Pubblicato il 13/06/2025

N. 05179/2025REG.PROV.COLL.

N. 01716/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1716 del 2025, proposto dalla Instrumentation Laboratory S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Piero Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- l’Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Manuela Carone e Annunziata Timpano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- la Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

nei confronti

della EM Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Filippo Pacciani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, n. 67;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 356/2025, resa tra le parti, in relazione alla procedura CIG 954403854F.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi e della EM Italia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia nasce dalla procedura aperta indetta dall’Azienda Socio Sanitaria Territoriale dei Sette Laghi (Varese) per l’affidamento di un contratto quadriennale concernente la fornitura di cartucce per test sul tempo di coagulazione con metodo viscoelastico e il noleggio di sistemi per test sulla coagulazione e sull’aggregazione piastrinica. Alla gara hanno partecipato EM Italia S.r.l. e Instrumentation Laboratory S.p.a. L’ASST ha aggiudicato il contratto a Instrumentation Laboratory.

2. EM ha impugnato tale aggiudicazione di fronte al TAR Lombardia, contestando, con il primo motivo di ricorso, che solo la metà delle cartucce offerte da Instrumentation Laboratory soddisferebbe i requisiti richiesti. In particolare, EM contestava l’idoneità delle cartucce modello “ Complete ” (codice prodotto 000555501) alla “ valutazione della via intrinseca ed estrinseca (con e senza eparinasi, per la valutazione della terapia eparinica) ”, richiesta dall’art. 3 del capitolato di gara.

Il TAR ha disposto una verificazione, incaricando prima l’Università degli Studi di Milano e poi l’Istituto Superiore di Sanità, per accertare l’idoneità delle cartucce offerte a svolgere tutte le funzioni indicate all’art. 3 del capitolato.

Con sentenza n. 356/2025, il giudice di primo grado ha accolto il ricorso sostenendo che Instrumentation Laboratory avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara. All’esito della verificazione, infatti, è emerso che solo la metà delle cartucce offerte da Instrumentation Laboratory soddisfaceva il requisito di idoneità “ alla valutazione della via intrinseca ed estrinseca (con e senza eparinasi, per la valutazione della terapia eparinica) ”. In particolare, le cartucce modello “ Complete ” non erano in grado di effettuare test che consentissero di fornire dati idonei a tale valutazione.

Il TAR ha motivato la sua decisione facendo riferimento all’art. 3 del Capitolato speciale, che indica i risultati che devono essere garantiti dai test sui parametri coagulativi. Il Tribunale ha inoltre sottolineato che l’art. 20 del Capitolato speciale stabiliva che non sarebbero state ammesse offerte prive, anche solo parzialmente, dei requisiti minimi di ammissibilità. Di conseguenza, il TAR ha ritenuto che tutte le cartucce offerte dovessero possedere tutti i requisiti previsti e essere in grado di assicurare la fornitura di dati che consentano di compiere tutte le valutazioni indicate nell’art. 3 del Capitolato stesso.

È stata, così, respinta la tesi della ASST e della controinteressata secondo cui le cartucce funzionali all’effettuazione dei test dei parametri coagulativi avrebbero potuto avere ad oggetto prodotti diversi che, solo complessivamente considerati, avrebbero dovuto assicurare il conseguimento di tutti i risultati.

Il TAR, quindi, ritenuti assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso, ha accolto la domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con Instrumentation Laboratory, riconoscendo il diritto di EM Italia S.r.l. di subentrare nel contratto.

3. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello Instrumentation Laboratory.

L’appellante deduce che la propria offerta, includendo diverse tipologie di cartucce, era pienamente conforme alle esigenze specificate nella lex specialis , rispondendo in modo esaustivo alle necessità dei reparti e agli ambiti clinici di utilizzo. Instrumentation Laboratory si oppone all’interpretazione del TAR secondo cui ogni singola cartuccia offerta avrebbe dovuto possedere tutti i requisiti previsti dalla lex specialis , sostenendo invece che l’offerta nel suo complesso doveva assicurare la fornitura di dati che consentissero di compiere tutte le valutazioni indicate nell’art. 3 del Capitolato speciale.

L’appellante evidenzia che la fornitura era destinata a diversi reparti con esigenze cliniche distinte e che il Capitolato speciale riconosceva la possibilità di fornire più apparecchiature e diverse tipologie di cartucce, garantendo perfettamente l’esecuzione degli esami viscoelastici.

Infine Instrumentation Laboratory sostiene che la sentenza del TAR abbia violato il principio di risultato, sancito all’art. 1 del d.lgs. 36 del 2023, in quanto la propria offerta, nella sua composizione complessiva, rispondeva alle richieste di gara e si rivelava migliorativa qualitativamente ed economicamente.

Propone quindi anche un’istanza risarcitoria in forma specifica o per equivalente monetario.

4. Si è costituita in giudizio EM Italia S.r.l., chiedendo il rigetto dell’appello.

In via subordinata EM ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado.

Con il primo di tali motivi si deduce l’illegittimità della offerta di controparte per il fatto stesso di aver offerto cartucce diverse che, solo sommate assieme, assicurano il numero complessivo richiesto dal bando di gara (e ciò sia per quanto riguarda le cartucce per i test dei parametri coagulativi che per quanto concerne le cartucce per i test di funzionalità piastrinica). Ciò renderebbe impossibile una valutazione della qualità tecnica complessiva del prodotto offerto.

Con il secondo di tali motivi si deduce che l’offerta di Instrumentation Laboratory, prevedendo due diversi tipi di cartucce per i test di funzionalità piastrinica, sarebbe illegittima anche sotto un altro profilo. Tali test hanno, infatti, la funzione di valutare l’effetto delle terapie antiaggreganti, che generalmente prevedono la somministrazione al paziente di due farmaci diversi, ossia il VI (o similari) e l’IN. Tuttavia i due tipi di cartucce sarebbero rispettivamente in grado di rilevare gli effetti solo dell’uno o dell’altro farmaco, con la conseguenza che, per effettuare un test completo, servirebbero il doppio delle cartucce effettivamente offerte.

5. Si è costituita anche l’ASST, depositando documenti.

6. Con memoria del 23 maggio 2025, l’appellante, oltre a ribadire le proprie ragioni e a confutare le argomentazioni avversarie, ha chiesto il subentro nel contratto che, nelle more, l’Amministrazione ha stipulato con EM, in esecuzione della sentenza di primo grado.

7. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello non è fondato.

L’art. 5 del capitolato di gara definisce l’importo economico complessivo stimato posto a base della gara, che è pari a euro 302.560,00 oltre Iva.

L’articolo include una tabella che dettaglia questo importo per la durata quadriennale, ripartendolo per tipologia di fornitura e indicandone i quantitativi presunti, come di seguito riportato:

- sistema completo di software per la gestione in rete e contratto di assistenza full-risk : 3 sistemi (12 unità quadriennali);

- cartuccia test parametri coagulativi: 478 unità annue, corrispondenti a 1912 unità quadriennali;

- cartuccia test di funzionalità piastrinica: 287 unità annue, corrispondenti a 1148 unità quadriennali;

- controlli di qualità: 30 unità annue, corrispondenti a 120 unità quadriennali.

Si precisa che l’offerta complessiva presentata dalle ditte partecipanti dovrà essere comprensiva di tutto quanto previsto dal capitolato stesso.

L’art. 3, dedicato all’oggetto dell’appalto, specifica che i sistemi devono essere installati in tre sedi: presso la Terapia Intensiva di Cardiochirurgia e il Pronto Soccorso dell’Ospedale di Circolo di Varese e presso il Blocco Parto dell’Ospedale Filippo Del Ponte di Varese. Lo scopo dei sistemi è eseguire esami emocoagulativi sul tempo di coagulazione e sul livello di inibizione e aggregazione piastrinica per monitorare le condizioni cliniche di emostasi su pazienti critici, come quelli ricoverati per interventi di cardiochirurgia e chirurgia vascolare con eventi emorragici, pazienti traumatizzati e pazienti con emorragia post partum . Sono accettate sia soluzioni con una singola apparecchiatura che con più apparecchiature che compongono il sistema.

Quanto alle caratteristiche tecniche delle cartucce, la disposizione, tra l’altro, individua la necessità di eseguire i seguenti test specifici:

- valutazione della formazione del coagulo a seguito di attivazione della via intrinseca ed estrinseca;

- valutazione qualitativa del fibrinogeno a seguito dell’attivazione della via intrinseca ed estrinseca ed inibizione delle piastrine;

- valutazione della fibrinolisi a seguito di possibile effetto di farmaci antifibrolinici;

- valutazione dell’effetto dell’eparina a seguito dell’attivazione della via intrinseca in presenza di eparinasi.

Dal risultato della verificazione disposta in primo grado è emerso che, nell’offerta dell’odierna appellante, metà delle 1912 cartucce richieste dall’art. 5 del capitolato per l’effettuazione di “ test parametri coagulativi ” non sono idonee alla “ valutazione dell’effetto dell’eparina a seguito dell’attivazione della via intrinseca in presenza di eparinasi ”, cioè uno dei test specificamente indicati nell’art. 3 del capitolato, nel paragrafo dedicato alle caratteristiche tecniche delle cartucce.

9. Le prospettazioni dell’appellante, circa il fatto che la fornitura, nel suo complesso, sarebbe idonea a svolgere tutti i test richiesti non possono trovare accoglimento. Esse, peraltro, appaiono contraddittorie, perché, da un lato, sembrerebbero indicare che la diversità delle cartucce sia correlata alla pluralità di apparecchiature che costituiscono i sistemi e dall’altro, invece, evidenziano come la fornitura di diverse tipologie di cartucce sia frutto di una stima delle diverse esigenze delle tre sedi (ognuna delle quali però, da capitolato, è destinataria di un sistema in grado di effettuare tutti i test richiesti).

Ciò che rileva, però, è che, in assenza di indicazioni nella legge di gara, l’unica interpretazione in grado di assicurare la confrontabilità delle offerte e, quindi, la par condicio tra i partecipanti, è quella per cui l’intero numero di cartucce stimato debba essere in grado di effettuare tutti i test richiesti.

Del resto, gli elementi di valutazione dell’offerta tecnica relativi alle cartucce fanno riferimento a qualità generiche (facilità di gestione e usabilità, confezionamento) e in alcun modo prendono in considerazione la composizione dello stock complessivo di cartucce (art. 13 del capitolato).

Non è ragionevole ritenere che la quantità di cartucce necessarie per ciascuno dei quattro test sia rimessa alla totale discrezione degli offerenti e l’unica interpretazione possibile è, quindi, quella per cui ciascuna delle 1912 cartucce richieste debba avere tutte le caratteristiche indicate all’art. 3 del capitolato.

Il TAR ha affermato che « se una stazione appaltante richiede la fornitura di un certo numero di prodotti in grado di svolgere una pluralità di funzioni senza specificare alcunché, deve ragionevolmente ritenersi che sia suo interesse che ciascun prodotto sia in grado di svolgere ognuna delle suddette funzioni », anche perché in caso contrario le offerte non sarebbero tra loro comparabili e si arriverebbe a dover ammettere anche offerte nelle quali solo pochissime unità di prodotto siano in grado di svolgere una o più delle funzioni richieste. Tale ragionamento è condiviso dal Collegio.

Va aggiunto che il principio del risultato non va posto in contrasto con la necessità di un’interpretazione ragionevole della legge di gara, che tuteli l’affidamento di tutti gli offerenti e favorisca, quindi, la concorrenza.

10. Alla luce di quanto sopra l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia induce, tuttavia, a compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO