Pubblicato il 30/07/2025

N. 06734/2025REG.PROV.COLL.

N. 09188/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9188 del 2024, proposto da Cellnex Italia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Abramo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alife, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Wind Tre S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 3979/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Wind Tre S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Dalila Satullo, nessuno è comparso per le parti costituite. Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado Cellnex Italia S.p.a. ha chiesto l’annullamento: del provvedimento con cui il Comune di Alife ha negato il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una struttura porta antenne di Galata S.p.a. e l’installazione di un impianto di radio trasmissione del gestore Wind Tre S.p.a.; ove necessario, degli artt. 18 e 25 delle norme attuative del P.T.P. “Ambito Massiccio del Matese”, approvate con decreto del Ministero della Cultura del 4 settembre 2000, nella parte in cui osterebbero al rilascio dell’autorizzazione richiesta.

In particolare la società ricorrente ha dedotto:

1) illegittimità del provvedimento del Comune di Alife 15 marzo 2021, n. 2878 per violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 25 delle norme di attuazione del P.T.P. nonché di tutta la normativa di riferimento in materia di infrastrutture della rete di telecomunicazioni e di tutela del paesaggio e, in particolare, degli artt. 86, comma 3, 87, 90 e 93, d.lgs. n. 259/2003; art. 8, l. n. 36/2001 e artt. 136 e 143, d.lgs. n. 42/2004. Irragionevolezza, eccesso di potere e manifesta ingiustizia;

2) in via subordinata, illegittimità dell’art. 18 e 25 delle norme di attuazione del PTP “Ambito Massiccio del Matese” e –in via derivata –del provvedimento Comune di Alife del 15 marzo 2021, n. 2878, per violazione della normativa di riferimento – nazionale e comunitaria – in materia di infrastrutture di telecomunicazioni e, in particolare, degli artt. 86, comma 3, 87, 90 e 93, d.lgs. n. 259/2003. Violazione e falsa applicazione dell’art. 8, l. n. 36/2001. Violazione di tutta la normativa di riferimento in materia di tutela paesaggistica ed in particolar modo degli artt. 136 e 143d.lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere e ingiustizia manifesta.

3) in via ulteriormente subordinata, illegittimità degli artt. 18 e 25 delle norme di attuazione del P.T.P. “Ambito Massiccio del Matese” e – in via derivata – del provvedimento del Comune di Alife del 15 marzo 2021, n. 2878 per violazione del principio di proporzionalità, irragionevolezza e manifesta ingiustizia.

Si sono costituiti in giudizio Wind Tre S.p.a., il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Caserta e Benevento, e il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Ecologica.

Con ordinanza dell’1 giugno 2021 il Tribunale ha respinto la domanda cautelare, inviando le parti a depositare memorie in ordine all’ammissibilità della costituzione della cointeressata Wind Tre S.p.a.

Con sentenza n. 3979/2024 il Tribunale ha respinto il ricorso per le seguenti ragioni:

- ha ritenuto infondato il primo motivo in quanto l’intervento oggetto di istanza, oltre a richiedere movimenti di terra vietati in quanto comportanti un’alterazione della morfologia del terreno, contrasta con l’art. 18 delle norme di attuazione del P.T.P. che prevede, con elencazione meramente esemplificativa, che “eventuali volumetrie tecniche emergenti: silos, serbatoi, canne fumarie, impianti per produzione di energia elettrica e solare”, a cui sono assimilabili anche gli impianti di telecomunicazioni, non possono superare l’altezza di 10 mt; inoltre, la circostanza che gli impianti di telecomunicazione, per garantire la copertura del segnale, devono necessariamente estendersi per un’altezza superiore a dieci metri, non comporta l’inapplicabilità agli stessi dei limiti di altezza previsti per altri edifici e volumi tecnici, ma conferma la non assentibilità di siffatti interventi nella zona in esame; l’art. 25 delle norme di attuazione del P.T.P. consente la “realizzazione e/o l’adeguamento degli impianto, tecnologici ed infrastrutturali, purché interrati” e pertanto non è applicabile all’impianto in esame che non è interrato; infine, la giurisprudenza costituzionale e amministrativa hanno affermato la possibilità di introdurre con il piano paesaggistico anche divieti assoluti di intervento con riferimento a determinate aree, in funzione della tutela dell’interesse primario alla conservazione del paesaggio;

- ha ritenuto infondati il secondo ed il terzo motivo, sempre alla luce della citata giurisprudenza costituzionale che consente di prevedere nel P.T.P. divieti assoluti di intervento a tutela del paesaggio.

Avverso la predetta sentenza Cellnex Italia S.p.a. ha proposto appello deducendo:

1) Erroneità della motivazione. Illegittimità del provvedimento del Comune di Alife del 15 marzo 2021, n. 2878 per violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 25 delle norme di attuazione del P.T.P. nonché di tutta la normativa di riferimento in materia di infrastrutture della rete di telecomunicazioni e di tutela del paesaggio e, in particolare, degli artt. 86, c. 3, 87, 90 e 93 ( ratione temporis applicabili) , d.lgs. n. 259/2003; art. 8, l. n. 36/2001 e artt. 136 e 143, d.lgs. n. 42/2004. Irragionevolezza, eccesso di potere e manifesta ingiustizia. Al riguardo la società appellante impugna i capi della sentenza da 0 a 1.1. evidenziando che: l’installazione della stazione radio base occuperebbe una porzione di pochi metri e non determinerebbe pertanto alcuna alterazione della morfologia del terreno; l’elencazione contenuta all’art. 18 punto 5 delle norme di attuazione ha carattere tassativo e non è estensibile analogicamente alle infrastrutture di telecomunicazioni, anche in considerazione della loro funzione e della specifica disciplina di favore cui sono assoggettate; la circostanza che nelle aree in esame è consentita l’installazione delle infrastrutture di telecomunicazioni è confermata dalla circostanza che per altre zone tale installazione è stata espressamente vietata dalle medesime norme di attuazione; i limiti dettati per le costruzioni non si applicano, per pacifica giurisprudenza, agli impianti tecnologici oggetto di causa; l’art. 25 delle norme di attuazione è applicabile anche alle stazioni radio base della rete di telecomunicazione che, pur non potendo evidentemente essere interrate, costituiscono opere pubbliche e di interesse pubblico la cui distribuzione capillare sul territorio è fondamentale per la funzionalità della rete medesima.

2) Erroneità della sentenza sotto altro profilo. Al riguardo la società appellante impugnano i capi della sentenza 2, 2.1., 3), con cui il Tribunale ha respinto i due motivi di ricorso subordinati. In particolare l’appellante rappresenta che il richiamo ai principi espressi dalla Corte Costituzionale non è pertinente in quanto non tiene conto della specifica disciplina degli impianti di telecomunicazione, che impedisce l’introduzione di divieti assoluti di installazione su ampie porzioni del territorio e rende pertanto illegittime le disposizioni delle norme di attuazione ove interpretata restrittivamente nel senso indicato dall’amministrazione.

Si sono costituiti Wind Tre S.p.a., chiedendo l’accoglimento dell’appello, nonché, con costituzione solo formale, il Ministero della Cultura ed il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica. Il Comune di Alife non si è invece costituito, nonostante la regolare notifica dell’atto di appello.

Con ordinanza del 15 gennaio 2025 questo Consiglio ha accolto la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è fondato.

Va al riguardo premesso che il provvedimento impugnato ha negato l’autorizzazione richiesta da Cellnex Italia S.p.a. con la seguente motivazione: “ intervento non conforme alle disposizioni del vigente PTP, in quanto l’opera ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico di cui al Decreto Legislativo 22.01.2004, n. 42 – istituito con D.M. 28/03/1985, precisamente in zona R.U.A. – Zona di Recupero Urbanistico Edilizio e di restauro Paesistico Ambientale” art. 18 del P.T.P. ”.

Il Tribunale ha ritenuto corretta l’interpretazione dell’art. 18 delle norme di attuazione fornita dall’amministrazione comunale, che impedirebbe la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni di altezza superiore a dieci metri.

Questo collegio non condivide la soluzione interpretativa a cui sono giunti l’amministrazione comunale e il Tribunale, per le seguenti ragioni:

- in primo luogo, a differenza di quanto espressamente previsto dalle norme di attuazione per altre zone del piano (v. art. 22 punto 3. delle norme di attuazione, relativo alla zona di valorizzazione turistico sportiva), l’art.18 delle norme di attuazione, che disciplina l’area oggetto di causa, non comprende, tra gli interventi vietati, l’installazione di apparecchiature per la trasmissione di segnali radio – televisivi e telefonici: l’installazione delle infrastrutture di telecomunicazione, pertanto, non essendo espressamente e specificamente vietata dall’art. 18, deve ritenersi consentita;

- il limite di altezza è previsto dall’art. 18 delle norme di attuazione con specifico riguardo agli edifici di nuova costruzione o risultanti da ristrutturazione edilizia (l’altezza degli edifici di nuova costruzione da destinare ad attrezzature pubbliche “non potrà superare quella media degli edifici esistenti al contorno e, comunque non potrà superare i 10 metri”; “tutti i volumi derivanti dagli interventi di ristrutturazione edilizia, ovvero di ampliamento nei casi di adeguamento, dovranno in ogni caso tener conto dei criteri di tutela paesistica…L’altezza dei nuovi volumi non potrà accedere rispetto a quella degli edifici al contorno”; “Le altezze degli edifici di nuova costruzione non potrà superare…”);

- l’applicazione del limite previsto per gli edifici non può ritenersi analogicamente applicabile anche alle infrastrutture di telecomunicazione sia in ragione della loro diversa struttura (e conseguente ingombro) rispetto agli edifici sia in ragione della loro funzione che ne ha determinato l’assimilazione normativa, ad ogni effetto, alle opere di urbanizzazione primaria (v. art. 43, comma 4, già art. 86, comma 3, d.lgs. 259/2003); sull’inapplicabilità dei limiti altezza previsti per le costruzioni agli impianti tecnologici di cui si tratta v., tra le altre, sentenza Cons. Stato, sez. VI, 21 novembre 2022, n. 10228;

- alle infrastrutture in esame, secondo questo collegio, non può applicarsi neanche il limite dei dieci metri previsto dall’art. 18 per “eventuali volumetrie tecniche emergenti: silos, serbatoi, canne fumarie, impianti per produzione di energia alternativa eolica o solare”; ed infatti, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale, la specificità della elencazione contenuta in tale disposizione e l’assenza di espressioni quali “casi analoghi”, “strutture analoghe” “e altri” inducono a ritenere che l’elencazione abbia carattere tassativo; in ogni caso, anche ove si ritenesse che i volumi tecnici specificamente indicati nella disposizione costituiscano una mera esemplificazione, il collegio ritiene che in tale nozione, come risultante dalla esemplificazione esposta, non possano rientrare anche le infrastrutture di telecomunicazioni che, lungi dall’essere meri elementi accessori rispetto all’edificio o opere che consentono la produzione di energie alternative, svolgono una funzione indispensabile ad assicurare la copertura di rete e proprio per questa ragione, come sopra detto, sono state assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria;

- è condivisibile anche l’osservazione di parte appellante secondo cui sarebbe irragionevole che le norme di attuazione, per un verso, non vietassero in modo assoluto l’installazione di tali infrastrutture e, per altro verso, assoggettassero le stesse ad un limite, quello di dieci metri, particolarmente stringente rispetto all’altezza media che, per comune esperienza, tali infrastrutture devono avere per assicurare la copertura del segnale;

- ancora, va rilevato che la zona in esame, a differenza di quella disciplinata dall’art. 22 e nella quale è vietata l’installazione di apparecchiature per la trasmissione di segnali radio – televisivi e telefonici, ha una vocazione residenziale (si tratta, infatti, di zona urbanizzata), circostanza che rende comunque vieppiù necessaria la predisposizione di infrastrutture di telecomunicazione, esigenza che è stata presumibilmente considerata nella redazione del piano;

- infine, l’impossibilità di autorizzare la realizzazione dell’infrastruttura oggetto dell’istanza non può desumersi dal divieto assoluto, sancito dall’art. 18, di effettuare nella zona in esame “esecuzione di movimenti di terra che comporti estese e sostanziali trasformazioni della morfologia del territorio”, non potendosi certamente ritenere tale il movimento di terra necessario per l’installazione dell’infrastruttura in esame che occupa una porzione ridotta di terreno.

Per tutte le ragioni sopra esposte, deve quindi ritenersi che le infrastrutture, anche se aventi un’altezza superiore a dieci metri, non possono considerarsi vietate dalle norme di attuazione del piano relazione alla zona R.U.A., dovendo essere al contrario sottoposte ad una specifica valutazione operata in concreto dall’amministrazione in ordine alla compatibilità paesaggistica del progetto presentato dalla società appellante.

3. L’accoglimento del primo motivo di appello rende superfluo l’esame del secondo motivo di appello, in quanto diretto a contestare la reiezione da parte del Tribunale del secondo e del terzo motivo del ricorso introduttivo di primo grado, espressamente qualificati dalla società interessata come subordinati.

4. In conclusione, quindi, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata e in accoglimento del primo motivo del ricorso introduttivo di primo grado, il diniego di autorizzazione adottato dal Comune di Alife va annullato.

In applicazione della presente sentenza l’amministrazione nel provvedere nuovamente sull’istanza della società appellante, dovrà quindi procedere ad una valutazione in concreto della compatibilità paesaggistica del progetto presentato dalla società appellante, che non può ritenersi vietato per il solo fatto di avere un’altezza superiore a dieci metri.

5. Le spese processuali di entrambi i gradi di giudizio seguono, nel rapporto processuale tra la ricorrente e il Comune, la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo. Sono compensate tra le restanti parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento comunale di diniego impugnato.

Compensate tra le restanti parti, condanna l’amministrazione comunale al pagamento in favore della società appellante delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, nella misura di euro 5.000 a titolo di compensi professionali, oltre agli accessori di legge ed alla refusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dalila Satullo	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO