Pubblicato il 12/06/2025

N. 05122/2025REG.PROV.COLL.

N. 04489/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4489 del 2022, proposto dal signor AS RI, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Canonaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di SO, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Della Rocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Pescara, via Tirino n. 8;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'BR (sezione prima) n. 547/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di SO;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti gli avvocati Paolo Canonaco e Vincenzo Baldassarre su delega dell’avvocato Sergio Della Rocca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il signor AS RI chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso avverso il provvedimento prot. n. 3592 del 17.04.2021, avente ad oggetto il diniego definitivo di permesso di costruire di un edificio residenziale in luogo di quello distrutto dagli eventi bellici.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti:

-in data 26 febbraio 2020 il signor RI presentava al Comune di SO l’istanza di “ permesso di costruire per nuova costruzione di edificio trifamiliare in Via Bonaventura RI in luogo di edificio distrutto da eventi bellici ”;

- con provvedimento prot. 6807 del 4 settembre 2020 la soprintendenza rilasciava l’autorizzazione paesaggistica con prescrizioni;

- con nota prot. n. 9435 del 3 dicembre 2020, il Comune di SO, comunicava, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, rilevando che il nuovo edificio da costruire superava la volumetria massima realizzabile sul lotto e il limite massimo inderogabile stabilito dall’art. 7 d.m. 1444/1968. Per tale ragione, l’amministrazione prospettava all’istante la possibilità di una nuova soluzione progettuale, che rispettasse la volumetria massima consentita di mc. 576 (4mc/mq), in conformità con il vigente P.R.G.;

- con nota prot. n. 9704 del 12 dicembre 2020 il signor RI presentava una nuova soluzione progettuale, la quale, tuttavia, non risultava idonea a superare le criticità riscontrate con la citata nota prot. n. 9435/2020;

-con nota prot. 2716 del 22 marzo 2021 il Comune trasmetteva, pertanto, un nuovo preavviso di diniego, rilevando che: i) il nuovo progetto presentato non ha modificato i prospetti esterni e i volumi in progetto che erano superiori a quelli massimi assentibili; ii) l’edificio in progetto non ripristina affatto la sagoma, il sedime (infatti l’edificio occupava verosimilmente tutta la particella 75 come da estratto di mappa prodotto), i prospetti, le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche di quanto preesistente; iii) l’intervento va qualificato non come ristrutturazione edilizia bensì come nuova costruzione per la quale si deve procedere al reperimento dei parcheggi pertinenziali, così come previsto dalla normativa vigente;

- con nota prot. n. 3952 del 17 aprile 2021 l’istanza di permesso di costruire veniva respinta per mancata conformazione della volumetria di progetto a quella massima realizzabile e per mancato reperimento dei parcheggi pertinenziali.

3. Il diniego sopra indicato veniva impugnato dal signor RI dinanzi al T.a.r. per l’BR che con sentenza n. 547/2021 lo respingeva, osservando che: a) è esclusa la formazione del silenzio assenso sull’istanza del 26 febbraio 2020 poiché in data 12 dicembre 2020 il ricorrente ha presentato una nuova istanza, corredata da un nuovo progetto, da cui ha preso avvio un nuovo procedimento con conseguente archiviazione del precedente. Rispetto a tale ultimo procedimento, il diniego è intervenuto entro i termini di cui al d.P.R. 380/2001; b) il provvedimento gravato esclude che vi sia identità di sedime tra il fabbricato demolito e quello ricostruito, sicché il ricorrente avrebbe dovuto fornire quanto meno un principio di prova sull’effettiva coincidenza della pianta dell'edificio con il sedime originariamente occupato; c) non ricorrendo le condizioni richieste dal citato art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380/2001, in difetto di identità di sedime rispetto allo stato preesistente, correttamente il Comune ha qualificato l’istanza come proposta di nuova costruzione e l’ha respinta perché essa non prevede la realizzazione dei parcheggi pertinenziali previsti dall’art. 41 sexies della 1. 1150/1942 per le nuove costruzioni; d) non occorre esaminare le censure avverso il capo di motivazione che respinge l’istanza per violazione del limite volumetrico stabilito dalle NTA del PRG per gli interventi di ristrutturazione e per le nuove costruzioni, in quanto, seppure dette censure fossero accolte, il provvedimento non potrebbe essere annullato, in quanto validamente sorretto dall’autonomo capo di motivazione precedentemente esaminato.

4. Il signor RI ha interposto appello, articolando i seguenti motivi di gravame:

A. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ART. 2 E 10-BIS DELLA L. 241/1990 – OMESSA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO AVVIATO CON ISTANZA DEL 26.02.2020 – ERRONEA INTERPRETAZIONE DEI FATTI ANCHE IN RELAZIONE ALL’ART. 20 COMMA 4 DEL T.U. D.PR 380/2001.

B.SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DI LEGGE EX ART. 20 DEL T.U. DPR 380/2001 – FORMAZIONE DEL SILENZIO-ASSENSO - ILLEGITTIMITÀ DEI PROVVEDIMENTI OSTATIVI E DI DINIEGO FINALE PER SUPERAMENTO DEI TERMINI MASSIMI DEL PROCEDIMENTO EX ART. 20 DEL T.U. DPR 380/2001– ILLEGITTIMA DEL DINIEGO POSTUMO.

C. VIOLAZIONE DI LEGGE ART. 3, COMMA 1, LETT. D) DEL T.U. DPR 380/2001 ED ECCESSO DI POTERE – ERRONEA RICONDUZIONE DELL’ISTANZA DI RICOSTRUZIONE EDIFICI DISTRUTTI DA EVENTI BELLICI IN UNA RICHIESTA DI PERMESSO A COSTRUIRE PER EDIFICI DI NUOVA COSTRUZIONE – IRRAGIONEVOLEZZA – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – OMESSA INDICAZIONE DEI CRITERI APPLICATI - CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA

D. SULLE QUESTIONI RIMASTE ASSORBITE ALL’ESAME DEL TRIBUNALE - ECCESSO DI POTERE – CONTRASTO DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI CON LE NTA DEL PRG.

5. Si è costituito per resistere il Comune di SO.

6. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. Con i primi due motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro connessi, l’appellante censura i capi della sentenza impugnata che hanno escluso la formazione del silenzio assenso sull’erroneo presupposto che l’amministrazione abbia gestito due distinti procedimenti: il primo avviato con l’istanza del 26 febbraio 2020 e il secondo con l’istanza del 12 dicembre 2020. Il T.a.r. non ha considerato che il provvedimento impugnato riconduce il diniego all’istanza del 26 febbario 2020 e che il ricorrente non ha presentato una nuova istanza né ha chiesto l’interruzione o la sospensione del progetto in precedenza avviato, ma si è limitato a presentare una modifica all’originaria soluzione progettuale, rendendola conforme alle specifiche tecniche indicate dal responsabile del procedimento. Per tale ragione, sarebbe superato il termine perentorio per l’adozione per provvedimento finale, con conseguente formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 comma 8 d.P.R. 380/2001.

9. Le censure sono infondate.

10. Con il preavviso di diniego prot. n. 9435 del 3 dicembre 2020 l’amministrazione, nell’evidenziare i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza consistenti nel superamento della volumetria massima realizzabile sul lotto, precisava che “ è possibile presentare una nuova soluzione progettuale, rispettando la volumetria massima consentita pari a mc. 576 (4mc/mq) in riferimento allo Strumento Urbanistico vigente ”.

11. In data 12 dicembre 2020 il signor RI ha presentato un progetto totalmente differente dal precedente, modificando la suddivisione interna e la tipologia di edificio che da trifamiliare è divenuta bifamiliare, senza, tuttavia, modificare i prospetti esterni e i volumi.

12. L’amministrazione ha, quindi, avviato un nuovo procedimento, che si è sostituito al precedente, la cui definizione non rivestiva più alcun interesse per il privato. Quest’ultimo, infatti, non ha presentato osservazioni al preavviso di diniego ma, aderendo alla possibilità prospettata dall’amministrazione, ha elaborato un nuovo progetto su cui è stata avviata una nuova istruttoria.

13. Il primo procedimento è stato, di conseguenza, semplicemente archiviato per difetto di interesse dell’istante all’adozione del provvedimento definitivo-inevitabilmente sfavorevole- sulla precedente soluzione progettuale.

14. Non convince la tesi dell’unicità del procedimento, pur a fronte dell’intervenuta sostituzione di progetto, atteso che:

a) la nuova soluzione progettuale, lungi dall’integrare le “ modifiche di modesta entità ” contemplate dall’art. 20 comma 4 d.P.R. 380/2001, ha sostituito un elemento essenziale del procedimento, il progetto da assentire, determinando l’avvio di un nuovo iter istruttorio;

b) la mancata adozione di un provvedimento espresso sulla precedente istanza-semplicemente archiviata- non rende improcedibile il secondo procedimento, del tutto distinto dal precedente, né inficia la validità del provvedimento definitivo;

c) il richiamo, nell’ambito del provvedimento definito, all’istanza del 26 febbraio 2020 è funzionale alla mera illustrazione di tutte le fasi, ivi comprese quelle antecedenti al nuovo procedimento e che ne hanno giustificato l’avvio, senza che da tale semplice richiamo possa inferirsi la pretesa unicità dell’iter istruttorio, contraddetta dalla stessa duplicità dell’oggetto (due progetti diversi). Accanto all’istanza del 26 febbraio 2020 il diniego impugnato richiama, infatti, anche la “ nota di richiesta di interruzione termini per il rigetto definitivo e la manifestazione di volontà a presentare una nuova soluzione progettuale, agli atti in data 12/12/2020, prot. 9704 ”.

15. Rispetto all’istanza del 12 dicembre 2020 con cui l’interessato ha sottoposto ad istruttoria la nuova soluzione progettuale, il termine ultimo per la conclusione del procedimento, pari a cento giorni, (60 giorni per la conclusione dell’istruttoria più 30 o, in caso di preavviso di rigetto, 40 giorni per la determinazione finale), decorrente dalla data di deposito delle integrazioni (10 febbraio 2021) risulta rispettato, come osservato dal T.a.r.

16. Il silenzio assenso non si è nemmeno formato in data antecedente al preavviso di diniego del 3 dicembre 2020, in quanto intervenuto oltre i sessanta giorni dal rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 4 settembre 2020, atteso che, come evidenziato nel menzionato preavviso (e anche nel diniego definitivo del 17 aprile 2021), solo con nota prot. n. 8873 del 13 novembre 2020 è stata trasmesso l’elaborato progettuale “TAV. 4A” di verifica delle volumetrie relative all’edificio preesistente distrutto dagli eventi bellici e al nuovo edificio trifamiliare da costruire. Per tale ragione, alla data del 3 dicembre 2020 il termine di sessanta giorni non era ancora decorso ai sensi dell’art. 20, commi 5 e 8, d.P.R. 380/2001.

17. Il primo e secondo motivo di appello devono essere respinti.

18. Con il terzo motivo di appello l’appellante censura il capo della sentenza che ha qualificato l’intervento come nuova costruzione, anziché come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett d) d.P.R. 380/2001, in quanto l’intervento non sarebbe rispettoso dell’area di sedime.

19. Il motivo è infondato.

20. Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del citato d.P.R. 380/2001, come modificato dal d.l. 76/2020, costituiscono ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza; nelle zone omogenee A, nei centri e nei nuclei storici consolidati, inoltre, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria.

21. Con specifico riferimento ai fabbricati distrutti dai bombardamenti e ricadenti all’interno del piano di ricostruzione, il PRG approvato con delibera di consiglio comunale n. 48/1975 consente lo sfruttamento del 100% del lotto, a condizione che non sia superato l’indice di fabbricabilità di 4 mc/mq, e siano rispettati, per edifici con altezze maggiori, tutti i riferimenti normativi.

22. Nel caso di specie, la documentazione allegata all’istanza del signor RI non consente di accertare la consistenza del fabbricato distrutto né il mantenimento di sagoma, prospetto e sedime come richiesto dalla disciplina sopra indicata ai fini della legittimazione dell’intervento di ricostruzione.

23. Nulla è dato evincere, in particolare, dalle foto storiche allegate, stante la scarsa risoluzione delle medesime, dalle planimetrie e dall’estratto di mappa catastale prodotto: da quest’ultimo, in particolare, risulta che l’edificio occupava verosimilmente tutta la particella n. 75, laddove l’edificio in progetto (Tav 4B -Estratto di mappa-ingombro edificio di progetto) occupa solo parzialmente il lotto di proprietà, come osservato dal comune.

24. L’appellante non ha fornito elementi atti a smentire quanto emergente dai documenti dallo stesso prodotti, limitandosi ad affermare che sull’odierna particella 75 esisteva uno dei fabbricati preesistenti, il cui sedime sarebbe integralmente occupato dalla soluzione progettuale proposta.

25. Fermo quanto sopra osservato, risulta dirimente il rilievo, contenuto nel provvedimento impugnato, relativo al mancato rispetto della volumetria massima realizzabile nel lotto e del limite di densità inderogabile stabilito dall’art. 7 d.m. 1444/1968, circostanza comunque ostativa al progettato intervento ai sensi del PRG comunale.

26. Quanto alla possibilità di delocalizzazione della volumetria in eccesso-profilo ritenuto assorbito dal T.a.r. e riproposto con il quarto motivo di appello- è sufficiente osservare che essa, oltre a non essere prevista dal PRG, non sarebbe comunque idonea a superare il motivo di diniego relativo al superamento del limite inderogabile di densità di cui al d.m. 1444/68.

27. Per tali ragioni, correttamente il Comune ha qualificato l’intervento in questione come nuova costruzione con conseguente obbligo di realizzazione anche di parcheggi pertinenziali, ai sensi dell’art. 2 comma 1 l. 122/1989.

28. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

29. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor AS RI al pagamento a favore del comune di SO delle spese del presente grado di giudizio che si liquidano in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre a spese generali e accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Marco Lipari

IL SEGRETARIO