Pubblicato il 22/07/2025

N. 06493/2025REG.PROV.COLL.

N. 06213/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6213 del 2024, proposto dal Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Caterina Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

CP EN s.p.a., (già AL s.p.a.) e GA s.r.l. in liquidazione, ciascuna in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Federico Gualandi e Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione seconda) n. 419 dell’11 giugno 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Cpi EN s.p.a. e della GA s.r.l. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla delibera della Giunta comunale di Bologna P.G. n. 254732/2018 del 19 giugno 2018, pubblicata dal 22 giugno 2018 al 6 luglio 2018, recante l’ “Avvio del processo di adeguamento della pianificazione urbanistica vigente alle disposizioni contenute nella L.R. n. 24/2017 - Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”, nella parte in cui ha stabilito che il Comune non avrebbe provveduto all’adozione della delibera di indirizzo di cui all’art. 4 della legge regionale n. 24/2017.

2. Tale atto, con il quale la Giunta comunale di Bologna ha manifestato l’intenzione di non dare attuazione ad alcune delle scelte urbanistiche già operate con il Piano strutturale comunale (PSC), preferendo procedere direttamente all’adozione di una variante generale di adeguamento della strumentazione urbanistica alla nuova disciplina regionale, è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per l’Emilia Romagna dalle società AL s.p.a. e GA s.r.l. che, proprietarie, ciascuna pro quota, della quasi totalità delle aree che costituiscono, all’interno del territorio del Comune di Bologna, il sub-ambito est dell’“ Ambito n. 148-Savena”, hanno lamentato che i loro fondi non fossero stati inseriti all’interno dei piani operativi approvati, deducendo i seguenti motivi:

a) in via principale: incompetenza (violazione dell’art. 42 T.U.E.L.), violazione e falsa applicazione della l. reg. Emilia Romagna n. 24/2017, “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”, art. 4 (“Attuazione degli strumenti urbanistici vigenti”);

b) in subordine: violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l. reg. n. 24/2017, violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, uguaglianza e trasparenza, violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, violazione dell’art. 3 l.n. 241/1990, per omessa e/o insufficiente motivazione, eccesso di potere per contraddittorietà rispetto ai contenuti del Piano strutturale comunale approvato con delibera C.C. n. 133/2008, arbitrarietà e illogicità manifeste, falso presupposto di fatto e di diritto, sviamento, violazione degli artt. 41 e 42 Cost.;

c) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l. reg. n. 24/2017, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, violazione dell’art. 3 l.n. 241/1990, per omessa e/o insufficiente motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto di fatto e di diritto, arbitrarietà e illogicità manifeste, sviamento; violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione della giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di tutela del legittimo affidamento; violazione degli artt. 41 e 42 Cost;

d) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l. reg. n. 24/2017, violazione dei principi in tema di reiterazione dei vincoli c.d. strumentali o procedimentali, violazione dell’art. 3 l.n. 241/1990 per omessa e/o insufficiente motivazione, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, violazione del principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto di fatto e di diritto, arbitrarietà e illogicità manifeste, sviamento; violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, violazione della giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di tutela del legittimo affidamento; violazione degli artt. 41 e 42 Cost.

3. Con la sentenza n. 419 dell’11 giugno 2024 il T.a.r. per l’Emilia Romagna, Sez. II, ha accolto il ricorso per incompetenza della Giunta comunale, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione e compensando le spese di lite.

4. Il Comune di Bologna ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione dell’esecutività, la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a cinque motivi così rubricati:

I – violazione degli artt. 35 comma 1 lett. c), 63 comma 1, 64 comma 3, 65 commi 1 e 3 e 46 comma 2 d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, omessa acquisizione d’ufficio di mezzi istruttori da procedimenti in capo al medesimo T.a.r., error in procedendo, falso presupposto di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità manifesta e contraddittorietà;

II – legittimità della produzione e acquisizione ai fini del decidere in appello della delibera di Consiglio PG 564194/2019 ai sensi dell’art. 104 c.p.a. in quanto indispensabile ai fini della decisione in rito della controversia, illogicità e difetto di istruttoria, violazione legge 241/1990 art. 1 e art. 18, acquisizione d’ufficio di documenti indicati necessari all’istruttoria già in possesso;

III – illegittimità ed erroneità della sentenza per sopravvenuta carenza di legittimazione attiva delle ricorrenti, contraddittorietà manifesta, improcedibilità, difetto di motivazione;

IV – error in iudicando in relazione alla violazione ed errata applicazione dell’art. 4 legge regionale n. 27/2017 ed art. 34 comma 2 c.p.a. per aver ritenuto impugnabile l’atto giuntale, illogicità e contraddittorietà della motivazione;

V - error in iudicando in relazione alla violazione ed errata applicazione dell’art. 4 legge regionale n. 27/2017 con riferimento all’incompetenza della Giunta comunale a decidere in merito sull’atto di indirizzo

5. Si sono costituite in giudizio la GA s.r.l. in liquidazione e la CP EN (già AL s.p.a.), deducendo l’assenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza cautelare, l’inammissibilità della nuova produzione documentale del Comune e l’infondatezza nel merito dell’appello. Le società appellate hanno, altresì, riproposto davanti a questo Consiglio di Stato i motivi di ricorso dichiarati assorbiti dal giudice di primo grado.

6. All’udienza in camera di consiglio del 29 agosto 2024 l’appellante ha rinunciato alla sospensiva, chiedendo che ogni questione fosse esaminata congiuntamente al merito.

7. Con memorie del 14 marzo 2025 e repliche del 25 marzo 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Con il primo motivo il Comune appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza impugnata in cui il T.a.r, pur avendo dubitato della procedibilità del ricorso per l’avvenuta adozione della delibera del Consiglio comunale di Bologna n. 564194/2019 di espresso rigetto dell’istanza delle due società di inserimento delle aree di loro proprietà nel POC ed avendo rilevato d’ufficio la questione, ha, alla fine, deciso nel merito la causa, accogliendo il gravame per incompetenza della Giunta comunale ad operare scelte pianificatorie, ritenendo determinanti la mancata produzione in giudizio della successiva delibera consiliare e l’omessa dimostrazione da parte dell’Amministrazione della coincidenza di contenuto tra i due atti e del venir meno dell’interesse delle ricorrenti all’impugnazione.

10. Il Comune di Bologna ha, in particolare, dedotto, al riguardo, di aver ricevuto soltanto gli avvisi di perenzione e di fissazione dell’udienza e di non aver potuto produrre alcun documento a riprova dell’improcedibilità del gravame, avendo appreso del rilievo d’ufficio solo in sede di discussione, quando la scadenza dei termini processuali era già maturata.

11. Con il secondo motivo l’appellante ha, poi, sostenuto l’erroneità della pronuncia del T.a.r. anche in rapporto alla pretesa impossibilità per il Collegio di acquisire attraverso i suoi poteri istruttori officiosi il documento relativo alla prova dell’improcedibilità del ricorso, ove ritenuto rilevante per la decisione della causa.

12. Con il terzo motivo l’ente appellante ha, quindi, insistito per l’esistenza di una ulteriore causa di inammissibilità/improcedibilità del ricorso di primo grado per difetto di legittimazione attiva delle società ricorrenti “ già solo per effetto della nuova impugnazione RG 220/2020” proposta dinanzi al T.a.r, nonché per il venir meno, alla data del 1° gennaio 2018 (di entrata in vigore della legge regionale n. 24/2017) del PSC del 2008 e per lo spirare del termine massimo dei successivi sei mesi per l’adozione dei residui POC.

13. Con gli ultimi due motivi l’appellante ha lamentato che il T.a.r. non abbia correttamente interpretato la delibera della Giunta, con cui l’organo esecutivo si sarebbe limitato “a prendere atto della mancata opzione senza…per questo manifestare una volontà (positiva o negativa) in proposito”, adottando, tra l’altro, una determinazione di semplice “avvio del processo di adeguamento della pianificazione urbanistica alla nuova legge”, pienamente rientrante nelle sue competenze.

14. Le suddette doglianze sono in parte fondate e devono essere accolte nei termini di seguito illustrati, conducendo alla declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado.

15. Dal contenuto degli atti e dei documenti prodotti dalle originarie ricorrenti dinanzi al T.a.r. emerge, infatti, con chiarezza la circostanza per la quale il sopravvenuto provvedimento consiliare PG 564194/2019 abbia sostituito la precedente delibera della Giunta comunale, rispondendo specificamente, in senso ancora una volta negativo, alla richiesta della GA e della AL di approvazione di un POC in cui fossero inserite le loro aree, poiché “nel solco delle politiche urbanistiche perseguite dall’Amministrazione, favorevoli alla rigenerazione del territorio urbanizzato e alla riduzione del consumo di suolo (erano)…stati approvati piani operativi che (consentivano già)…di attivare potenzialmente una quantità di interventi tali da non far sorgere la necessità di procedure con l’attuazione immediata di singole previsioni di PSC”.

16. Da qui la prova della concreta sussistenza di tale atto e della piena rilevanza del suo contenuto nel senso di condurre alla improcedibilità del ricorso, senza la necessità né di autorizzare una eventuale produzione documentale in appello né tantomeno di utilizzare i poteri istruttori officiosi del giudice.

17. Non può, inoltre, giungersi ad una conclusione diversa da tale approdo interpretativo neppure attraverso il riferimento - effettuato dalle originarie ricorrenti nelle loro memorie difensive - alle pretese risarcitorie eventualmente scaturenti dalla delibera della Giunta, dovendo queste comunque essere vagliate alla luce dell’avvenuta emissione del nuovo provvedimento negativo da parte del Consiglio comunale e della definitiva approvazione nel 2021 del nuovo Piano urbanistico generale, autonomamente preclusivi, se del caso, del conseguimento da parte delle due società del bene della vita agognato.

18. In base alle argomentazioni che precedono, in accoglimento dell’appello del Comune di Bologna, il ricorso di primo grado deve essere, perciò, dichiarato improcedibile, essendo l’interesse delle odierne appellate a veder soddisfatte le proprie richieste di inserimento delle aree di proprietà in un POC e all’approvazione di quest’ultimo, ormai integralmente traslato sull’eventuale annullamento del provvedimento del Consiglio comunale del 2019, impugnato con ricorso al T.a.r. per l’Emilia Romagna ancora pendente, nonché inevitabilmente inciso anche dall’approvazione del nuovo PUG di Bologna.

19. L’accoglimento del motivo di appello implicante la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado preclude l’esame delle ulteriori doglianze di merito del Comune appellante, così come dei motivi riproposti dalle due società dinanzi a questo Consiglio di Stato in quanto assorbiti dal T.a.r.

20. Per la particolarità delle questioni e per l’esito complessivo del giudizio, le spese del doppio grado possono essere, infine, compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara improcedibile il ricorso di primo grado avverso la delibera della Giunta comunale di Bologna del 19 giugno 2018.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Silvia Martino

IL SEGRETARIO