Pubblicato il 27/11/2025

N. 09356/2025REG.PROV.COLL.

N. 00601/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 601 del 2024, proposto dalla Pieralisi Maip S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Biamonte e Salvatore Mattia, con domicilio digitale presso gli stessi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Stefano Fiorentini, Luciano Mariani e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via Nizza n. 45;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza stralcio, 21 dicembre 2023, n. 19384, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione orale depositata dalla parte appellante;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025 il cons. AN UA e udito, per la parte appellata, l’avv. Luciano Mariani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società Pieralisi Mail S.p.A., titolare di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 323,76 kW ubicato nel Comune di Jesi (AN), contraddistinto con il n. 193219, ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso contro il provvedimento del Gestore per i servizi energetici - GSE S.p.a. (“il GSE”) recante la comunicazione della decadenza del suddetto impianto dal diritto all’accesso ai benefici di cui al D.M. 19 febbraio 2007 ai sensi dell’art. 1 septies d.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, a suo tempo riconosciuto con la concessione, in data 5 settembre 2011, di una tariffa incentivante di euro 0,443/kWh.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – L’appellante ha depositato una memoria di discussione e il GSE una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 30 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – E’ controversa in giudizio la legittimità del provvedimento con il quale il GSE ha disconosciuto all’impianto de quo la spettanza della tariffa incentivante in quanto la documentazione presentata all’atto della richiesta di accesso ai benefici tariffari non risultava idonea a dimostrarne il completamento dei lavori d’installazione entro il prescritto termine del 31 dicembre 2010.

2. - Nello specifico, il GSE ha rilevato che dal raffronto tra le fotografie all’epoca caricate sul portale e quelle scattate nel corso del sopralluogo effettuato il 27 maggio 2015 in sede di procedimento di controllo ex art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, si evidenzia l’assenza, alla data di dichiarata conclusione dei lavori, del vano contenente il misuratore dell’energia elettrica prodotta dall’impianto.

La giustificazione offerta in sede di contraddittorio dalla società che, nel riconoscere l’avvenuto caricamento di una fotografia precedente alla installazione del suddetto complesso di misura, aveva trasmesso al GSE copia del documento di trasporto del complesso medesimo, il quale sarebbe stato consegnato e contestualmente installato il 14 dicembre 2010, non avrebbe fornito elementi utili per una diversa valutazione, poiché quel documento non era sufficiente a dimostrare, in modo inequivocabile, l’avvenuto completamento dei lavori entro il termine di legge, in considerazione del fatto che le fotografie allegate alla istanza evidenziavano la mancata installazione del predetto vano.

3. – Con la sentenza appellata il T.a.r. ha respinto i motivi di censura articolati contro il suddetto provvedimento, motivandone la reiezione alla luce dell’onere di colui che chiede l’incentivazione di provare la sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, inclusa la compiuta realizzazione delle opere d’integrazione dell’impianto nel manufatto nel quale è installato, e del principio di autoresponsabilità, per il quale le carenze che incidono sul perfezionamento della fattispecie agevolativa ricadono sul soggetto medesimo, a cui è preclusa la possibilità di integrare, dopo la scadenza del termine, l’iniziale documentazione fotografica, che è l’unica documentazione che attesta visivamente lo stato dei luoghi in epoca anteriore al termine finale.

Il giudice di primo grado ha escluso, inoltre, che il provvedimento sia stato adottato in violazione del principio di proporzionalità ovvero dei principi concernenti i poteri di autotutela dell’amministrazione, spettando al GSE, ai sensi dell’art. 42, comma 1, D.lgs. n.28/2011, verificare i requisiti di accesso ai benefici, mediante controllo dei dati forniti dai soggetti responsabili attraverso l’esame della documentazione trasmessa, nonché mediante controlli a campione degli impianti, nonché disporre, ai sensi del D.M. 31 gennaio 2014, il rigetto dell’istanza o la decadenza dagli incentivi nel caso, in particolare, di presentazione di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, ovvero di mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica dell’ammissibilità degli incentivi; nel qual caso, secondo i principi espressi dall’Adunanza plenaria (n. 18 del 2020), il provvedimento di decadenza non ha natura sanzionatoria e non è riconducibile al paradigma dell’autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, mentre la richiesta di restituzione dei benefici rappresenta un mero atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza.

Per queste ragioni, secondo il T.a.r., non era applicabile al caso il termine ragionevole invocato dalla ricorrente né gli ulteriori requisiti imposti dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990.

4. – L’appello è affidato a tre motivi di impugnazione.

5. – Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso introduttivo, concernente l’assolvimento dell’onere di dimostrazione dell’avvenuta conclusione dei lavori, per tornare a sostenere che la normativa applicabile e i relativi provvedimenti attuativi non prevedevano che la dimostrazione dovesse essere “inequivocabile”, il che non sarebbe stato, tra l’altro, conciliabile con la possibilità di caricare sul portale del GSE un massimo di cinque fotografie.

6. – Connesso al precedente è il terzo motivo di gravame, con il quale l’appellante censura la sentenza in quanto - non solo il predetto documento di trasporto sarebbe stato inequivocabilmente idoneo a fornire prova dell’avvenuta installazione del vano contente il misuratore di energia, ma - il T.a.r. non avrebbe esaminato e valutato la documentazione prodotta in allegato al ricorso introduttivo al fine di dimostrare che il GSE aveva condotto un’istruttoria inadeguata e carente, poiché non avrebbe preso in considerazione tutta la documentazione di cui era in possesso già alla data del 15 dicembre 2010.

Il riferimento è, in particolare, all’asseverazione dell’ultimazione dell’impianto, in tutte le sue parti, alla data del 15 dicembre 2010, che, rilasciata dal tecnico abilitato, era stata caricata sul portale del GSE unitamente alla comunicazione di fine lavori, ma anche ai certificati EA-461/2010 e EA-462/2010, al verbale EA-196/2010 (di cui è menzione pure nel certificato di carico reale del 9 marzo 2011) e al certificato EA-102/2011, trasmessi all’Agenzia delle Dogane.

Dai suddetti verbali risulterebbe come la società fornitrice (la quale, appositamente autorizzata dall’Agenzia delle Dogane, provvedeva essa stessa alla consegna e alla installazione del complesso di misura) avesse già provveduto il 13 dicembre 2010 a tutte le necessarie verifiche sul gruppo di misura, che, dunque, era montato in loco , compresa la prova di carico fittizio effettuata in laboratorio prima dell’installazione, quest’ultima avvenuta il 14 dicembre 2010 ad opera della stessa, come evidenziato dal documento di trasporto del 14 dicembre 2010, con successivo rilascio di apposita fattura, riferita alla fornitura con installazione, in data 20 dicembre 2010.

7. – Entrambi i motivi, che possono essere esaminati assieme in ragione della loro connessione, risultano infondati.

7.1 – Il quadro normativo nel quale s’inserisce anche l’odierna vicenda è già stato chiarito, nel contenuto e nella portata precettiva, dalla giurisprudenza della Sezione ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343; 14 dicembre 2023, n. 10817).

7.2 – L’art. 1 septies del d.l. 8 luglio 2010, n. 105, inserito dalla legge di conversione 13 agosto 2010 n. 129, dispone, al comma 1, che le tariffe incentivanti del D.M. 19 febbraio 2007 (Secondo conto energia) sono riconosciute ai soggetti che « nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 5 del medesimo decreto ministeriale » abbiano soddisfatto le seguenti condizioni: a) aver concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico; b) entro il medesimo termine aver comunicato alle autorità competenti, tra cui il GSE, la fine dei lavori; c) l’impianto di cui sono responsabili essere entrato in esercizio entro il 30 giugno 2011.

Il rinvio operato dall’art. 1 septies cit. alla procedura indicata all’art. 5 del D.M. 19 febbraio 2007 determina il cumulo degli adempimenti procedurali prescritti dallo stesso decreto legge con quelli previsti dal Secondo conto energia, sicché, ai fini dell’ammissione allo speciale regime incentivante ai sensi della l. n. 129/2010, è necessario ottemperare agli obblighi imposti da entrambe le normative di riferimento.

In particolare, l’art. 5, comma 4, del citato D.M. prevede che « entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio dell’impianto il soggetto responsabile è tenuto a far pervenire al soggetto attuatore la richiesta di concessione della pertinente tariffa incentivante, unitamente alla documentazione finale di entrata in esercizio elencata nell’allegato 4, fatte salve integrazioni definite nel provvedimento di cui all’articolo 10, comma 1 ». La medesima disposizione ha cura di precisare che il mancato rispetto dei termini ivi indicati comporta la non ammissibilità alle tariffe incentivanti.

L’allegato 4 del D.M. sancisce che la documentazione finale di progetto deve essere corredata da elaborati grafici di dettaglio e da almeno cinque fotografie su supporto informatico volte a fornire, attraverso diverse inquadrature, una visione completa dell’impianto, dei suoi particolari e del quadro di insieme in cui si inserisce, nonché a supportare quanto dichiarato ai sensi della lettera d) della sottostante dichiarazione sostitutiva di atto notorio.

La trasmissione della documentazione fotografica relativa all’impianto fotovoltaico ultimato in tutte le sue parti, sia strutturali che elettriche, è, quindi, espressamente prescritta dalla l. 129/2010 a mezzo del rinvio espresso all’art. 5 D.M. 19 febbraio 2007.

7.3 – Per consolidata giurisprudenza, in tal modo il legislatore ha assegnato valenza probatoria privilegiata alla documentazione fotografica, in quanto atta a consentire un agevole accertamento mediante riscontro visivo di quanto dichiarato dal soggetto responsabile in sede di richiesta di incentivo, esigenza probatoria che la documentazione a contenuto meramente dichiarativo non è parimenti in grado di soddisfare: e poiché la trasmissione della documentazione fotografica è prevista dallo stesso legislatore ai fini dell’ammissione al beneficio, essa non può essere surrogata né dall’asseverazione del tecnico abilitato di cui al co. 1 bis dell’art. 1 septies d.l. 105/2010 - che costituisce una documentazione aggiuntiva e non sostitutiva rispetto quella prescritta dal secondo conto energia - né dalle prove documentali (dichiarazione della ditta installatrice, fatture e bonifico bancario relativi ai materiali di raccordo etc.) che sono atipiche rispetto a quelle prescritte dalla disciplina di riferimento (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 2343/2025 cit.; n. 10817/2023 cit.; 20 luglio 2023, n. 7105).

7.4 – Di questi principi è effettuata piana applicazione anche nei casi in cui il soggetto responsabile, per sua stessa ammissione, in sede di domanda di accesso agli incentivi abbia prodotto fotografie scattate prima della fine dei lavori (cfr. Cons. Stato, sez. II, 20 luglio 2023, n. 7105; 17 febbraio 2025, n. 1288; 19 settembre 2025, n. 7409).

Anche per queste ipotesi si è ribadito che è onere dell’istante provare di avere effettuato gli adempimenti comunicativi previsti ai fini dell’accesso al beneficio, che, lungi dal rappresentare un’irragionevole formalità, sono funzionali alla lineare verifica della sussistenza dei presupposti richiesti ai fini dell’applicazione di un regime di contributi, particolare e più favorevole, che è rilevante solo temporaneamente, dovendosi, in caso contrario, applicare un regime diverso, che prevede contributi analoghi, ma meno favorevoli.

Al riguardo, si è precisato che « Sotto tale profilo nessuna rilevanza possono assumere eventuali integrazioni postume […] , poiché in relazione alle procedure comparative e di massa o che pongono oneri specifici a chi vuol ottenere le scarse e non facilmente riproducibili risorse finanziarie pubbliche d’incentivo alle fonti d’energia rinnovabili si configurano in capo al singolo obblighi di correttezza, specificati con il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’autoresponsabilità, che rinvengono il loro fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 Cost. e che impongono che questi sia chiamato ad assolvere oneri di cooperazione, quale appunto è il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli, di presentare la prescritta documentazione, ecc.; conseguentemente, ove sia chiesto un adempimento (rimasto inevaso) entro un dato termine, decorso il quale non è più possibile ottenere, in via definitiva o nel determinato procedimento, un bene della vita governato dal pubblico potere, tale mancanza non può formare oggetto di domanda d’integrazione o di richiesta di acquisizione a carico della P.A. in base al cd. “obbligo di soccorso” ex art. 6 della l. 241/1990; infatti, la produzione postuma di un documento o, parimenti, di un documento richiesto in una determinata forma, non può avere l’effetto di sanare retroattivamente la causa di esclusione o il mancato impedimento della decadenza; sicché l’impresa non può fondatamente denunciare l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, non potendosi configurare a carico del GSE alcun onere nei sensi invocati, poiché il diniego di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal DM 19 febbraio 2007, a fronte della riscontrata assenza della condizione legale costituita dall’effettiva ultimazione dei lavori entro la data prevista dalla fonte primaria (31 dicembre 2010), è un atto dovuto, con la conseguenza che ogni eventuale apporto collaborativo da parte dell’appellante sarebbe stato comunque inidoneo a modificare il contenuto della determinazione finale (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50) » (Cons. Stato, sez. II, n. 7105/2023 cit.).

7.5 – Nella fattispecie in esame, è pacifico che la fotografia caricata sul portale del GSE sia stata scattata in data anteriore a quella di ultimazione dei lavori (cfr. pag. 18 ricorso d’appello) e che, quindi, non sia idonea a provare l’avvenuto completamento dei lavori di installazione dell’impianto entro il termine utile per l’accesso ai benefici.

7.6 – Quanto alla dichiarazione asseverata di completamento dell’impianto, come già osservato al precedente § 7.3 alla luce della pacifica giurisprudenza ivi richiamata, essa non è idonea a dimostrare la completezza dell’impianto.

Lo stesso deve dirsi per il documento di trasporto, che attesta la consegna, ma è del tutto inidoneo a dimostrare l’effettiva installazione del modulo entro la data del 31 dicembre 2010 (cfr. Cons. Stato, sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10816).

Analoghe considerazioni valgono per il certificato di carico fittizio EA-196/2010 del 13 dicembre 2010, per il certificato di taratura dei trasformatori di corrente EA-461/2010 del 9 dicembre 2010 e per il certificato di taratura del contatore trifase EA-462/2010 del 13 dicembre 2010, i quali sono tutti di data anteriore a quella del documento di trasporto.

Il certificato di corretta installazione del complesso di misura EA-102/2011 del 9 marzo 2011 è posteriore al termine del 30 dicembre 2010 e fa menzione unicamente della comunicazione di conformità EA-196/2010 e dei certificati EA-461/2010 ed EA-462/2010, ragion per cui nulla, comunque, potrebbe consentire di inferire con riferimento alla data di installazione del complesso di misura.

La fattura del 20 dicembre 2010 della Elettromeccanica Artigiana s.n.c., come pure la dichiarazione del 23 giugno 2017 rilasciata dalla stessa Elettromeccanica Artigiana alla General Impianti S.r.l., che aveva curato l’installazione dell’impianto de quo , attestante l’avvenuta installazione del complesso di misura, non sono state prodotte al GSE né nel corso del procedimento amministrativo di qualifica dell’impianto, né in quello di verifica, e la fattura in questione non è stata neanche prodotta in giudizio.

7.7 – Conseguentemente, risultano infondate sia le doglianze relative al fatto che il soggetto responsabile sarebbe stato gravato di un onere probatorio eccessivamente gravoso e non previsto dalla disciplina di settore, sia quelle relative alla supposta avvenuta dimostrazione della tempestiva installazione del complesso di misurazione dell’energia e al difetto di istruttoria nel quale sarebbe incorso il GSE.

8. – Resta da esaminare il secondo motivo di gravame, con il quale l’appellante critica la sentenza nella parte in cui non avrebbe correttamente interpretato le disposizioni di legge che disciplinano i principi di ragionevolezza, legittimo affidamento, certezza del diritto, nonché buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

Segnatamente, l’appellante torna a invocare l’affidamento riposto nell’esaustività del dossier fotografico caricato sul portale, che si sarebbe formato decorsi i sessanta giorni previsti - dalla Guida all’utilizzo del portale informatico - per l’esercizio della facoltà del GSE di richiedere integrazioni documentali e si sarebbe consolidato nel corso dei quattro anni trascorsi dalla ammissione alla tariffa incentivante: ragion per cui l’atto impugnato in primo grado, da qualificarsi propriamente come atto di ritiro e non di decadenza, sarebbe dovuto intervenire entro il “termine ragionevole” di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241/1990, decorrente dall’attribuzione dell’agevolazione, ovvero, qualora si accedesse alla qualificazione dello stesso in termini di revoca, avrebbe violato l’art. 21- quinquies della stessa l. n. 241/1990.

In ogni caso, la “clausola di provvisorietà” nel provvedimento di agevolazione, che, in caso di controllo culminante in una valutazione negativa in ordine alla sussistenza e persistenza di determinati requisiti o all’adempimento di taluni obblighi, consente di ripetere le somme già erogate, non sarebbe suscettibile di un utilizzo contrario al principio di buona fede e correttezza e, in particolare, non legittimerebbe la verifica oltre un termine ragionevole, tenendo conto delle circostanze del caso concreto, sì da essere utilizzata dall’Amministrazione come strumento per procrastinare sine die il suo potere di controllo.

9. – Il motivo è infondato.

10. – Il pressoché univoco orientamento della giurisprudenza di questo Consiglio esclude che i provvedimenti di decadenza adottati dal GSE ai sensi dell’art. 42, co. 3, D.lgs. 28/2011 nel testo ratione temporis vigente, siano riconducibili al paradigma sanzionatorio o dell’autotutela, costituendo, viceversa, espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato, che è volto ad acclarare lo stato dell’impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dal soggetto interessato in sede di richiesta di ammissione.

Tanto in linea con i principi espressi dall’Adunanza plenaria nella sentenza 11 settembre 2020, n. 18, che ha perimetrato il confine tra autotutela e decadenza, precisando come solo quest’ultima si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto.

La decadenza ha natura ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dall’erronea asseverazione della presenza di requisiti invece mancanti; si tratta di un atto vincolato, accertativo dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 9 luglio 2025, n. 5981; 6 giugno 2025, n. 4942; 22 maggio 2025, n. 4457; 21 marzo 2025, n. 2343).

11. – Il potere di verifica si attua per sua natura con un controllo a posteriori che può essere disposto in ogni fase e il diritto all’incentivo è sempre riconosciuto sotto la condizione risolutiva legale dell’esito negativo della verifica dei requisiti dichiarati in sede di ammissione.

Inoltre, il dovere di collaborazione e buona fede è bilaterale, ponendosi un obbligo di diligenza anche in capo al privato, il cui affidamento deve quindi necessariamente risultare incolpevole, tanto più per la centralità del principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni e di documenti che governa l’accesso agli incentivi, esercitato in coerenza con l’indicazione preventiva di oneri informativi specifici che sono finalizzati a ottenere le scarse e non facilmente riproducibili risorse finanziarie pubbliche di sostegno alle fonti d’energia rinnovabili, con conseguente neutralità sostanziale dello scrutinio dell’elemento soggettivo sottostante e, quindi, della eventuale buona fede del dichiarante (cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 ottobre 2025, n. 7996).

12. – Sennonché, nel caso di specie, come già rilevato, la documentazione fotografica caricata sul portale del GSE dal soggetto responsabile a corredo della domanda di incentivazione rappresenta una situazione anteriore all’ultimazione dei lavori, nella quale il misuratore dell’energia elettrica prodotta non era ancora installato, e questa circostanza è emersa soltanto a seguito del sopralluogo espletato, in sede di controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, in data 27 maggio 2015, dal confronto tra la fotografia dell’epoca e quella scattata nello stesso luogo dal Gruppo di verifica (cfr. allegati n. 13 e n. 20 al ricorso di primo grado).

13. – Per tutte queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

14. – Sussistono nondimeno giusti motivi, in considerazione della particolarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

GI ST AN, Presidente

AN Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

AN UA, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN UA	GI ST AN

IL SEGRETARIO