Pubblicato il 30/06/2025

N. 05630/2025REG.PROV.COLL.

N. 03982/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3982 del 2022, proposto da Geltrude Fuoco, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, non costituito in giudizio;
Comune di Vallo della Lucania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di SA (Sezione Seconda) n. 2424/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Vallo della Lucania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato improcedibile il ricorso principale proposto dalla parte appellante per l'annullamento delle deliberazioni della Giunta comunale n. 29 del 02/03/2014 e n. 39 del 21/03/2014 aventi ad oggetto: “Piano urbanistico comunale in itinere – esame delle osservazioni pervenute sul piano adottato con deliberazione di G.C. n. 193 del 13/11/2013. Rettifica e precisazioni precedente deliberazione n. 29 del 02/03/2014” ed ha invece rigettato il ricorso per motivi aggiunti per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Vallo della Lucania n. 4 del 21marzo 2016, avente ad oggetto: "Approvazione del Piano Urbanistico comunale e decisione sulla relativa valutazione ambientale strategica di cui all'art. 16 del D. Lgs 3.4.2006, n. 152 e s.m.i. ai sensi degli artt. 3, comma 1 e 2, comma 9 del Regolamento Regionale di Attuazione per il Governo del Territorio n. 5 del 4.8.2011, s.m.i." e di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali.

A supporto del gravame la parte espone:

con ricorso al TAR Campania SA nrg. 1048/2014, dopo aver precisato di essere proprietaria di un’area sita nel comune di Vallo della Lucania, zona Sant’Antonio, censita al NCT al foglio 6, particella n.50, rappresentava che il terreno, secondo quanto previsto nella tavola POC 1.3a Piano Operativo Generale, nell’ambito del Sistema Ambientale E- Agricoltura e paesaggio sottozona E2pu2 – Oliveti periurbano produttivo, è definito alle NTA, art. 24, scheda E 2, come “aree periurbane nelle quali è presente l’attività olivicola. In queste aree non è permessa la edificabilità ai fini residenziali ma solo la possibilità di edificare ricoveri per attrezzi secondo gli indici di seguito esplicitati (0,1 mc/mq). Le attività colturali devono essere improntate al mantenimento dell’elevato valore conservativo culturale ed estetico percettivo”;

la norma è diretta conseguenza delle considerazioni riportate nella relazione allegata al Piano, dove in più punti si ribadisce la necessità di preservare e conservare gli edifici esistenti, in un’ottica di continuità ecologica e di unità paesaggistica;

senonché l’area reca un oliveto di nessun pregio culturale, costituito, tranne pochi esemplari autoctoni, da ulivi di origine toscana messi a dimora solo negli anni ’80 che non posseggono alcun pregio;

l’area in oggetto è delimitata dalla S.S. 18 variante, asse stradale in rilevato, a scorrimento veloce, e dall’asse di collegamento e dalla via comunale S. Antonio, di fatto si tratta di un lotto intercluso da tre assi stradali, che garantiscono una elevata accessibilità e che hanno determinato la completa interruzione della continuità ambientale, paesaggistica e funzionale con le altre aree agricole;

su via S. Antonio si dispongono aree destinate dal PUC a funzione differenti da quella agricola, e l’area dista non più di trecento metri dalla frazione Pattano del Comune di Vallo della Lucania, in un punto dove può ragionevolmente prevedersi una organica espansione edilizia, anche in dipendenza delle funzioni strategiche introdotte dal PUC, tavola POC 1.3.a;

la vocazione urbana è inoltre confermata dalle destinazioni d’uso ivi previste, per i lotti circostanti: ad ovest il piano prevede la riconversione di un casolare esistente come struttura ricettiva e para-ricettiva, mentre a nord il PUC prevede la realizzazione di un’ampia attrezzatura di interesse comune;

nel PUC emergono molteplici elementi che evidenziano l’elevata strategicità dell’area, in riferimento allo sviluppo economico locale; in particolare nella relazione al Piano si specifica che la Fiera Campionaria rappresenta da anni un polo d’attrazione per gli espositori e i visitatori, e si propone quale spazio aperto ad un pubblico vasto;

d’altro canto l’area si colloca in una posizione strategica rispetto al perimetro del Parco del Cilento, configurandosi quale porta del parco lungo la S.S. 18, per cui svolge un ruolo importante ai fini dello sviluppo fieristico e turistico;

ciò non di meno, il fondo della parte appellante, in assenza di ogni ragionevole presupposto, risulta immotivatamente escluso da un importante intervento progettuale, con destinazioni d’uso di tipo produttivo;

la classificazione dell’area in zona agricola E2pu2 è – secondo l’esponente - un’eccezione illogicamente disarmonica rispetto a quanto previsto per i lotti attigui, ma soprattutto con la stessa impostazione programmatica del PUC, come risulta anche dalla relazione tecnica di parte depositata in primo grado;

la scelta pianificatrice della Giunta Comunale è stata contestata, con osservazione del 27 gennaio del 2014, che ha evidenziato illogicità, incoerenza e contraddittorietà, ma tale osservazione è stata respinta con delibera giuntale n. 29 del 2 marzo del 2014;

avverso questo rigetto la parte appellante ha proposto ricorso al TAR Campania, sede di SA, che è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse;

con ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la successiva deliberazione di Consiglio Comunale n. 4 del 21 marzo del 2016 di approvazione del PUC senza considerare le osservazioni degli interessati.

La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso per motivi aggiunti.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

I - ERROR IN IUDICANDO: IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE ART. 113 COST. – CONTRADDITTORIETÀ – DIFETTO DI MOTIVAZIONE; II - ERROR IN IUDICANDO: IN RELAZIONE AL VIZIO ISTRUTTORIO E ALLA VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA PROVA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE; III – ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’ART. 64, co. 2 C.P.A. E DEL PRINCIPIO GENERALE DI NON CONTESTAZIONE (ART. 115 C.P.C.) - VIOLAZIONE DEL DIRITTO DI DIFESA (ARTT. 24 E 113 COST.) – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCESSO (ART. 111 COST.); IV - ERROR IN IUDICANDO E IN PROCEDENDO IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E DI EQUITÀ – DIFETTO DI MOTIVAZIONE; V - ERROR IN IUDICANDO E IN PROCEDENDO: IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO – DISAPPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA DOMANDA IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DELL’AFFIDAMENTO E IN RELAZIONE ALLA VIOLAZIONE DEL REGOLAMENTO 4 AGOSTO 2011 n. 5 DI ATTUAZIONE DELLA L.R. CAMPANIA n. 16/2004.

2. Si è costituito in giudizio il comune di Vallo della Lucania, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo motivo d’appello contesta alla sentenza impugnata di avere omesso di rilevare – anche perché avrebbe sopravvalutato il principio di insindacabilità della discrezionalità tecnico-urbanistica della Pubblica amministrazione, in sede di giudizio di legittimità - la manifesta illogicità delle scelte pianificatorie adottate dal comune, nella parte in cui hanno collocato l’area in questione in zona agricola E2 PU2, nonostante si trattasse di un fondo intercluso, situato in una zona ampiamente urbanizzata ed a pochi metri dal centro abitato di Pattano, frazione del comune di Vallo della Lucania.

Di conseguenza, la classificazione impostagli dal piano, avrebbe irrimediabilmente danneggiato i terreni in proprietà della parte appellante, oltretutto discriminandoli rispetto a terreni attigui, cui è stata riconosciuta capacità edificatoria, e comunque con scelte in contrasto con le stesse linee strategiche del PUC, e con la più ampia vocazione dell’area, vicino alla quale vi è uno spazio mercatale che rappresenta un’attrazione turistica e commerciale.

3.1. Il motivo è infondato.

3.1.1. Va premesso che per costante giurisprudenza di questo plesso, da cui non vi è motivo di discostarsi, (cfr. per tutte Consiglio di Stato sez. IV, 13/03/2014, n.1219) “il potere di pianificazione urbanistica, a maggior ragione in considerazione della sua ampia portata in relazione agli interessi pubblici e privati coinvolti, così come ogni potere discrezionale, non è sottratto al sindacato giurisdizionale, dovendo la pubblica amministrazione dare conto, sia pure con motivazione di carattere generale, degli obiettivi che essa, mediante lo strumento di pianificazione, intende perseguire e, quindi, della coerenza delle scelte in concreto effettuate con i detti obiettivi ed interessi pubblici agli stessi immanenti; peraltro il sindacato giurisdizionale, a fronte di scelte espressive di ampia discrezionalità tecnica dell'amministrazione, oltre che alla verifica di eventuali vizi di incompetenza e di violazione di legge, deve intendersi esercitabile nei limiti del riscontro della assenza di figure sintomatiche di eccesso di potere afferenti alla logicità e ragionevolezza delle scelte complessivamente effettuate dall'amministrazione, onde evitare un non ammesso sindacato di merito in ordine alle determinazioni da questa assunte.

3.1.2. Si tratta, dunque, come correttamente ritenuto dal primo giudice, di verificare se la destinazione impressa al fondo in questione sia manifestamente irragionevole e/o incoerente con le caratteristiche di fatto del terreno, o con i criteri di regolazione urbanistica prescelti dalle norme di piano.

E converrà in ogni caso anticipare che tale contraddittorietà va recisamente esclusa nel caso di specie.

3.1.3. Infatti, prima di tutto, il fondo di cui si tratta non può ritenersi intercluso, rispetto ad un’area urbanizzata: a pag.7 della relazione tecnica a firma del Segretario Generale del comune di Vallo della Lucania, dr. Claudio Fierro, coadiuvato nell’occorso dall’arch. Coraggio, Assessore all’Urbanistica, si esclude che il terreno in questione possa avere questa conformazione, che, com’è noto, è tecnico-urbanistica e giuridica al tempo stesso, dal momento che la località di Sant’Antonio, dove esso insiste, non è affatto ampiamente urbanizzata, anzi presenta ampi e prevalenti spazi a verde, caratterizzati dalla coltivazione di ulivi.

Circostanza che, peraltro, trova conferma nella documentazione fotografica riportata all’interno della memoria di costituzione in giudizio della parte appellata.

3.1.4. E’ evidente, tanto premesso, che l’avere il comune appellato escluso la vocazione edificatoria dell’area, si presenta quale scelta non irragionevole né contraddittoria, ma è anzi al contrario coerente con la caratterizzazione sostanzialmente agricola dei terreni in questione, come detto destinati per la maggior parte ad uliveto.

4. Il secondo motivo d’appello contesta - chiedendo di disporre un’apposita CTU in merito, ed anzi, con il terzo motivo di appello (che può essere congiuntamente trattato) contestando al primo giudice il non averla effettuata - alla decisione impugnata di non aver appieno valutato che, circostanza comprovata grazie ad un’apposita relazione tecnica di parte, non contestata dal comune intimato, nel terreno in questione non si trovano coltivazioni di ulivo cilentano, che rappresenta l’elemento caratterizzante sia l’ambiente che il paesaggio, ed è l’unico bene giuridico degno di tutela, ma bensì coltivazioni di varietà toscane, cd “leccino” che nulla hanno a che fare con la suddetta pianta autoctona.

Questo, nella prospettiva della parte appellante, rappresenterebbe un evidente sintomo del travisamento dei presupposti nel quale sarebbe incorsa l’amministrazione intimata, vizio pacificamente sindacabile in sede di legittimità.

4.1. Entrambi i motivi sono infondati perché frutto, a loro volta, di un travisamento dei presupposti.

4.1.1. Invero, come chiaramente spiegato dai progettisti in sede di redazione del piano comunale, che, in sede consulenziale, lo hanno ribadito esaminando le osservazioni trasmesse dalla parte al momento della sua adozione, e prima della sua approvazione, il PUC, nella parte qui di interesse, intendeva conservare la vocazione dell’area a coltivazione ad uliveto, senza dare eccessivo rilievo alla distinzione fra le varie tipologie arboree ivi presenti.

E si tratta di valutazione – è quasi superfluo aggiungere – che appare coerente con una logica protettiva della attuale destinazione di quel terreno, e che, comunque, non si presenta né irragionevole né dissonante con le più ampie linee strategiche di piano.

Diversamente, la doglianza in esame assume, errando, che le previsioni di piano avessero un oggetto specifico di tutela paesaggistico-ambientale, identificato nel cd. ulivo pisciottano, che sarebbe l’unica pianta effettivamente da tutelare, e concludendo, pertanto, che essendo presenti in sito pochi esemplari di questa specie, la suddetta classificazione urbanistica sarebbe erronea e/o eccessivamente penalizzante. Viceversa, è la complessiva destinazione arborea del sito che la scelta pianificatoria intende chiaramente preservare, indipendentemente dalla specie vegetativa ivi presente.

E’ vero che il suddetto PUC definisce il Sistema Ambientale (E-Agricoltura e Paesaggio) disciplinandolo, distinguendo le colture agricole presenti nell’intera area per tipologia, grado di naturalità e tutela del periurbano, ma è altrettanto vero che l’obiettivo perseguito è quello di riqualificare l’esistente, mantenendo i siti produttivi e salvaguardando il territorio da ulteriore consumo di suolo. In coerenza con i suddetti obiettivi e criteri, l’art. 24 delle NTA definisce aree periurbane quelle nelle quali è presente l’attività ulivicola, senza distinguere lo specifico tipo di coltivazione, e, comprensibilmente, al contempo interdice ai proprietari la possibilità di cambiare questa naturale (e storica) vocazione dei terreni, mutandola in attività residenziale.

Di conseguenza, ripetesi, la circostanza che vi sia un tipo di coltivazione piuttosto che un altro – oltretutto di una stessa specie arborea, ancorché di diversa origine e morfologia - non poteva incidere sulle scelte di pianificazione, atteso che l’obiettivo perseguito dal piano è quello di conservare le caratteristiche produttive, se presenti, di una specifica area.

E poiché il terreno de quo è, incontestatamente, destinato ad uliveto, e insistono oltre duecento ulivi su di esso e, come ricordato al paragrafo precedente, non si trova su di un’area urbanizzata, è questa produzione che, per l’appunto, in sede di pianificazione si è ritenuto di dover salvaguardare.

Pertanto la classificazione quale zona E2 – Area Periurbana, non è né irragionevole né contraddittoria, ed anzi risulta coerente con le strategie di piano.

In definitiva le scelte pianificatorie riguardanti la proprietà della parte appellante non possono dirsi frutto di un travisamento dei presupposti, in quanto sono del tutto congrue rispetto alle linee direttive dello sviluppo territoriale impresse dal PUC, a loro volta finalizzate a tutelare le alberature esistenti.

5. Il quarto motivo d’appello contesta alla decisione impugnata di non aver rilevato che, anche grazie alla relazione tecnica depositata dalla parte, appariva evidente che gli eventuali interventi edificatori sul fondo de quo avrebbero potuto coesistere con la preservazione dall’abbattimento dei pochi esemplari ivi esistenti di ulivo cilentano, e che pertanto l’amministrazione avrebbe potuto condizionare il rilascio del titolo edilizio all’adozione di misure che preservassero la detta vegetazione, precludendone l’abbattimento.

Scelta che peraltro sarebbe stata coerente con il principio di proporzionalità che, a norma dell’ordinamento comunitario e di quello costituzionale, deve pur sempre presidiare l’attività amministrativa.

5.1. Il motivo è infondato per le stesse considerazioni esposte nel precedente paragrafo.

Infatti anch’esso parte dal presupposto, errato, che oggetto della tutela, ed esclusivo principio ispiratore della classificazione urbanistica che il PUC ha impresso sull’area in proprietà della parte appellante, vada rinvenuto nella tutela del cd. ulivo cilentano, mentre viceversa la ratio di tutela è riferibile all’intera vegetazione arborea presente sull’area, indipendentemente dalla specifica natura della coltivazione.

6. Il quinto motivo d’appello contesta che, nell’occorso comunque l’amministrazione avrebbe violato l’affidamento che la parte appellante riponeva nella vocazione edificatoria dei suoi terreni, e che sarebbe stato illegittimamente vulnerato da una classificazione inedita, incoerente ed evidentemente inattendibile, fondata su di una motivazione illogica, quale la pretesa di conservare l’assetto identitario di quel territorio, nonostante la mancanza di coltivazioni di ulivo autoctono.

6.1. Il motivo è infondato.

6.1.1. Innanzitutto alcuna pretesa legittima, ma al più di mero fatto. potrebbe sorgere in capo al privato a fronte delle scelte urbanistiche adottate dall’amministrazione, che è titolare nell’occorso di un amplissimo potere tecnico-discrezionale, come ricordato e che pertanto esclude giuridicità alle correlative posizioni dei proprietari il cui diritto sia conformato in ragione delle scelte.

Dunque in astratto va negata la configurabilità di un affidamento legittimo in siffatto frangente.

6.1.2. La suddetta pretesa è comunque infondata anche in concreto, perché le evidenziate caratteristiche del terreno – ossia l’essere situato in area non urbanizzata e l’essere coltivato ad uliveto – escludevano, ad un’oggettiva valutazione di buona fede, la possibilità (e con essa, la ragionevole aspettativa in capo al privato) che il PUC potesse diversamente classificare l’area, il che dequota la doglianza in esame.

7. Il sub-motivo al quinto motivo d’appello contesta la violazione degli artt.3 e 7 del regolamento regione Campania n.5/2011 e, con essi, dell’art.24 della L. regione Campania n.16 del 2004, per vizio procedurale, sostenendo che le osservazioni rassegnate dalla parte al momento dell’adozione del piano, avrebbero comunque dovuto essere sottoposte al Consiglio comunale per le valutazioni di quest’ultimo, anche se la Giunta le aveva ritenute non accoglibili.

7.1. Il motivo è infondato perché l’art. 3, comma 5, del suddetto regolamento prevede che la trasmissione al Consiglio comunale debba avvenire per le sole osservazioni che la Giunta ritenga accoglibili.

Né la suddetta previsione – che corrisponde ad una misura di razionalizzazione e di efficienza – contrasta con quanto previsto dall’art. 24, comma 3, della L. Regionale Campania n. 16 del 2004, che si limita a prevedere che le osservazioni devono essere esaminate dal consiglio comunale; dunque, in un’ottica di economicità dell’azione amministrativa, non è irragionevole ritenere, in ragione delle competenze consiliari, che gli vengano sottoposte solo quelle che l’organo esecutivo ritenga di accogliere.

8. Questi motivi inducono al rigetto del gravame. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 3000,00 (eurotremila,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebrata da remoto del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO