Pubblicato il 27/01/2025

N. 00611/2025REG.PROV.COLL.

N. 06438/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6438 del 2024, proposto da
RO CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in RO, via dei Portoghesi, 12;
Faffi, Elmi, Bagni Vittoria, Aeb Esercizi Bagni S.r.l., Cral Eni, Il Porticciolo di Ostia, La Vela Stabilimento Balneare, Lido Alma S.r.l., Gambrinus S.r.l., Kelly'S S.r.l., Stabilimento Balneare Picenum S.r.l., Bonaccia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzo Cellamare, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via Ss Apostoli 66;
La Capannina a Mare S.r.l., Bungalow S.r.l., La Playa S.r.l., Kursaal del Lido di Castel Fusano S.r.l., Sacim S.r.l., Peppino a Mare Beach S.r.l., Il Delfino di Maria Giubilei S.a.s., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 1255/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, dell’Agenzia del Demanio, di Faffi, di Elmi, di Bagni Vittoria, di Aeb Esercizi Bagni S.r.l., di Cral Eni, di Il Porticciolo di Ostia, di La Vela Stabilimento Balneare, di Lido Alma S.r.l., di Gambrinus S.r.l., di Kelly'S S.r.l., di Stabilimento Balneare Picenum S.r.l. e di Bonaccia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti gli avvocati Manuela Scerpa in sostituzione dell'avvocato Rodolfo Murra e l’avvocato Vincenzo Cellammare;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le originarie ricorrenti, odierne appellate, tutte concessionarie di aree demaniali marittime ubicate nel territorio del X Municipio litorale di Ostia Lido - Comune di RO CA, impugnavano dinanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio, in uno ad ogni altro atto consequenziale e presupposto, la deliberazione n. 33 del 24 ottobre 2022 (avente ad oggetto “Modifica della deliberazione n. 29 del 6 ottobre 2020 adottata dalla Giunta Municipale”), con cui la Giunta Municipio X ha riclassificato il territorio di RO CA attribuendogli il valore complessivo di 64,50, inserendolo in categoria A (alta valenza turistica) e determinando il conseguente aumento dei canoni concessori.

Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato in parte qua la delibera, ritendo viziata la classificazione operata dal Comune sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione in relazione agli indicatori di cui alle singole categorie A2 – presenza di aree protette, A3 – presenza di fenomeni erosivi, B1 – arrivi turistici, B2 – presenze turistiche, B3 – offerta di posti letto, C1 – qualità delle acque ai fini della balneabilità, D2 – presenza di scali ferroviari).

A sostegno della propria decisione il Tar ha richiamato anche il precedente del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 129/2023 che ha rilevato la sussistenza di analoga carenza di istruttoria quanto alla valutazione del grado dei fenomeni erosivi per le annualità 2014-2018.

La Regione Lazio si è costituita anche nel presente giudizio in senso adesivo alle deduzioni difensive di RO CA, sostenendo la legittimità dell’operato dell’amministrazione comunale nella classificazione compiuta.

Resistono le originarie ricorrenti Faffi, Elmi, Bagni Vittoria, Aeb Esercizi Bagni S.r.l., Cral Eni, Il Porticciolo di Ostia, La Vela Stabilimento Balneare, Lido Alma S.r.l., Gambrinus S.r.l., Kelly'S S.r.l., Stabilimento Balneare Picenum S.r.l., Bonaccia.

Alla pubblica udienza del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.L’appellante ha proposto un unico motivo di doglianza con cui ha eccepito l’erroneità della sentenza appellata per “ travisamento dei fatti, omessa motivazione, violazione e falsa applicazione dei principi rinvenienti dal precedente giurisprudenziale evocato (Cons. di Stato n. 129/2023) e intrinseca illegittimità ”.

Lamenta l’erroneità delle statuizioni di accoglimento delle censure di difetto di istruttoria e di motivazione nell’accertamento dei requisiti di alta valenza turistica, quanto alla mancata adeguata considerazione dello stato di fatto inerente ai criteri di attribuzione dei punteggi che riguardano gli arrivi turistici, le presenze turistiche e l’offerta di posti letto, lo stato della balneazione, lo stato erosivo del litorale romano nonché la presenza di aree protette sul demanio marittimo.

Espone l’appellante che con la Deliberazione n.5 del 26 novembre 2015 la zona del litorale di RO CA era stata già classificata come un’area ad alta valenza turistica con l’assegnazione di un punteggio complessivo di 55,00 punti e che la modifica della valenza turistica del litorale in esame – dalla categoria A alla categoria B con attribuzione di complessivi 46 punti – era stata disposta con la successiva deliberazione n. 29 del 6 ottobre 2020, che aveva modificato alcuni dei punteggi attribuiti a causa della pandemia; terminato lo stato di emergenza sanitaria (a fine marzo 2022), con la deliberazione impugnata in primo grado la Giunta del Municipio X di RO CA aveva aggiornato i punteggi, classificando nuovamente in categoria A, quale area ad alta valenza turistica, il litorale ricadente nel territorio di RO CA.

Su queste basi, principalmente, l’amministrazione comunale sostiene che la sentenza sarebbe erronea per aver ritenuto che le voci sub B1, B2, B3 siano state modificate giustificando il rialzo del punteggio “solo con la fine della pandemia senza allegare ulteriori e comprovabili fattori di crescita dell’affluenza turistica”.

Del pari, risulterebbero erronee le statuizioni che hanno ritenuto affetta da difetto di istruttoria la valutazione relativa all’assenza di divieti di balneazione (cat. C1) e censurabile anche la qualificazione come media, anziché forte, della presenza di fenomeni erosivi (cat. A3), in quanto sfornita di alcuna idonea spiegazione.

La sentenza avrebbe altresì male interpretato, estendendone impropriamente i principi affermati alla presente fattispecie, la sentenza del Consiglio di Stato n. 129/2023, che ha ritenuto viziata da eccesso di potere per carenza di istruttoria la valutazione effettuata dall’amministrazione in relazione alla categoria A3 – presenza di fenomeni erosivi (con riferimento al computo dell’entità del canone demaniale dovuto per le annualità 2014 -2018).

2. L’appello è infondato come già statuito da un precedente di questa sezione (Cons. di Stato n. 10370/2024), dalle cui conclusioni non vi è motivo di discostarsi e le cui motivazioni devono intendersi in questa sede richiamate, avendo pronunciato sulla stessa delibera impugnata

Correttamente la sentenza di primo grado ha condiviso i rilievi delle ricorrenti attinenti alle voci modificate dalla delibera impugnata, ravvisando il difetto di istruttoria e di motivazione nel procedimento che ha condotto a classificare il litorale del Comune di RO quale area ad alta valenza turistica.

Con la legge regionale Lazio 14 luglio 2014, n. 7 si è regolamentato l’iter di devoluzione ai Comuni delle funzioni amministrative in materia di gestione dei beni demaniali marittimi finalizzati all’utilizzazione turistico-ricreativa.

Ai sensi dell’art. 46 bis della legge regionale 13/2007, inserito dall’art. 2, comma 54, lett. d) della legge regionale 7/2014 sopra citata (rubricato “Valenza turistica delle aree del demanio marittimo”):

“ 1. I comuni provvedono a classificare le aree demaniali marittime, i manufatti, le pertinenze e gli specchi acquei destinati ad un utilizzo per finalità turistiche e ricreative in conformità a quanto previsto dall’articolo 03, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come sostituito dall’articolo 1, comma 251, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007). La classificazione è effettuata, anche per aree omogenee, sulla base dei seguenti criteri:

a) caratteristiche fisiche, ambientali e paesaggistiche;

b) grado di sviluppo turistico esistente;

c) stato delle acque con riferimento alla balneabilità;

d) ubicazione ed accessibilità agli esercizi.

2. L’applicazione dei criteri di cui al comma 1 avviene sulla base dei dati medi relativi all’ultimo triennio, tenendo conto delle fonti e degli indicatori individuati con deliberazione della Giunta regionale, sentita la commissione consiliare competente.

3. La classificazione delle aree demaniali marittime, manufatti, pertinenze e specchi d’acqua è soggetta, di norma, a revisione quinquennale. I comuni, qualora riscontrino variazioni di uno o più dati di cui al comma 2, tali da influire sulla classificazione effettuata, possono procedere ad una nuova classificazione nel corso del quinquennio e comunicano l’eventuale variazione alla Giunta regionale ”.

Ai sensi del comma 55 dell’art. 2 l.r. n. 7/2014 cit. “ Sino alla pubblicazione della deliberazione di cui all’articolo 46 bis, comma 2, della l.r. 13/2007, come inserito dal comma 54, lettera d), l’applicazione dei criteri previsti dal comma 1 del citato articolo avviene in base agli indicatori riportati nella tabella contenuta nell’allegato 1 alla presente legge. I comuni, pena l’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 7, comma 2, della l.r. 13/2007, provvedono alla classificazione entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e trasmettono alla Regione il relativo provvedimento entro trenta giorni dall’adozione dello stesso ”.

Come evidenziato, con la deliberazione n. 29 del 6 ottobre 2020 erano stati modificati i punteggi della scheda di analisi attribuiti con la precedente delibera n. 5 del 2015 a causa degli effetti dell’epidemia Covid-19 sulla presenza di turisti e la valenza turistica era stata modificata in “media” con 46 punti, mentre la deliberazione impugnata in primo grado è tornata alla vecchia classificazione di “alta valenza turistica”, prendendo a base la scheda del 2020 e modificando, per effetto della fine dell’emergenza sanitaria a fine marzo 2022, le voci B1 (arrivi turistici), B2 (presenze turistiche), B3 – offerta di posti letto, C1 – qualità delle acque ai fini della balneabilità, C2 – presenza di bandiere blu e approdi blu.

L’aggiornata classificazione ha comportato un significativo aumento del canone concessorio rispetto al quale le originarie ricorrenti lamentano l’assenza dei corrispondenti benefici economici, in quanto la suddetta classificazione non corrisponderebbe all’effettivo stato del territorio interessato.

Con riferimento alle categorie B1, B2, B3 (arrivi turistici, presenze turistiche e offerta di posti letto), correttamente la sentenza appellata ha ritenuto fondata la censura delle ricorrenti secondo cui il rialzo dei punteggi non è supportato da alcun dato, fonte o report statistico dal quale si evincerebbe una crescita così esponenziale del turismo nel litorale romano.

Infatti, la modifica dei parametri in questione risulta giustificata nella deliberazione impugnata solo con la fine dello stato di emergenza sanitaria per l’epidemia di Covid-19, senza allegare ulteriori e comprovabile fattori di crescita dell’affluenza turistica.

La delibera non motiva adeguatamente né esplicita la fonte dalla quale è stato ricavato il predetto incremento degli arrivi turistici e delle presenze turistiche con riguardo al litorale di Ostia o gli elementi probatori in merito alla sussistenza di una offerta di oltre 7000 posti letto.

Rispetto a tali assorbenti statuizioni della sentenza, rimaste prive di sostanziale confutazione, l’amministrazione appellante si limita in questa sede ad asserire che, per un verso, i valori da attribuire ai suddetti parametri - nell’impossibilità di utilizzare i dati dell’Ufficio Statistico Regionale in quanto non ancora disponibili con riferimento al periodo oggetto del provvedimento - sono stati estrapolati dalle rilevazioni ISTAT, per altro verso la valenza turistica sarebbe stata verificata al termine dell’emergenza sanitaria come previsto dalla stessa delibera giuntale n. 29/2020 e, quindi, correttamente il Comune avrebbe valutato l’effetto del dato oggettivo della conclusione della pandemia (costituente fatto notorio) e del suo impatto sui flussi turistici nel territorio lidense derivante dal ritorno alla libera circolazione.

Senonché tale argomentazione conferma che, da un lato, “i dati sull’affluenza turistica e i posti letto sul sito istituzionale del Comune di RO sono fermi al 2020” e, dall’altro, che il Comune non ha tratto i dati dall’Ufficio Statistico Regionale, come prescritto dall’Allegato 1 (di cui all’art. 2, comma 55, l.r. 7/2014).

Pertanto, è corretta la conclusione cui è pervenuta la sentenza impugnata, ovvero che non risulta adeguatamente provato un aumento dei flussi turistici tale da giustificare il discostamento del provvedimento impugnato dalle risultanze procedimentali di cui alla precedente deliberazione n. 29/2020, che aveva inserito il litorale romano nella c.d. “media valenza turistica”.

Né è stato dimostrato che l’amministrazione abbia tratto i dati in questione da altra fonte accreditata, come pure previsto dal menzionato Allegato.

Deve, pertanto, confermarsi la sentenza nella parte in cui ha rilevato sul punto la carenza di istruttoria e di motivazione che già di per sé vizia la classificazione del litorale come ad alta valenza turistica operata dal Comune e che impone di rinnovare il procedimento.

3. La sentenza merita conferma anche nella parte in cui ha ritenuto del pari affetta da difetto di istruttoria la valutazione relativa alla ritenuta assenza di divieti di balneazione (cat. C1).

Ad avviso dell’amministrazione appellante il dato relativo al parametro C1 che attiene alla “qualità delle acque ai fini della balneabilità”, conformemente alle indicazioni contenute nell’allegato 1, art. 2, comma 55, L.R. Lazio n. 7/2014, doveva essere estrapolato esclusivamente dal Decreto del Presidente della Giunta Regionale e che il punteggio assegnato all’indicatore “divieti di balneazione” sarebbe del tutto in linea con i decreti regionali del 30 marzo 2021, del 26 aprile 2022, e del 19 aprile 2023 e con la classificazione come totalmente “eccellenti” delle acque di RO per gli anni 2022 e 2023.

Tuttavia, ai fini della determinazione del canone demaniale 2022 – annualità per la quale il Comune di RO CA ha determinato l’innalzamento della valenza turistica da media ad alta - devono essere assunti i dati relativi a detta annualità, e dunque, il decreto regionale del 26 aprile 2022.

L’Allegato n. 1 del richiamato decreto, dal quale parte appellante avrebbe estrapolato il dato della qualità delle acque come “eccellente”, non si riferisce, tuttavia, ad una valutazione basata sui criteri propri della scheda di analisi dell’alta valenza (presenza di zone interdette/assenza di divieti/zone non balneabili), ma a dei campionamenti finalizzati alla verifica nelle acque della presenza o meno di cianobatteri o alghe potenzialmente tossiche. Si aggiunga poi che l’Allegato 2 del menzionato decreto (intitolato “Lista acque non adibite alla balneazione 2022”) prevede ben due zone marittime di competenza del demanio comunale interdette alla balneazione.

Nemmeno ha ricevuto specifica smentita il dato relativo alla presenza di divieti di balneazione in una serie di tratti di mare e di litorale demaniale e di zone interdette: dato da cui la sentenza - a prescindere da quali siano le concrete ragioni dei divieti disposti - ha correttamente desunto l’erroneità della qualificazione dell’area come caratterizzata dall’assenza di divieti di balneazione.

4. Condivisibili sono anche le statuizioni della sentenza che hanno ritenuto carente di istruttoria e di idonea motivazione la qualificazione come media, anziché forte, della presenza di fenomeni erosivi (cat. A3).

Al riguardo l’appellante evidenzia che benché la scheda allegata 1 legge regionale 14 luglio 2014, n. 7 stabilisca che il dato di riferimento sia estratto dall'NT regionale della NA CO (da ora, per brevità, NT) elaborato nell’ambito del Progetto europeo Maremed, tale documento risale al 2011 e comunque, come la medesima scheda riconosce, tale dato può essere estrapolato anche da “altra fonte accreditata”. Da qui la scelta di riferirsi a un testo accreditato maggiormente aggiornato rispetto all’NT (nella specie il Rapporto Spiagge 2022 pubblicato da Legambiente).

Evidenzia l’amministrazione che, anche a voler considerare solo le fonti menzionate dalla sentenza (e cioè l’NT e il “Rapporto ISPRA sul Dissesto Idrogeologico in Italia - Ed. 7 Marzo 2022”), da lì estrapolando i dati circa il grado di erosione, non si perverrebbe a conclusioni diverse da quelle cui è giunta la delibera impugnata.

4.1. Correttamente il primo giudice ha censurato il fatto che l’Amministrazione nulla avesse esplicitato con riguardo alla fonte di detta valutazione.

Non vale, quindi, richiamare a fondamento dell’appello e della legittimità dei provvedimenti impugnati i dati ritraibili dall’NT regionale della NA CO elaborata nell’ambito del Progetto europeo Maremed, o da altra fonte accreditata, quale ad esempio il Rapporto ISPRA sul Dissesto Idrogeologico in Italia - Ed. 7 Marzo 2022 (come richiesto dalle indicazioni contenute nell’allegato 1 della legge regionale n. 7/2014 e dalle direttive regionali riportate nella nota del 23 dicembre 2014), in quanto di tali fonti l’Amministrazione non si è avvalsa nell’istruttoria procedimentale, estrapolando i dati sull’erosione solo dal “Rapporto Spiagge 2022 pubblicato da Legambiente”: e proprio questa era la censura dedotta dalle originarie ricorrenti e accolta dal Tribunale.

A fronte di tale doglianza, correttamente la sentenza appellata ha applicato alla fattispecie i principi affermati dal precedente di cui a Cons. Stato, VII, 129/2023 che, accogliendo analoghe censure avverso la classificazione ad “alta valenza turistica” del litorale interessato, ha rilevato la sussistenza del vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria nella valutazione effettuata per le annualità 2014-2018, con riferimento al criterio in questione.

Nella vicenda ivi trattata e relativa ad un tratto del medesimo litorale di Ostia il Consiglio di Stato ha infatti rilevato che il nuovo giudizio di Alta Valenza Turistica avrebbe dovuto indicare le ragioni per le quali “ i) relativamente alla sezione ‘A.3 – Presenza di fenomeni erosivi’, ha utilizzato le sole ‘pubblicazioni fonte ENEA’ ai fini di superare le criticità evidenziate nella deliberazione n. 52 del 10 ottobre 2014, anziché l‘NT regionale della NA CO elaborata nell’ambito del Progetto Europeo Maremed’, così come previsto dalla scheda allegata alla Determinazione Regionale e alla legge regionale 14 luglio 2014, n. 7 ”. Si è poi ordinato all’Amministrazione, nel formulare le suddette valutazioni, di “ soppes[are] i dati e gli elementi conoscitivi risultanti dalle pubblicazioni fonte ENEA (il fenomeno erosivo era stato classificato di media entità), con gli esiti raggiunti dalla verificazione giudiziale (dalla quale è emersa una significativa riduzione dell’arenile originariamente concesso), dandone conto nella motivazione ”.

Spetta, dunque, all’Amministrazione verificare nel rinnovato procedimento quale sia l’entità del fenomeno erosivo che interessa la costa del litorale, anche tenendo conto di quanto lamentato dai concessionari circa gli eventi metereologici che hanno colpito il predetto litorale e avrebbero eroso gran parte della superficie dei tratti in concessione nel 2022.

Ciò significa che l’Amministrazione comunale, nel riesercitare il potere, valuterà con apposita istruttoria i suddetti elementi di fatto, dando conto nella motivazione delle specifiche ragioni che inducano, eventualmente, a riconfermare l’esito valutativo annullato con la presente decisione.

5. Infine, sono corrette e vanno confermate anche le impugnate statuizioni che hanno ritenuto carente sotto il profilo istruttorio e motivazionale la valutazione operata dall’amministrazione quanto al punteggio attribuito per la presenza di aree protette (cat. A2).

Al riguardo l’amministrazione appellante, da un lato, si limita a richiamare i parametri (da 1 a 7) individuati dall’allegato 1 alla legge regionale 14 luglio 2014, n. 7, dall’altro all’elencare le riserve naturali e le aree potette presenti nel territorio del X Municipio, che basterebbero a “rendere il punteggio totale già superiore alla misura massima computabile per tale 22 voce (punti 11), in disparte l’elencazione delle altre zone SIC e ZPS presenti nel territorio comunale”, ma non confuta in alcun modo la motivazione della sentenza sulla mancata indicazione delle fonti da cui avrebbe estrapolato il dato circa la presenza di aree protette sul demanio marittimo.

Deve, infatti, evidenziarsi che le aree protette qui elencate dalla difesa di RO CA (la Riserva Naturale Statale del Litorale ROno, l’Area Marina Protetta delle Secche di Tor Paterno, la Zona di protezione Speciale della tenuta presidenziale di Castelporziano) sono proprio quelle per le quali con la censura sollevata le originarie ricorrenti hanno lamentato che la Giunta Municipale avrebbe fatto riferimento ad aree protette non facenti parte del demanio marittimo nazionale, in quanto si collocherebbero al di fuori dei confini demaniali, per come si ricaverebbe dalla consultazione del “Sistema informativo del demanio marittimo – SID” (punteggio 0 anziché 11).

Rispetto a tale specifica censura, che la sentenza ha correttamente ritenuto fondata sotto il profilo del difetto di istruttoria, le deduzioni del Comune restano insufficienti e generiche in quanto sfornite di precisi riferimenti alle aree protette di cui si tratta ed alla loro esatta collocazione rispetto al demanio marittimo.

L’appello deve essere, conseguentemente, respinto.

Le spese di lite, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti dell’Amministrazione comunale e sono invece compensate con la Regione Lazio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna RO capitale al pagamento delle spese processuali che liquida in €3000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Spese compensate con la Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO