Pubblicato il 01/08/2025

N. 06802/2025REG.PROV.COLL.

N. 01243/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 1243 del 2025, proposto da
Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Cappelletti e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

LI NA, rappresentata e difesa dall’avvocato Mauro Montini, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Bendetto Varchi, 57;

nei confronti

LI SE, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Nannipieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la CA (Sezione Prima) n. 01467/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di LI NA e di LI SE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti gli avvocati Canuti, Nannipieri e Montini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso di primo grado ( sub r.g. n. 711/2024 davanti al Tribunale amministrativo per la CA), LI NA impugnava la determinazione della Direzione Risorse Umane del Comune di Firenze del 28 febbraio 2024 concernente l’avviso di selezione rettificato - anch’esso impugnato - per la “ progressione verticale - selezione interna per titoli ed esami riservata al personale dipendente del Comune di Firenze per la copertura di n. 3 posti a tempo pieno e indeterminato nel profilo di Istruttore Direttivo Economico Finanziario (cat. giuridica D) ”.

La vicenda originava dal precedente avviso del 28 dicembre 2020 con cui il Comune di Firenze aveva indetto analoga procedura nell’ambito della quale LI SE - classificatasi quarta in graduatoria - aveva proposto ricorso avverso la graduatoria stessa e gli atti concorsuali davanti al Tribunale amministrativo per la CA (giudizio sub r.g. n. 1417/2021) dolendosi, per quanto di rilievo, dell’assegnazione alla terza classificata (LI NA, appunto) di titoli non pertinenti all’incarico.

Con successivo provvedimento del 27 dicembre 2021 il Comune di Firenze aveva rettificato la graduatoria assegnando la terza posizione alla LI e retrocedendo la LI alla posizione sottostante, sicché quest’ultima aveva proposto a sua volta ricorso ( sub r.g. n. 269/2022 davanti al medesimo Tar) muovendo varie censure, fra cui, in subordine, quella incentrata sull’illegittimità del bando in quanto non richiedente un titolo di laurea pertinente con la posizione messa a concorso.

Nel relativo giudizio, che riuniva i due ricorsi, questo Consiglio di Stato con sentenza n. 10208 del 2023, in riforma della decisione di primo grado n. 1086 del 2022 (che aveva accolto il ricorso della LI annullando l’avviso in ragione della ritenuta non pertinenza del titolo di studio previsto rispetto alle mansioni da svolgere), accoglieva l’appello del Comune - ritenendo non illegittima la previsione del titolo partecipativo previsto - nonché accoglieva altro motivo di ricorso riproposto dalla LI inerente alla carenza di motivazione circa la disposta rettifica della graduatoria, in specie rispetto alla riduzione del punteggio operata a sfavore della stessa LI.

Su tali basi il Comune di Firenze avviava il procedimento di rettifica dell’avviso indittivo della procedura, pervenendo all’adozione della suddetta determinazione del 28 febbraio 2024 oggetto del presente giudizio che rettificava l’art. 7, lett. b) , dell’avviso dedicato ai titoli valutabili, in quanto ritenuto contrario al Regolamento per la disciplina delle procedure di progressione verticale del Comune di Firenze.

In tale contesto, col ricorso di primo grado la LI deduceva, per quanto di rilievo - in relazione alla doglianza accolta dal giudice di primo grado (v. infra , al successivo §), coincidente col terzo motivo di ricorso - la violazione dell’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, per essere il provvedimento di riesame intervenuto a distanza di oltre un quadriennio dall’indizione del bando, e oltre un triennio dal precedente provvedimento di rettifica della graduatoria.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Comune di Firenze e di LI SE, accoglieva il ricorso.

Riteneva il giudice di primo grado la tardività rispetto al termine previsto dall’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990 dell’operata rettifica dell’avviso, tardività imputabile alla sola responsabilità dell’amministrazione, che ben avrebbe potuto riesaminare il suddetto avviso insieme alla graduatoria anziché limitarsi alla sola rettifica di quest’ultima.

Di qui la ritenuta illegittimità della rettifica “ora per allora” dell’avviso, con conseguente annullamento del provvedimento gravato e assorbimento degli altri motivi di ricorso proposti dalla LI.

3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Comune di Firenze deducendo:

I) error in iudicando : travisata ed errata valutazione della vicenda nel suo complesso; travisamenti dei fatti di causa; errata valutazione ed interpretazione della sentenza n. 10208 del 2023 di questo Consiglio di Stato;

II) error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990; travisamento della vicenda ed incompleta valutazione delle difese e delle allegazioni delle parti; errato calcolo del decorso del termine ragionevole per il riesame;

III) error in iudicando : violazione del principio di legittimità dell’azione amministrativa; erronea applicazione dei principi di legittimità e di giustizia sostanziale dell’azione amministrativa.

4. Nel costituirsi in resistenza, la LI ha riproposto i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado; s’è invece costituita ad adiuvandum dell’amministrazione LI SE.

5. All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e va accolto.

Segnatamente, sono condivisibili nei termini di seguito esposti il secondo e terzo motivo - da esaminare congiuntamente per connessione delle questioni sollevate - che consentono in via assorbente l’accoglimento del gravame.

1.1. Col secondo motivo d’impugnazione, l’appellante si duole dell’errore in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado nel ritenere che l’amministrazione abbia violato il termine di cui all’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990.

Tale termine è infatti posto a tutela del legittimo affidamento nutrito dal privato, consolidatosi con il decorso del tempo, mentre nel caso di specie non v’era stato alcun provvedimento favorevole alla ricorrente.

Inoltre il termine ragionevole decorre solo dal momento in cui l’amministrazione è venuta concretamente a conoscenza dei profili d’illegittimità dell’atto, dunque nella specie dalla sentenza n. 10208 del 2023 di questo Consiglio di Stato, non già dal provvedimento dirigenziale di prima autotutela.

In via subordinata, l’appellante deduce che il calcolo del tempo trascorso eseguito dal giudice di primo grado sarebbe errato, non tenendo conto dello sviluppo della vicenda, considerato in particolare che la graduatoria originaria oggetto di rettifica risale al 26 agosto 2021, sicché il termine di 18 mesi sarebbe spirato comunque il 26 febbraio 2023, mentre il primo provvedimento di rettifica - cui la sentenza impugnata fa riferimento - è del 27 dicembre 2021, con scadenza del termine per l’autotutela al 27 giugno 2023.

In ogni caso, dal 28 settembre 2022 l’avviso era stato annullato, con travolgimento dell’intera procedura, sicché da tale data non si poteva dar corso ad alcuna sua revisione; solo dalla successiva decisione di questo Consiglio di Stato ( i.e. , 28 novembre 2023) è stato possibile procedere al riesame.

1.2. Col terzo motivo l’appellante deduce la doverosità del provvedimento di annullamento adottato, in ragione dell’interesse pubblico alla correttezza sostanziale dello svolgimento delle selezioni del personale, e cioè appunto in funzione della “giustizia sostanziale” dei provvedimenti amministrativi, direttamente collegata all’interesse pubblico sotteso al relativo potere.

Di tale interesse il provvedimento fornisce espressa evidenza, in funzione della regolarità della selezione e dell’individuazione dei candidati più meritevoli.

Inoltre il provvedimento di annullamento non ha travolto alcun atto favorevole all’appellata, sicché non sussisteva alcun legittimo affidamento dalla stessa invocabile.

1.3. Come anticipato, i motivi sono condivisibili, nei termini e per le ragioni di seguito indicate.

1.3.1. Secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in via generale, “ la natura giuridica di atto generale del bando non consente di applicare la disciplina dettata dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies , della legge n. 241 del 1990 in tema di revoca e annullamento d’ufficio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 agosto 2013, n. 4183): la revoca della lex specialis non è, difatti, qualificabile alla stregua di un esercizio del potere di autotutela, sì da richiedere un raffronto tra l’interesse pubblico e quello privato sacrificato, non essendo prospettabile alcun affidamento del destinatario (cfr. Cons. Stato, sez. III, 31 marzo 2021, n. 2707) ” (Cons. Stato, VII, 20 settembre 2024, n. 7702 e richiami ivi ; con specifico riguardo alla revoca, la medesima giurisprudenza ha posto in risalto come “ ‘ […] l’Amministrazione possa procedere alla revoca di procedure concorsuali quando per sopravvenute nuove esigenze organizzative o per il mutamento della situazione di fatto o di diritto, e quindi per sopravvenute ragioni di interesse pubblico, non si rende più necessaria la copertura del posto messo a concorso ’ (Cons. Stato, sez. III, 13 marzo 2015, n. 1343 che richiama id. sez. V, 16 gennaio 2015 n. 73; id. sez. IV, 16 gennaio 2014, n. 136) ”).

In tale contesto, parimenti si è evidenziato che “ La legge 241/1990 per gli atti generali ha previsto l’esonero dell’obbligo di motivazione (art. 3, comma 2) e la non applicabilità delle garanzie partecipative (art. 13). Alla stessa stregua deve classificarsi atto generale anche il contraius actus con cui la pubblica amministrazione revoca il bando (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 28 dicembre 2022, n. 11526) ” (Cons. Stato, n. 7702 del 2024, cit., e richiami ivi ).

Allo stesso modo, “ Quantunque tali atti debbano rispondere, in primis attraverso un adeguato apparato motivazionale, ai consueti canoni di ragionevolezza e proporzionalità e di ponderazione del pubblico interesse, per gli stessi non è richiesta una motivazione particolarmente dettagliata che riscontri anche eventuali contrastanti interessi privati (cfr. Cons. giust. amm., 17 marzo 2020, n. 178) ” (Cons Stato, n. 7702 del 2024, cit.).

I principi sopra indicati ben valgono anche per l’ipotesi di cd. “annullamento” dell’avviso ( rectius , sua rimozione per rilevati vizi di legittimità originari: cfr. la su richiamata giurisprudenza, che afferma la non applicabilità, in relazione all’atto generale, anche “ della disciplina dettata [dall’art.] 21 nonies della legge n. 241 del 1990 ”), concernente pur sempre un atto generale, rispetto al quale non viene in rilievo una vera e propria “autotutela”, e che non richiede neanche specifiche comparazioni con “ eventuali contrastanti interessi privati ” (Cons. Stato, n. 7702 del 2024, cit.; Cons. Stato, VII, 28 dicembre 2022, n. 11526).

Ciò tanto più che il provvedimento è motivato espressamente, nella specie, con riferimento al perseguimento, oltreché dell’obiettivo di ripristino della legalità (“ è intenzione di questo Servizio riallineare l’avviso di selezione alla disciplina regolamentare al fine di garantire una selezione non solo corretta e coerente con la norma generale che detta regole valevoli per le progressioni del personale di tutto l’Ente ”), anche dello specifico interesse pubblico “ a far sì che la progressione individui i candidati più meritevoli ”.

Alla luce di ciò, la sola affermata violazione del termine di cui all’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990, valorizzato dalla sentenza di primo grado a fronte delle censure sollevate dalla LI, non è tale dunque da inficiare sic et simpliciter la legittimità del provvedimento gravato, stante appunto la natura generale dell’atto ritirato, e il conseguente atteggiarsi delle posizioni (e dell’affidamento) dei privati rispetto ad esso in termini ben diversi da quelli (specifici e individuali) inerenti ai provvedimenti particolari, agli effetti dell’art. 21- nonies l. n. 241 del 1990.

Il che è sufficiente all’accoglimento dell’appello comunale, con conseguente riforma della sentenza impugnata e rigetto in parte qua del ricorso di primo grado.

2. Col primo motivo di ricorso riproposto, la LI deduce l’illegittimità del provvedimento di rettifica in quanto l’amministrazione avrebbe riesercitato il potere amministrativo intervenendo sugli stessi profili che avevano costituito oggetto di riesame nelle more del giudizio di primo grado, già sfociati nel provvedimento di rettifica della graduatoria di merito.

In tale prospettiva, l’amministrazione sarebbe tenuta a riesaminare l’interezza della situazione, non potendo parcellizzare l’intervento in autotutela; ciò a garanzia dei principi di stabilità e certezza dei traffici giuridici e dei provvedimenti amministrativi.

In linea con tali esigenze si porrebbe il principio del cd. “ one-shot ” temperato elaborato dalla giurisprudenza.

Alla luce di ciò non sarebbe ammissibile una modifica “ora per allora” della disciplina concorsuale a distanza di oltre quattro anni dall’avviso, peraltro con salvezze degli esiti delle prove selettive, e così al fine unico di estromettere la ricorrente.

Né può ritenersi che l’amministrazione abbia agito in esecuzione del giudicato, e cioè integrando gli spazi di discrezionalità non ancora esercitati.

In tale prospettiva il provvedimento sarebbe perfino nullo, considerato che la sentenza n. 10208 del 2023 aveva censurato la rettifica della graduatoria anche per vizio di motivazione in relazione alla valutazione dei punteggi sottratti alla LI, mentre il provvedimento qui impugnato non colma affatto tale vizio, né si colloca fra gli spazi di discrezionalità lasciati liberi dal giudicato.

2.1. Il motivo non è condivisibile.

2.1.1. È sufficiente osservare, al riguardo, che il potere di “autotutela” qui esercitato dall’amministrazione non attiene né si correla direttamente al provvedimento già oggetto del primo annullamento in autotutela disposto dal Comune, relativo all’atto di approvazione della graduatoria, posto su altro e diverso piano.

Lo stesso è a dirsi rispetto al precedente (definitivo) annullamento giudiziale - ricadente sul detto provvedimento di rettifica della originaria graduatoria concorsuale - e alla sua diretta sfera d’efficacia, mentre l’atto di annullamento qui impugnato concerne il (ben distinto) atto generale presupposto, coincidente con l’avviso della procedura concorsuale.

In tale contesto, alcun vincolo rispetto a tale avviso, qui annullato dal Comune, promanava dal precedente annullamento in autotutela - così come dal precedente giudicato - né questi incidevano, ex se , sull’inesauribilità del potere amministrativo in ordine agli (altri) atti della procedura, posti a un diverso livello.

Per tali ragioni, l’adozione di un provvedimento di secondo grado su un atto non già oggetto di contenzioso, né conosciuto (neppure incidentalmente o implicitamente) in precedente giudizio o nell’ambito del precedente esercizio del potere d’autotutela, e i cui effetti hanno portata e valore ben diversi, non può ritenersi per ciò solo affetta da vizi.

Né è pertinente in tale contesto il richiamo al principio del cd. “ one-shot ” temperato, che riguarda la diversa ipotesi dell’annullamento giudiziale di un provvedimento ampliativo, con necessità a quel punto da parte dell’amministrazione di riesaminare per intero la fattispecie (cfr. Cons. Stato, V, 11 febbraio 2025, n. 1127); come già osservato, in nulla ciò incide sulla possibilità di sottoporre a riesame provvedimenti che - pur afferendo alla medesima vicenda complessiva - si pongano su tutt’altro piano e livello.

Allo stesso modo, privo di rilievo è il richiamo al capo della sentenza n. 10208 del 2023 che ravvisa un vizio motivazionale (anche) rispetto alla valutazione dei punteggi da assegnare alla LI, trattandosi di un profilo che si pone su tutt’altro piano rispetto a quello della legittimità dell’avviso qui oggetto d’intervento di secondo grado da parte del Comune.

3. Col secondo motivo di ricorso riproposto la LI denuncia la violazione del giudicato formatosi sull’assegnazione all’odierna concorrente del punteggio relativo ai titoli.

Segnatamente, nell’ambito nel precedente giudizio la LI aveva dedotto l’illegittima attribuzione di punteggi per titoli anche non superiori al diploma di laurea e non pertinenti al profilo oggetto di progressione.

Il relativo ricorso era stato dichiarato improcedibile per sopraggiunta carenza d’interesse senza che la LI proponesse appello al riguardo, sicché la situazione afferente all’impugnazione del bando in parte qua era da ritenersi definita, con salvezza delle previsioni non rettificate a seguito dell’intervento in autotutela dell’amministrazione.

In tale prospettiva, il provvedimento qui impugnato configurerebbe una modifica di atto divenuto definitivo in quanto coperto da giudicato implicito, e perciò da ritenere nullo.

3.1. Il motivo non è condivisibile.

3.1.1. Al riguardo è la stessa ricorrente a porre in risalto come il ricorso della LI avverso la scelta dell’amministrazione di attribuire punteggi (rivelatisi favorevoli alla LI) anche per titoli non superiori al diploma di laurea e non pertinenti al profilo oggetto di progressione sia stato dichiarato improcedibile, e dunque (solo) su tale improcedibilità il giudicato può essersi formato, ma senza alcun effetto d’accertamento sulla situazione sostanziale.

In tale prospettiva, alcun vincolo processuale promanava dalla vicenda giudiziale occorsa in relazione al potere qui esercitato dal Comune, giacché l’intervenuto abbandono della domanda - a seguito di dichiarazione d’improcedibilità, non impugnata dalla LI - in assenza di giudicato sostanziale non impedisce all’amministrazione di ripronunciarsi in “autotutela” sull’avviso.

4. Col terzo motivo riproposto (corrispondente al quarto motivo di ricorso in primo grado), formulato in via subordinata, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 8 d.P.R. n. 487 del 1994 (e del corrispondente art. 13, comma 4, Regol. comunale sulle modalità di assunzione all’impiego presso il Comune di Firenze) per avere il Comune di Firenze inteso mantenere (e, cioè, fare salve) tutte le prove selettive già effettuate, pur essendo pacifico che, a quel momento, sarebbe stata del tutto erronea la valutazione dei titoli, e considerato che alcuna comunicazione era stata fatta ai candidati prima dell’orale.

Ciò in un contesto in cui, per l’appunto, il d.P.R. n. 487 del 1994 obbliga le commissioni esaminatrici - per ragioni d’imparzialità nella valutazione dei titoli - a valutare questi ultimi anteriormente all’inizio delle prove orali.

4.1. Il motivo non è suscettibile di favorevole considerazione, risolvendosi nella contestazione di una mera violazione formale (coincidente con la valutazione dei titoli successivamente a tutte le prove svolte) non associata dall’interessata ad alcuna critica di ordine sostanziale, in specie di erronea valutazione dei titoli o di illegittimità sostanziale della modifica, nei contenuti, dei criteri valutativi previsti dal Comune; ciò tanto più in un contesto in cui i punteggi associati ai titoli erano numericamente predefiniti dallo stesso avviso rettificato.

5. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va accolto, e, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado, inclusi i motivi qui riproposti ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm.

5.1. La complessità della vicenda e di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO