Pubblicato il 07/03/2025

N. 01920/2025REG.PROV.COLL.

N. 07838/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7838 del 2023, proposto da
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

TT FO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Filippo Mercanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 524/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di TT FO s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte appellata l’avvocato Filippo Mercanti;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2022 la società TT FO ha chiesto al Tar per le Marche l’annullamento:

- del decreto a firma del Direttore generale della Direzione generale per gli incentivi alle imprese del Ministero dello Sviluppo Economico, di protocollo e data non conosciuti, notificato in data 28 gennaio 2022, con cui è stata disposta la revoca totale del contributo di Euro 196.801,49 concesso alla ricorrente con decreto n. 9294 del 31.03.2020 (CUP B18H18009560008);

- ed ove occorrer possa, dell’art. 12, lett. g) e h), del d.m. 25 gennaio 2016 (recante “Nuova disciplina per la concessione ed erogazione del contributo in relazione a finanziamenti bancari per l’acquisto di nuovi macchinari, impianti e attrezzature da parte di piccole e medie imprese”) e del punto 15.2 della circolare MISE n. 15 febbraio 2017, n. 14036, qualora interpretati nel senso avversato dalla ricorrente;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:

- ai sensi della legge n. 232/2016, art. 1, comma 55, e del d.l. n. 69/2013, art. 2, la società TT FO presentava in data 23.7.2018 a Iccrea BancaImpresa s.p.a. (quale intermediario autorizzato all’esercizio di leasing finanziario) una richiesta di finanziamento di 2 milioni di euro (della durata di cinque anni) da impiegare in investimenti in tecnologie digitali per l’ampliamento del suo stabilimento industriale, chiedendo contestualmente un contributo commisurato al valore degli interessi sul finanziamento, come previsto dall’art. 6 del d.m. 25 gennaio 2016 e dal punto n. 8 della circolare ministeriale n. 14036 del 15 febbraio 2017;

- con D.D. n. 9294 del 31/03/2020 il Ministero dello Sviluppo Economico disponeva la concessione, in favore dell’impresa richiedente, di un contributo pari a € 196.801,49, commisurato agli interessi sull’importo del citato finanziamento di € 1.950.000,00, a fronte di un investimento per l’acquisizione/acquisto di macchinari, impianti, beni strumentali di impresa e attrezzature nuove di fabbrica ad uso produttivo (investimenti ordinari) e/o di investimenti in beni materiali e immateriali (investimenti in tecnologie digitali e in sistemi di tracciamento e pesatura dei rifiuti);

- con nota n. 217110 del 25/06/2021 l’Amministrazione comunicava all’impresa l’avvio del procedimento di revoca totale del contributo;

- a seguito di interlocuzione procedimentale con D.D. 20 del 28/01/2022, il Ministero disponeva la revoca delle agevolazioni concesse.

2.1 In particolare, per quel che rileva in questa sede, il provvedimento da ultimo citato riportava in motivazione le seguenti affermazioni:

« CONSIDERATO che la dichiarazione di ultimazione dell'investimento è stata trasmessa in data 03/04/2020, ossia oltre il termine massimo di sessanta giorni dal 19/10/2019, così come stabilito dall'art. 10, comma 1, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 e dal punto 13.2 della circolare 15 febbraio 2017, n. 14036, e ss.mm.ii.;

CONSIDERATO che la richiesta di erogazione è stata trasmessa in data 06/04/2020, ossia oltre il termine massimo di centoventi giorni dal 19/10/2019, così come stabilito dall'art. 10, comma 2, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 e dal punto 13.3 della circolare 15 febbraio 2017, n. 14036, e ss.mm.ii.;

CONSIDERATO che il bene oggetto di investimento è stato saldato in data 25/02/2020, ossia oltre i 16 mesi dal 19/10/2018, data di stipula del contratto di finanziamento, in contrasto con quanto previsto dall'articolo 10, comma 2 del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 nonché dal punto 13.3 della circolare direttoriale 15 febbraio 2017 n. 14036, e ss.mm.ii. che prevedono che la richiesta di erogazione debba essere trasmessa entro il termine di centoventi giorni dal termine ultimo previsto per l'ultimazione dell'investimento, previo pagamento a saldo del bene oggetto di investimento, da effettuarsi, dunque, entro il predetto termine massimo;

CONSIDERATO che le predette circostanze, ai sensi dell'art. 12, comma 1, lettere g) e h), del citato decreto interministeriale, rappresentano motivo di revoca totale dell'agevolazione concessa ».

3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 1, lettere g) e h), d.m. 25 gennaio 2016.

2) Violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione in relazione agli artt. 3 e 6, comma 1, lett. e) legge n. 241 del 1990.

3) Violazione di legge ed eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa, nonché del principio di affidamento e buona fede in relazione all’art. 1, comma 2- bis , legge n. 241 del 1990.

4) Violazione di legge in relazione agli art. 21- nonies e art. 3 legge 241/90 per difetto di motivazione e mancanza dei presupposti per l'annullamento d'ufficio dell’atto con cui è stato concesso l'aiuto.

5) Violazione di legge in relazione al principio della imputabilità dei fatti posti a base della revoca in relazione all’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 123 del 1998. difetto di istruttoria e di motivazione.

3.1 In via subordinata veniva proposta domanda di risarcimento danni per responsabilità civile del Ministero per violazione delle regole di affidamento e di buona fede.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituivano Iccrea Bancaimpresa s.p.a. e il Ministero per lo Sviluppo economico.

5. Con sentenza n. 504/2023 il Tar per le Marche, dopo aver disposto l’estromissione dal processo di Iccrea Banca impresa s.p.a. ha accolto il ricorso.

5.1 Il Tar ha primariamente ritenuto fondato il quarto motivo di ricorso perché il termine di 12 mesi previsto dall’art. 21- nonies l. 241/1990 ratione temporis applicabile, era indubbiamente spirato al momento della notificazione del provvedimento caducante il contributo già concesso.

5.2 Il Tar ha ritenuto, in ogni caso, fondati anche gli altri motivi di ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

- la nota ministeriale del 3 settembre 2019 (a cui parte ricorrente si è attenuta) contraddice apertamente quanto affermato nell’atto gravato in merito al termine di decorrenza per la comunicazione di ultimazione dell’investimento, comportando sotto tale profilo violazione del principio di legittimo affidamento, parte integrante dei “principi dell’ordinamento comunitario” di cui all’art. 1, comma 1, della l. 241/1990;

- alcuna specifica contestazione viene mossa dall’Amministrazione alle deduzioni di parte ricorrente in tema di modulistica o di piattaforma telematica, necessarie all’accesso ai contributi, che dimostrerebbero la necessarietà della previa concessione dell’agevolazione, ad ulteriore causa di legittimo affidamento sulla decorrenza delle comunicazioni contestate a far data da tale concessione;

- la contestazione inerente la violazione dei termini relativi al pagamento del bene oggetto di investimento (in disparte la sua fondatezza), viola l’art. 9 del d.lgs. n. 123 del 1998 (richiamato all’art. 6 del decreto di concessione del contributo), poiché non imputabile alla ricorrente (come sostenuto dalla banca intermediaria e come riconosciuto dalla stessa parte resistente).

6. Avverso la sentenza del Tar per le Marche n. 504/2023 ha proposto appello il Ministero delle Imprese e del Made in Italy per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituita la società TT FO chiedendo che l’appello venga dichiarato inammissibile, improcedibile ovvero infondato nel merito.

8. All’udienza del 20 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990 n. 241 ».

L’appellante sostiene che:

- il Tar ha errato nel collocare il provvedimento di revoca impugnato nell’alveo dell’art. 21- nonies della l. 241/1990;

- il provvedimento di ritiro adottato dall’Amministrazione è ricollegabile alla categoria delle c.d. “decadenze accertative”;

- questa figura risponde alla necessità che l’Amministrazione verifichi i presupposti ed i requisiti della validità dell’atto e della sua perdurante idoneità a perseguire l’interesse pubblico originariamente perseguito;

- la decadenza, a dispetto dell’annullamento dell’atto, si misura sulla natura del potere esercitato dall’Amministrazione che sarà discrezionale in quest’ultimo caso (e perciò correlato ad uno stringente onere motivazionale) e vincolato nel caso della decadenza accertata (come nel caso oggetto del presente giudizio);

- si ricade all’interno di una potestà pubblicistica di carattere sanzionatorio/ripristinatorio, riconosciuta alla P. A. allo scopo di salvaguardare il medesimo interesse pubblico di settore protetto con la concessione dell’agevolazione; potestà correlata all’accertamento della inosservanza di obblighi che il destinatario dell’agevolazione si era impegnato a osservare.

1.1 Fatta questa premessa, l’appellante sostiene che:

- il beneficiario del contributo si è reso inadempiente di specifici obblighi assunti e nascenti dalla lex specialis che legittimavano la pronuncia della revoca;

- il contributo in esame è stato revocato proprio in quanto il privato è venuto meno ai citati obblighi previsti ex lege specialis , ovvero: (i) la dichiarazione di ultimazione dell’investimento è stata trasmessa in data 3.4.2020, ossia oltre il termine massimo di sessanta giorni dal 19.10.2019, così come stabilito dall’art. 10, comma 1, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 e dal punto 13.2 della circolare 15 febbraio 2017, n. 14036, e ss.mm.ii; (ii) la richiesta di erogazione è stata trasmessa in data 6.4.2020, ossia oltre il termine massimo di centoventi giorni dal 19.10.2019, così come stabilito dall’art. 10, comma 2, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 e dal punto 13.3 della circolare 15 febbraio 2017, n. 14036, e ss.mm.ii; (iii) il bene oggetto dell’investimento è stato saldato in data 25.2.2020, ossia oltre i 16 mesi dal 19.10.2018, data di stipula del contratto di finanziamento, in contrasto con quanto previsto dall’art. 10, comma 2, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016 nonché dal punto 13.3 della circolare direttoriale 15 febbraio 2017 n. 14036, e ss.mm. che prevedono che la richiesta di erogazione debba essere trasmessa entro il termine di centoventi giorni dal termine ultimo previsto per l’ultimazione dell’investimento, previo pagamento a saldo del bene oggetto dell’investimento, da effettuarsi, dunque, entro il predetto termine massimo;

- si tratta, dunque, dell'esercizio di un potere vincolato di revoca sanzionatoria, o decadenziale, o decadenza sanzionatoria, correlato unicamente alla ricorrenza dei presupposti normativamente richiesti per far venire meno il beneficio assentito.

1.2 Sotto diverso profilo l’appellante sostiene che:

- il decreto in esame costituisce un provvedimento a motivazione plurima perché fondato su profili distinti autonomamente suscettibili di comportare la revoca, di talché la ritenuta illegittimità di una delle ragioni della revoca non invaliderà le altre ragioni che da sole sono idonee a sorreggere il provvedimento;

- se è vero che i vizi attinenti alla notifica della DUI e della RU sono antecedenti al decreto di concessione, potendosi considerare, secondo la soluzione esegetica del Giudice di primo grado, illegittimità meramente formali già consumate al momento della concessione del contributo, è altrettanto vero che il saldo dei beni effettuato fuori termine costituisce un vizio sostanziale che attiene alla fase successiva al decreto di concessione;

- il controllo in relazione al pagamento a saldo dei beni oggetto di investimento avviene solo a seguito della produzione documentale da parte dell’impresa delle liberatorie dei fornitori dei beni medesimi;

- si tratta, dunque, di un controllo necessariamente successivo al decreto di concessione, atteso che la produzione delle liberatorie avviene solo in fase di rendicontazione dell’investimento;

- ne deriva, come diretta conseguenza, la totale illogicità delle argomentazioni del Giudice di prime cure, secondo cui il decreto in esame costituirebbe un annullamento d'ufficio del provvedimento amministrativo illegittimo "ab origine", di cui all'art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 cit., in relazione al quale sarebbe consentito discrezionalmente l'annullamento in autotutela dell'atto favorevole, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari da parte dell'organo che lo ha emanato;

- non è così nella fattispecie in esame, in quanto il controllo sui pagamenti è necessariamente successivo al decreto di concessione e attiene ad un obbligo previsto nel medesimo decreto, il quale richiama (ma pur sempre fonda autonomamente) precisi adempimenti previsti dalla normativa attuativa della misura, di talché – quantomeno sotto detto profilo – la sentenza impugnata è viziata nel momento in cui ha erroneamente applicato, con le conseguenze che qui si vorrebbero veder riformate, l’art. 21- nonies della l. 241/1990.

1.3 Sotto un ulteriore profilo l’appellante sostiene che il decreto di concessione non può essere considerato definitivo sulla sola base dell’impegno delle disponibilità finanziarie sul capitolo 5850. Il decreto interministeriale 25 gennaio 2016, all’art. 10, comma 1, subordina, infatti, espressamente l’erogazione dei fondi ad una serie di adempimenti, tra cui il pagamento a saldo dei beni nei termini prefissati.

2. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Sull’insussistenza di un legittimo affidamento ».

L’appellante critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la nota ministeriale del 3 settembre 2019, a cui la controparte si sarebbe attenuta, contraddirebbe apertamente quanto affermato nell’atto gravato, in merito al termine di decorrenza per la comunicazione di ultimazione dell’investimento, con conseguente violazione del principio del legittimo affidamento, sostenendo che:

- il Tar omette di considerare che la nota ministeriale del 3 settembre 2019 faceva riferimento testuale ad una formulazione errata;

- la stessa, infatti, in contraddizione con quanto previsto dall’art. 9, comma 2, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016, il quale autorizza la sola stipula del contratto di finanziamento anticipata prima del decreto di concessione, testualmente recita: “per completezza si ricorda che qualora l'impresa completi l'investimento prima della ricezione del decreto di concessione del contributo, i termini previsti per la trasmissione della dichiarazione di avvenuta ultimazione dell'investimento decorrono dalla data di ricezione del decreto di concessione stesso”;

- non può pertanto ritenersi validamente integrato il legittimo affidamento sulla base di una comunicazione contra legem (e cioè contraria alla normativa di attuazione della Nuova Sabatini) e sulla base di un comportamento colposo, poiché non diligente, non avendo avuto, l’impresa l’accortezza di verificare l’attinenza della medesima nota rispetto alla normativa agevolativa di riferimento, liberamente consultabile, venendo meno uno dei requisiti elaborati dalla giurisprudenza per poter considerare legittimo l’affidamento;

- ad assumere rilievo è la successiva lettera di trasmissione, allegata al provvedimento di concessione, datata 31/03/2020 la quale fa riferimento alle corrette modalità di erogazione delle agevolazioni, richiamando il decreto e la circolare attuativa;

- siccome la normativa è chiara nel definire le modalità di accesso all'erogazione del contributo e gli obblighi in capo alle imprese, non appare configurabile un affidamento, oltreché legittimo, anche incolpevole da parte del privato;

- ne deriva, dunque, che non possa parlarsi di un diritto acquisito alla concessione, anche tenuto conto che è affermazione comune, peraltro, quella secondo cui il "legittimo affidamento" viene a realizzarsi in tutte le ipotesi nelle quali una situazione giuridica favorevole al soggetto viene a creare un determinato grado di stabilità nella sfera giuridica del destinatario;

- tuttavia, nel caso in esame, essendo stata riscontrata una situazione in contrasto con le prescrizioni della normativa che impone specifiche inderogabili regole, nei modi e nelle tempistiche, nelle modalità di concessione dei contributi pubblici, non può affermarsi che sia sorto il requisito di consolidamento (e, dunque, di stabilità) delle situazioni giuridiche tali da far ritenere ingenerato un legittimo affidamento tutelato.

3. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 1, del d.lgs. n. 123 del 1998 ».

L’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto fondata doglianza della non imputabilità alla controparte della violazione dei termini relativi al pagamento del bene oggetto dell’investimento, ritenendo detta violazione imputabile al fornitore, sostenendo che:

- la giurisprudenza afferma non solo che il fatto debba essere imputabile ma anche che il fatto debba essere non colposo;

- la giurisprudenza civile ritiene applicabile anche in queste ipotesi il principio generale di “auto-responsabilità” del soggetto, per cui il fatto si ritiene imputabile al medesimo, nei limiti della colpa e non imputabile se non colposo;

- proprio la sentenza del Tar per il Lazio, sez. III Ter, n. 6322 del 2021, citata dal Giudice di prime cure, esclude la responsabilità del soggetto per un’ipotesi di caso fortuito, richiamando sentenze del Consiglio di Stato in materia, proprio ad evidenziare la necessità di un’assenza assoluta di colpa, atta a recidere i legami tra il fatto da imputarsi e la condotta del soggetto;

- nella fattispecie in esame è indubbio che l’impresa potesse stimolare il fornitore a fornire documentazione corretta e completa, come anche ad attivarsi, in vista della futura concessione del contributo;

- la totale inerzia della controparte integra, dunque, il requisito della imputabilità del fatto, con conseguente la possibilità per l’Amministrazione di far valere l’atto di ritiro ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n.123 del 1998.

4. La società TT FO si è costituita in giudizio svolgendo le difese di seguito elencate.

4.1 Sotto un primo profilo parte appellata sostiene che l’appello è inammissibile per mancata impugnazione di alcune delle ragioni poste a fondamento della sentenza di primo grado. In particolare l’appellante non avrebbe impugnato la seguente statuizione contenuta nella sentenza: « D’altro lato alcuna specifica contestazione viene mossa da parte resistente alle deduzioni di parte ricorrente in tema di modulistica o di piattaforma telematica necessarie all’accesso ai contributi, che dimostrerebbero la necessarietà della previa concessione dell’agevolazione, ad ulteriore causa di legittimo affidamento sulla decorrenza delle comunicazioni contestate a far data da tale concessione » (pag. 11 sentenza).

4.2 Sotto un secondo profilo parte appellata sostiene che il Ministero ha prestato acquiescenza alla sentenza impugnata perché con decreto in data 22.04.2024 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del nuovo Direttore generale, ha disposto: (i) la conferma della concessione del contributo di € 196.801,49 in favore della TT FO spa, già disposta con decreto n. 9294 del 31/03/2020; (ii) l’annullamento del decreto n. 20 del 28.01.2022 con cui era stato revocato il contributo concesso.

4.3 Parte appellata sostiene in ogni caso l’infondatezza nel merito dell’appello.

4.4 Parte appellata ripropone ex art. 101 c.p.a. dei motivi proposti nel giudizio di 1° grado e rimasti assorbiti.

4.5 Parte appellata ripropone, in via subordinata, la domanda di risarcimento danni per responsabilità civile del Ministero per violazione delle regole di affidamento e di buona fede.

5. Nella memoria di replica il Ministero contesta le eccezioni sollevate da parte appellata sostenendo che:

- (sull’eccezione di inammissibilità) la tesi secondo cui parte appellante non avrebbe proposto alcuna censura avverso la parte della sentenza con la quale sarebbero stati accolti il 1° ed il 5° motivo dedotti dalla ricorrente, è infondata, in quanto il punto 2 del ricorso in appello è volto proprio a confutare i motivi che, pur dichiarati assorbiti, sono stati anche ritenuti fondati;

- (sull’eccezione di improcedibilità per acquiescenza) il D.D. n. 15757 del 22.04.2024, con il quale è stato disposto l’annullamento del precedente decreto di revoca (oggetto del presente appello), è stato adottato dal Ministero appellante al solo fine di dare esecuzione alla sfavorevole sentenza di primo grado n. 524/23 del Tar per le Marche, considerato che parte appellata aveva proposto ricorso per l’ottemperanza di detta sentenza.

6. L’appello è infondato.

Tale circostanza porta a considerare assorbite le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità per acquiescenza dell’appello sollevate dalla parte appellata.

7. Il provvedimento di « revoca totale dell’agevolazione » (questa la locuzione usata nel provvedimento impugnato) si poggia su tre condotte: (i) invio in ritardo della dichiarazione di ultimazione dell’investimento; (ii) invio in ritardo della richiesta di erogazione; (iii) saldo in ritardo del bene oggetto di investimento.

L’articolo 1, comma 1, della l. n. 241/1990 (come modificato dalla legge n. 15/2005) dispone che « l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta … dai principi dell'ordinamento comunitario ».

Tra i principi appena richiamati, particolare rilevanza assume il principio di proporzionalità che vieta alle Pubbliche Amministrazioni di comprimere la sfera giuridica dei destinatari della propria azione in misura diversa e ultronea – e cioè sproporzionata – rispetto a quanto necessario per il raggiungimento dello scopo cui l’azione stessa è preordinata.

Il principio di proporzionalità è una manifestazione del principio di ragionevolezza, in forza del quale ogni misura adottata dalla Pubblica Amministrazione, destinata ad incidere su posizioni private, deve essere proporzionale rispetto a quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti.

Il principio di proporzionalità investe lo stesso fondamento dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche del cittadino ed assume, nell'ordinamento interno, lo stesso significato che ha nell'ordinamento eurocomune, alla luce della clausola di formale recezione ex art. 1, comma 1, l. n. 241 del 1990, come novellato dalla l. n. 15 del 2005 (Cons. Stato, sez. V, 16/08/2018, n. 4943).

Nella Pubblica Amministrazione il principio di proporzionalità è inteso nella sua accezione etimologica e, dunque, da riferire al senso di equità e di giustizia, che deve sempre caratterizzare la soluzione del caso concreto, non solo in sede amministrativa, ma anche in sede giurisdizionale; parallelamente, la ragionevolezza costituisce un criterio al cui interno convergono altri principi generali dell'azione amministrativa (imparzialità, uguaglianza, buon andamento) e la Pubblica amministrazione, in forza di tale principio, deve rispettare una direttiva di razionalità operativa al fine di evitare decisioni arbitrarie od irrazionali; in virtù di tale principio, l'azione dei pubblici poteri non deve essere censurabile sotto il profilo della logicità e dell'aderenza ai dati di fatto risultanti dal caso concreto: da ciò deriva che la Pubblica Amministrazione, nell'esercizio del proprio potere, non può applicare meccanicamente le norme, ma deve necessariamente eseguirle in coerenza con i parametri della logicità, proporzionalità ed adeguatezza; aggiungasi che il criterio di ragionevolezza impone di far prevalere la sostanza sulla forma qualora si sia in presenza di vizi meramente formali o procedimentali, in relazione a posizioni che abbiano assunto una consistenza tale da ingenerare un legittimo affidamento circa la loro regolarità

La consolidata giurisprudenza, allorquando si è pronunciata sulla misura dei provvedimenti sanzionatori ha affermato l'importanza del generale principio di proporzionalità dell'azione amministrativa al quale occorre fare riferimento ed applicazione ogni qual volta si disponga di margini di appezzamento discrezionale riguardo all'adozione di provvedimenti precipuamente restrittivi della sfera giuridica del destinatario.

Nell'ambito di un procedimento sanzionatorio, l'Amministrazione deve procedere ad un apprezzamento complessivo e prudente di tutti gli elementi della fattispecie, dovendo tali considerazioni collocarsi pur sempre all'interno del limite della ragionevolezza, sussistendo il vizio di eccesso di potere ogni qualvolta il provvedimento sanzionatorio appaia ictu oculi sproporzionato, quanto a severità, in relazione ai fatti addebitati.

Nel caso di specie – anche se non si tratta di un provvedimento sanzionatorio puro ma nella stessa prospettiva dell’amministrazione appellante di un provvedimento sanzionatorio/ripristinatorio che incide sfavorevolmente nella sfera giuridica del privato - il principio di proporzionalità deve essere considerato espressivo dei limiti dell’atto di ritiro – ed innegabilmente ci troviamo di fronte ad un atto (quello impugnato) palesemente sproporzionato rispetto alle condotte stigmatizzate e violativo del principio generale della buona fede.

Il potere esercitato è sproporzionato se rapportato agli elementi addotti come motivazione: non viene minimamente messa in discussione la legittimità dell’attribuzione originaria dell’agevolazione, ma viene evidenziata la violazione formale (consistente in profili temporali) di alcune norme regolamentari di dettaglio, rilevanti in fase di esecuzione mentre anche a voler ritenere sussistente un’ipotesi di decadenza accertativa ( normalmente rimessa alla giurisdizione del giudice ordinario ma ormai affidata alla giurisdizione del giudice amministrativo in forza di un giudicato implicito sulla giurisdizione ) essa non può che essere dichiarata a seguito di tutte le circostanze di fatto che hanno connotato l’esecuzione del rapporto ( ossia il fatto che l’investimento è stato effettuato e che il ritardo nella esecuzione non è imputabile al soggetto sovvenzionato ed i fatti di inadempimento riguardano il mancato rispetto di alcuni termini di comunicazione sui quali peraltro l’amministrazione aveva dato alla controparte – odierna appellata – informazioni prima erronee poi precisate ma orami a ridosso dell’adozione della consumazione dei predetti termini , precisazione alla quale seguiva dopo poco la trasmissione della documentazione ritenuta tardiva ).

L’unica preoccupazione che ha mosso l’Amministrazione sembra essere stata il ripristino delle legalità formale assunta come violata. La motivazione dell’atto non dedica neanche una parola spazio alla valutazione e alla ponderazione dell’interesse del privato che aveva pur sempre effettuato l’investimento ( come riconosciuto dalla banca intermediaria e dalla stessa amministrazione ) o ad una valutazione del contesto fattuale nel quale è maturato il ritardo contestato. Eppure quest’ultimo aveva fatto affidamento sulla definitiva assegnazione dell’agevolazione. Ma un provvedimento di ritiro radicale di tale assegnazione avrebbe dovuto prendere in considerazione e valutare le ragioni del privato ed il contesto fattuale summenzionato.

La motivazione su tali aspetti avrebbe dovuto essere tanto più puntuale quanto più grande era il sacrificio imposto al privato.

8. La manifesta sproporzione e irragionevolezza del provvedimento impugnato portano a considerare infondati i motivi di appello.

9. Il primo motivo di appello è infondato perché non è condivisibile, per le ragioni esposte, la tesi secondo cui, nella specie sarebbe stato esercitato un potere vincolato di revoca sanzionatoria, o decadenziale, o decadenza sanzionatoria, correlato unicamente alla ricorrenza dei presupposti normativamente richiesti per far venire meno il beneficio assentito.

Il ricorrere dei presupposti normativamente richiesti non fonda di per sé l’atto di ritiro infatti i ritardi da soli non erano sufficienti a legittimare l’esercizio del potere: occorreva valutare l’esistenza di tali presupposti alla luce dei fatti occorsi in applicazione del principio di proporzionalità.

In ogni caso correttamente il primo giudice ha fatto leva sul principio generale secondo il quale il potere di autotutela deve essere esercitato dalla Pubblica Amministrazione entro un termine ragionevole e nel rispetto del canone della buona fede, essendosi maturato un discreto affidamento in ordine all’erogazione del contributo ed alla esecuzione dell’investimento anche in conseguenza delle comunicazioni altalenanti sul rispetto dei termini effettuate dalla pubblica amministrazione.

10. Sono infondati anche il secondo e il terzo motivo di appello.

A tacere del fatto che l’asserita formulazione testuale errata della nota ministeriale del 3 settembre 2019 corretta solo dopo un discreto decorso di tempo ( ossia solo con la nota del 31 /3/2020 ) è comunque astrattamente idonea a fondare l’affidamento, si deve rilevare, ancora una volta, che parte appellante cerca di radicare la verifica della sussistenza dell’affidamento unicamente su dati formali (l’interpretazione del testo degli atti rispetto alla quale lo stesso privato avrebbe avuto l’onere di adoperarsi per trovare quella più giusta senza avvedersi che il principio di autoresponsabilità ha dei limiti nel contegno osservato nelle relazioni con i privati dall’amministrazione quando questo sia idoneo a generare affidamento ).

Nella specie l’aver ottenuto l’agevolazione e il non limitato tempo trascorso avevano fatto sorgere un legittimo affidamento circa la definitività dell’assegnazione.

Tale conclusione non viene revocata in dubbio dal tentativo di parte appellante di accollare al privato un obbligo rafforzato di diligenza in relazione alla verifica dell’attinenza della nota ministeriale del 3 settembre 2019 – assunta come errata - rispetto alla normativa agevolativa di riferimento.

Nel caso che ci occupa non esistono i presupposti per affermare che il beneficiario abbia tenuto comportamenti affetti da dolo o colpa, o, comunque, posti in violazione dei principi di collaborazione e di buona fede e l’amministrazione ha corretto il tiro solo a poco prima della trasmissione degli atti ritenuta tardiva.

L’utilità che il privato sta difendendo è stata conseguita in buona fede e l’investimento è stato nella sostanza eseguito, con un ritardo nella formazione della documentazione a sostegno , fra l’altro, dovuto al fornitore e non al soggetto agevolato.

Correttamente il Tar ha ritenuto che la contestazione inerente la violazione dei termini relativi al pagamento del bene oggetto di investimento non è non imputabile al privato (come sostenuto dalla banca intermediaria e come riconosciuto dalla stessa parte resistente: “il mancato saldo dell’investimento è dovuto in buona sostanza al fornitore del bene oggetto delle agevolazioni”; cfr. pag. 8 relazione informativa del Ministero, depositata il 22 giugno 2022).

11. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

I motivi riproposti vengono assorbiti così come la domanda subordinata di risarcimento del danno proposta in via subordinata, attesa l’accertata definitiva spettanza del bene della vita reclamato in via principale e quindi – allo stato - la mancanza di pregiudizio, dovuta fra l’altro all’adozione durante il corso del giudizio di un atto di annullamento della revoca impugnata.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO