Pubblicato il 11/02/2025

N. 01127/2025REG.PROV.COLL.

N. 03648/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3648 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AG soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele di Donna e Domenico Damato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Carmela Patrizia Capobianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Puglia Sviluppo s.p.a., non costituita in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V n. 00297/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in ottemperanza, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visto l’art. 114 Cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Alberto Urso e udito per la Regione Puglia l’avvocato Francesco Zizzari in dichiarata delega dell’avv. Carmela Capobianco, si dà atto che gli avvocati Michele di Donna e Domenico Damato hanno depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La YA soc. coop. ha proposto ricorso per l’ottemperanza della sentenza n. 297 del 2024 con la quale questa V Sezione ne aveva accolto l’appello avverso la sentenza di primo grado di rigetto del ricorso volto all’annullamento del provvedimento del 3 luglio 2019 della Regione Puglia di dichiarata inammissibilità dell’istanza per l’accesso agli aiuti agli investimenti delle Pmi nel settore turistico-alberghiero, a valere sul cd. “P.O.R.” Puglia, proposta dalla stessa YA il 29 gennaio 2018 per opere di straordinaria manutenzione su immobile ai fini dell’ampliamento dell’offerta turistica in relazione all’attività rientrante nel settore dell’“ Affittacamere per brevi soggiorni, case ed appartamenti per vacanze, bed & breakfast, residence ” dalla medesima gestita in Gallipoli (LE).

Ha dedotto al riguardo la ricorrente di aver sollecitato, a seguito dell’intervenuto annullamento del suddetto provvedimento di diniego del contributo, gli organi competenti ai fini della concessione dell’agognato contributo, e che nondimeno, pur a seguito di interlocuzione con Sviluppo Puglia s.p.a. - che ha richiesto ulteriori informazioni e documenti, tutti forniti da AG - l’amministrazione non ha adottato alcuna determinazione finale in merito.

Né rilevavano, in senso contrario, i rilievi formulati da Sviluppo Puglia in fase d’interlocuzione, con cui si evidenziava la necessità che l’attività di “affittacamere” si svolgesse in uno stesso stabile (mentre quella facente capo alla AG si sviluppava su due corpi di fabbrica separati), considerato che le modalità di prestazione dell’attività erano state sin dall’origine rese note all’amministrazione, che non aveva sollevato alcuna obiezione in merito.

Tra l’altro una siffatta contestazione sarebbe anche violativa dell’art. 10- bis l. n. 241 del 1990, trattandosi di motivo ostativo che si sarebbe dovuto opporre col diniego, poi annullato in sede giurisdizionale.

Una tale contestazione sarebbe in ogni caso anche infondata nel merito, giacché le unità abitative coinvolte fanno parte di un unico plesso residenziale, e del resto l’amministrazione avrebbe già concesso finanziamenti pubblici in favore di strutture sostanzialmente analoghe.

Di qui la proposizione da parte della AG del ricorso in ottemperanza, con cui la ricorrente ha chiesto di ordinare alla Regione Puglia e a Sviluppo Puglia di concludere il procedimento con l’adozione del provvedimento di concessione del contributo richiesto con la detta istanza del 29 gennaio 2018, nonché di nominare un commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento e determinare apposita astreinte ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) , Cod. proc. amm.

2. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, la AG ha impugnato la sopraggiunta nota del 1° agosto 2024 con cui la Regione Puglia ha dichiarato nuovamente inammissibile la richiesta dell’interessata giacché relativa a un’attività di affittacamere collocata in edifici distinti e fisicamente separati, come tali non idonei allo svolgimento della suddetta attività.

Ha dedotto al riguardo la ricorrente la nullità del provvedimento per elusione del giudicato e del vincolo conformativo ex art. 21- septies l. n. 241 del 1990, considerato che la dedotta prestazione dell’attività in due corpi di fabbrica costituirebbe elemento ben noto all’amministrazione sin dall’originaria domanda del 29 gennaio 2018, e sul quale la stessa amministrazione non aveva sollevato alcuna contestazione.

Anche la sentenza n. 279 del 2024 avrebbe accertato del resto la piena legittimità di un siffatto assetto.

In tale contesto, le emergenze procedimentali e processuali non potrebbero consentire all’amministrazione regionale di rieditare il procedimento retrocedendolo alla fase istruttoria di verifica dell’ammissibilità della domanda di aiuto, considerato d’altra parte che l’annullamento del primo diniego si fonda sull’illegittima applicazione dei requisiti di ammissione degli aiuti cui è pervenuta l’amministrazione nella fase di verifica preliminare dell’ammissibilità della domanda, sicché all’esito della sentenza si sarebbe dovuti pervenire alla successiva fase di erogazione del contributo.

Prova di ciò si avrebbe del resto nel fatto che la stessa Sviluppo Puglia chiedeva al riguardo, in un primo tempo, proprio la documentazione prodromica all’erogazione del contributo, per poi virare verso la suddetta contestazione preliminare, cui peraltro la AG aveva dato riscontro rilevando il pieno rispetto delle prescrizioni dell’art. 46 l.r. n. 11 del 1999 per lo svolgimento dell’attività di affittacamere.

Di qui la nullità del provvedimento per elusione del giudicato e del vincolo conformativo derivante dalla sentenza ottemperanda e il necessario accoglimento delle conclusioni formulate con ricorso ai fini dell’adozione del provvedimento di concessione del finanziamento, eventuale nomina del commissario ad acta e comminatoria di astreinte .

3. Resiste al ricorso e ai motivi aggiunti la Regione Puglia, chiedendone la reiezione.

4. Alla camera di consiglio del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso e i motivi aggiunti, che per quanto qui di rilievo possono essere esaminati congiuntamente, vanno in parte respinti, in altra parte convertiti in azione di annullamento di competenza del Tribunale amministrativo per la Puglia, sez. staccata di Lecce, nei termini e per le ragioni che seguono.

1.1. Occorre premettere che il precedente provvedimento di diniego annullato dalla sentenza ottemperanda s’incentrava - come posto in risalto dalla stessa sentenza - su due essenziali ragioni motivazionali: da un lato, che “ l’attività di affittacamere, sui cui locali sarebbe dovuto avvenire l’investimento, non risultava effettivamente svolta presso la struttura da almeno sei mesi antecedenti alla data di presentazione della domanda, come prescritto dal bando, configurando piuttosto una nuova attività; né l’immobile presentava caratteristiche di rilievo artistico e storico-architettonico tali da giustificare per tal via il contributo ”; dall’altro che “ l’attività complessivamente svolta presso la struttura non risultava unitaria (come pure richiesto dal bando) ma affiancava due diverse tipologie ricettive, inerenti, rispettivamente, alla casa vacanze e all’affittacamere ” (sentenza, par. 1 in fatto ).

La sentenza si è concentrata dunque sui vizi inerenti a tali capi motivazionali, giungendo effettivamente a ravvisarli e perciò ad annullare il provvedimento gravato.

1.2. Tanto premesso, è noto come “ il perimetro del giudicato e i relativi effetti, anche conformativi in capo all’amministrazione, non possono che essere individuati come di consueto sulla base del petitum oggetto della controversia di cognizione (e, dunque, del provvedimento ivi impugnato), e degli stessi vizi in quella sede fatti valere ” (Cons. Stato, V, 2 ottobre 2024, n. 7919; 21 maggio 2024, n. 4495; 28 febbraio 2023, n. 2078 e richiami ivi ; Cons. Stato, V, 18 ottobre 2022, n. 8852).

In tale prospettiva, il vincolo conformativo derivante dalla sentenza non poteva che avere a oggetto nella specie i vizi riscontrati in relazione ai capi motivazionali esaminati, nei sensi suesposti, senza peraltro che possa invocarsi un giudicato implicito su altri profili.

Tutt’altro tenore presenta invece il motivo di diniego addotto dall’amministrazione con provvedimento del 1° agosto 2024, incentrato sul fatto che il progetto di investimento “ non rispetta [va] quanto previsto dalla lettera a) del comma 1 dell’Art. 3 dell’Avviso e dal comma 1 dell’Art.46 della Legge Regionale n. 11 del 11/02/1999 ”, a fronte della “ esistenza […] di due edifici ‘distinti’ e ‘fisicamente separati’, in cui sono siti gli appartamenti dell’affittacamere ”, da ritenere difforme rispetto al regime di legge che richiede per l’esercizio di affittacamere la collocazione delle camere e appartamenti ammobiliati « in uno stesso stabile » (art. 46, comma 1, l.r. n. 11 del 1999, come richiamato dal provvedimento di diniego impugnato).

Emerge chiaramente come la ragione provvedimentale sia del tutto diversa da quelle in precedenza spese dall’amministrazione, incentrate, come già posto in risalto, sul mancato svolgimento dell’attività in loco da almeno sei mesi antecedenti alla data di presentazione della domanda, e dal fatto che l’attività svolta non risultava unitaria, giacché affiancava due diverse tipologie ricettive, consistenti nella casa vacanze e nell’affittacamere (cfr. il primo provvedimento di diniego, ove si legge che “ Di fatto, la struttura sarà dotata di due SCIA: l’una per l’esercizio dell’attività di affittacamere e l’altra relativa all’esercizio dell’attività di casa vacanze ”).

Anche tale ultima ragione impeditiva risultava a ben vedere chiaramente diversa da quella adesso fatta valere dall’amministrazione: mentre il primo provvedimento di diniego contestava infatti la compresenza di due diverse attività ricettive ( i.e. , “ casa vacanze ” e “ affittacamere ”) svolte presso la stessa struttura, il diniego qui impugnato contesta invece che l’attività di affittacamere sia complessivamente prestata in appartamenti collocati in edifici distinti e fisicamente separati.

Né un diverso accertamento risulta al riguardo dalla sentenza ottemperanda, la quale, pronunciandosi nel perimetro delle doglianze e dei vizi dedotti dall’appellante, con riferimento al secondo dei due citati capi motivazionali dell’originario provvedimento di diniego si limitava ad affermare che il comma 19 dell’avviso “ richiede […] che gli interventi agevolati si riferiscano a un’attività ricettiva unitaria, e cioè fondata su unico titolo abilitativo. / Il che può ben dirsi verificato nel caso di specie, atteso che solo in relazione all’attività di affittacamere (e agli spazi dei locali ad essa riferibili) l’appellante ha domandato le agevolazioni, sicché (unicamente) su tale attività deve essere valutata la ricorrenza del presupposto di cui al comma 19, da dirsi in specie effettivamente integrato appunto perché unica è l’attività svolta (così come la corrispondente Scia), coincidente con quella di affittacamere ” (sentenza, par. 1.1.3).

È evidente come la statuizione, in stretta aderenza alle censure sollevate dall’appellante e alla motivazione del provvedimento, ravvisasse una “unità” dell’attività svolta avendo a riferimento non già la dislocazione degli appartamenti nel medesimo stabile, bensì l’unica e autonoma Scia posta a fondamento dell’attività stessa, distinta da quella di “casa vacanze” prestata in “ altri locali limitrofi, collocati nel medesimo plesso ” (sentenza, par. 1.1.3).

Alla luce di ciò, alcuna elusione o violazione del giudicato (e, dunque, nessuna inottemperanza) è di suo ravvisabile nel provvedimento qui impugnato, il quale adduce una ragione impeditiva alla concessione del contributo esorbitante dal perimetro della sentenza e dei vizi e censure dalla stessa conosciuti.

A tale riguardo, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha come noto da tempo elaborato il principio del cd. “ one-shot ” temperato, in base al quale “ l’amministrazione non disporrebbe di una chance unica in sede provvedimentale per mettere sul tappeto tutte le ragioni da porre alla base del diniego. Essa gode invece di una ‘doppia chances’ ( second shot , per l’appunto), potendo consumare il suo potere nella riedizione dell’attività amministrativa successiva al primo giudicato di annullamento. Dunque l’amministrazione, dopo aver subito l’annullamento di un proprio atto, può rinnovarlo una sola volta riesaminando l’affare nella sua interezza evidenziando, ‘una volta per tutte’, ogni aspetto potenzialmente e concretamente legato alla vicenda da amministrare ” (Cons. Stato, V, 21 giugno 2023, n. 6107; cfr. anche, inter multis , Id., 8 gennaio 2020, n. 144, ove si valorizza il meccanismo del one-shot temperato quale “ punto di equilibrio tra due opposte esigenze quali la garanzia di inesauribilità del potere di amministrazione attiva e la portata cogente del giudicato di annullamento con i suoi effetti conformativi ”; VI, 4 maggio 2022, n. 3480; VII, 14 giugno 2023, n. 5869).

Di qui la possibilità, sul piano del vaglio di ottemperanza della sentenza, di definire nuovamente (per una seconda, ultima volta) la vicenda in termini sfavorevoli all’interessato per ragioni diverse da quelle originariamente considerate.

Né all’applicazione di tale principio nel caso di specie è ostativo l’art. 10- bis l. n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 12, comma 1, lett. e) , d.l. n. 76 del 2020, conv. l. n. 120 del 2020, ove prevede che « Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni » e, conseguentemente, che « In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato ».

Come chiarito dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, la norma ha “ una valenza sostanziale di incidenza non solo sul riesercizio del potere a seguito di annullamento, ma ancor prima sull’esercizio del potere in sede di adozione del provvedimento iniziale, imponendo all’Amministrazione una valutazione concreta di tutti gli aspetti di legittimità già emersi in sede procedimentale, che non potranno più essere posti alla base di un eventuale nuovo diniego.

Per tale ragione la norma, che impone un limite sostanziale al potere amministrativo, è applicabile solo ai procedimenti iniziati dopo la sua entrata in vigore, inteso come il procedimento inziale e non quello di riesercizio del potere a seguito di annullamento, in quanto è al momento dell’esercizio inziale che l’Amministrazione deve essere gravata dell’obbligo di prendere in esame e porre come motivo di eventuale rigetto tutti gli elementi emersi in sede procedimentale ” (Cons. Stato, II, 4 agosto 2022, n. 6829; analogamente, cfr. Id., 22 maggio 2023, n. 5072; VII, 11 agosto 2023, n. 7751, che fa riferimento appunto, ai fini dell’applicabilità ratione temporis della normativa, “ ai procedimenti successivi all’entrata in vigore della novella, avuto riguardo al loro ‘incardinamento’ originario e non alla data in cui viene riesercitato, ora per allora, il relativo potere ”).

Nel caso di specie, a fronte di un originario provvedimento di diniego adottato il 3 luglio 2019 il nuovo regime non è evidentemente applicabile.

Allo stesso modo, non è ostativo - sempre nella prospettiva qui rilevante della ottemperanza - alla rivalutazione nei sensi suindicati dell’ammissibilità del contributo in favore dell’interessata il fatto che l’elemento valorizzato fosse eventualmente logicamente antecedente a quelli fatti valere con l’originario provvedimento annullato: una volta ammessa la rivalutazione, secondo il one-shot temperato, essa attiene infatti all’intero affare, senza preclusioni o limiti quali quelli invocati dalla ricorrente.

1.3. Alla luce di ciò vanno dunque respinti i motivi aggiunti in parte qua e, con essi, anche il ricorso in parte qua , col quale si domanda appunto di ordinare di concludere il procedimento “ con l’adozione del provvedimento di concessione del finanziamento pubblico richiesto ”, nella suddetta prospettiva dell’inottemperanza.

2. Residuano nondimeno le censure sollevate dalla ricorrente in ordine alla dedotta conformità dell’attività prestata rispetto ai parametri di cui all’art. 46 l.r. n. 11 del 1999, che l’amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato (cfr. motivi aggiunti, spec. pag. 8; oltre a ricorso, spec. pag. 9 ss., in relazione alle note endoprocedimentali, anche nella prospettiva della comparazione col trattamento riservato ad altre strutture).

Si tratta di censure che attengono a ben vedere a profili di legittimità in sé del provvedimento, e dunque sottendono un’azione di annullamento, nella quale va perciò convertita in parte qua , ex art. 32, comma 2, Cod. proc. amm., quella proposta dalla ricorrente, con conseguente mutamento del rito in ordinario (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2), come richiesto peraltro anche dalla Regione appellata.

Segue a ciò, in relazione alla detta azione d’annullamento, la dichiarazione d’incompetenza di questo giudice d’appello in favore del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sez. staccata di Lecce, trattandosi, appunto, di azione d’annullamento ordinaria, non avvinta da collegamento funzionale con la sentenza ottemperanda, e perciò da incardinare dinanzi al competente giudice di primo grado, davanti al quale il giudizio potrà essere in parte qua riassunto nei termini di legge.

3. In conclusione, per le suesposte ragioni, il ricorso e i motivi aggiunti vanno in parte respinti, nella residua parte convertiti in azione di annullamento, rispetto alla quale va dichiarata l’incompetenza di questo giudice in favore del Tribunale amministrativo per la Puglia, sez. staccata di Lecce, davanti a cui la causa potrà essere riassunta nei termini di legge.

3.1. La peculiarità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese in relazione alla fase d’ottemperanza qui decisa, salve le ulteriori statuizioni del giudice competente, nei sensi suindicati, sulle spese inerenti alla residua parte del ricorso e motivi aggiunti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge parzialmente, convertendo l’azione per la residua parte, nei sensi di cui in motivazione, e dichiarando la propria incompetenza al riguardo, in favore del Tribunale amministrativo per la Puglia, sez. staccata di Lecce, come in motivazione;

Compensa integralmente fra le parti le spese della presente fase.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Alessandro Maggio, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Alessandro Maggio

IL SEGRETARIO