione dei piani di profilassi - vanno individuate in relazione a specifiche previsioni normative che ad esso le attribuiscono e che tuttavia non si rinvengono nel caso in esame del Programma di eradicazione.

Di converso, ai sensi dell’art. 51 dello Statuto alla Giunta regionale - “ organo esecutivo della Regione ” ai sensi dell’art. 121 Cost. -, viene attribuita una competenza primaria e generale tale per cui “ … a) provvede all’attuazione del programma di governo, esercitando tutte le competenze diverse non attribuite al Consiglio e al Presidente della Giunta; (…)” e, dunque, anche l’approvazione del Programma per cui è causa.

8.5. A ciò aggiungasi che:

-- l’articolo 1, comma 1, della legge regionale 1 febbraio 2005, n. 3, non descrive l’intervento della Giunta (di valutazione, verifica, modifica ed integrazione dei piani straordinari) come ancillare rispetto a quello di altri organi (che di fatti non vengono in alcun modo individuati);

-- nel senso della competenza giuntale in materia rileva anche l’espressa previsione di cui all’articolo 34, comma 4, della l.r. 26 luglio 2022, n. 15, richiamato dall’articolo 1 della l.r. 1 febbraio 2005, n. 3.

9. Con il settimo motivo del ricorso introduttivo il ricorrente aveva denunciato l’illegittimità del piano regionale per avere previsto che l’accertamento - o meglio ancora - la ricerca e l’individuazione del batterio della brucella debba avvenire attraverso “ metodi sierologici ” “ mai validati per i capi bufalini ”, mentre l’EFSA e tutte le pubblicazioni scientifiche in materia oltre al regolamento UE sono “ univoche nel ritenere ben più conclusive e migliori le tecniche di diagnosi ed accertamento dirette ( tipo PCR) ”.

9.1. Il TAR ha respinto la censura, ritenendola “ prima ancora che infondata, inammissibile dato che in realtà il piano approvato dalla Giunta in merito alle metodiche di ricerca e accertamento della brucellosi non reca prescrizioni innovative ma si limita ad applicare disposizioni sovraordinate, non impugnate, e in particolare quanto previsto dall’allegato 1 all’O.M. 28 maggio 2015 che individua “le prove sierologiche ufficiali per il controllo della brucellosi non U.I.” (la prova SAR- sieroagglutinazione rapida con antigene OS LA - e la prova FDC - prova della fissazione del complemento), stabilendo anche i criteri per la loro interpretazione. A quest’ultimo riguardo è stabilito che: a) in caso di negatività sia alla SAR che alla FDC, l’animale è considerato non infetto; b) in caso di negatività o positività alla SAR e positività alla FDC l’animale è considerato infetto; c) in caso di positività alla SAR e negatività alla FDC l’esito è considerato “dubbio”, salvo che si tratti di un animale presente in allevamento infetto, nel qual caso l’animale è comunque considerato infetto ”.

9.2. L’appellante richiama in senso contrario alle conclusioni accolte dal TAR l’ultimo decreto del 2 maggio 2024 relativo ai piani nazionali di eradicazione della brucellosi bovina, il quale nell’allegato 1, lettera i ), prevede che “L’isolamento microbiologico di B. RT, B. EL e B. suis deve essere effettuato sugli organi e/o matrici di animali risultati positivi alle prove sierologiche per confermare i casi sospetti di brucellosi o in presenza di manifestazioni cliniche riferibili a brucellosi. Nonostante l’isolamento colturale sia lento, costoso e indaginoso, può essere considerato il metodo di elezione ogni qualvolta ci sia il sospetto di infezione, per confermare il caso e determinare la specie di LL responsabile (Regolamento UE 2020/689, articolo 9) ”.

9.3. Il motivo è inammissibile perché non sottopone a puntuale critica l’argomento svolto in sentenza, limitandosi a menzionare una nuova tematica (attinta dal confronto con il decreto del 2 maggio 2024) che – al di là del carattere oggettivamente inedito del parametro assunto a riferimento – comunque non sopperisce all’esigenza di una critica specifica della ratio decidendi contrastata.

10. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è fondato in relazione al solo primo motivo e che entro questi limiti può pertanto essere accolto, con conseguente (parziale) riforma della sentenza di primo grado qui gravata nel senso dell’accoglimento del ricorso e dell’annullamento degli atti con esso impugnati.

11. Sussistono, nondimeno, giusti motivi legati alla peculiarità della vicenda sottesa al presente contenzioso per disporre, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a, l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in relazione al primo motivo, respingendolo per il resto.

Per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado in relazione ai primi due punti ed entro questi limiti annulla gli atti con esso impugnati.

Spese del doppio grado compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle persone fisiche e giuridiche citate in sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.