Pubblicato il 19/03/2025

N. 02253/2025REG.PROV.COLL.

N. 08439/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8439 del 2022, proposto dai signori AN MA LV, AT NE, DO BI, OS DA ER, CO IO LO, IA RR, NA ST, ST IC, ME NO, AN D'SA, AC Di LE, CI AL, RE LO, IO GI, GI NR Di SS, MI LL, CO IO MA, IM RO, GI IA, RT MU e AN MU (nella qualità di eredi di Colosimo MA Grazia), IR OL, IO RI, CI FF MA, DI ST, AN ON, MA NA TA, ST TT, EN IC, AO MA IA NI, LA Vano, rappresentati e difesi dall'avvocato Patrizia Bececco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 05115/2022, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado gli odierni appellanti impugnavano i decreti del 12 febbraio 2014 con cui il Ministero dell’interno – tra l’altro - aveva attribuito loro l’adeguamento stipendiale relativo alla retribuzione di posizione e di risultato a decorrere dalla data del conferimento formale dell’incarico dirigenziale per un posto di funzione corrispondente alla nuova e superiore qualifica acquisita anziché dal 1° gennaio 2011 ovvero dal 1° gennaio 2012, data di decorrenza degli effetti della qualifica medesima.

1.1. Essi chiedevano, altresì, l’accertamento del diritto alla percezione della retribuzione spettante a norma del d.P.R. 23 maggio 2011, n. 205 e la condanna del Ministero dell’interno al pagamento delle somme in esame, oltre agli interessi legali.

1.2. Gli esponenti, in sostanza, lamentavano che l’Amministrazione, da un lato, avesse illegittimamente imposto un blocco triennale della componente tabellare del trattamento economico e, dall’altro, che avesse fatto decorrere le componenti stipendiali “di posizione” e “di risultato” dalla data del decreto di conferimento dell’incarico anziché dalla data di conseguimento della qualifica superiore.

1.3. Il ricorso di primo grado è stato affidato a cinque articolati mezzi di gravame.

2. Nella resistenza del Ministero dell’Interno il T.a.r. ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.

3. La sentenza è stata impugnata dagli originari ricorrenti, rimasti soccombenti, eccezion fatta per i dottori Bruno Canaparo e Bruno Strati.

3.1. Gli appellanti hanno limitato la loro impugnativa alla reiezione del quarto e del quinto motivo articolati in primo grado, e hanno quindi domandato che, in parziale riforma della sentenza del T.a.r., il ricorso venga accolto limitatamente alla domanda di annullamento dei decreti che hanno loro attribuito la retribuzione di posizione e di risultato non già dalla data di conseguimento della qualifica di Viceprefetto bensì dalla data, in alcuni casi ampiamente successiva, in cui è stato formalmente conferito l’incarico di funzioni dirigenziali; con il conseguente accertamento del relativo diritto e la condanna al pagamento delle somme dovute.

3.2. Al riguardo, essi hanno invocato un precedente in termini di questo Consiglio (Sez. III, n. 3809 del 2022) il quale, fermo restando il limite di cui all’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78/2010, ha statuito che nell’ipotesi in esame trova applicazione l’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 105/2011 secondo cui “ Ai funzionari della carriera prefettizia, per il periodo intercorrente tra la data di conseguimento della qualifica superiore, e quella del conferimento dell'incarico connesso alla nuova qualifica, competono la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato nelle misure minime previste per la qualifica acquisita, salvo recupero delle maggiori somme corrisposte in caso di mancato superamento del corso ”.

3.3. Gli appellanti sottolineano che, in concreto, al ritorno nei propri uffici di appartenenza dopo la fine del corso e il superamento del relativo esame, essi sono stati per la gran parte adibiti all’esercizio delle funzioni superiori, sia presso il Ministero sia nella rete delle Prefetture, indipendentemente dal conferimento formale di uno specifico incarico.

Tale circostanza non è stata mai contestata dal Ministero, il quale, sia prima dell’inizio sia dopo la fine del blocco quadriennale 2011-2014, ha comunque sempre fatto retroagire la corresponsione degli emolumenti dal momento della promozione degli aventi diritto.

3.4. Per quanto riguarda i Viceprefetti OS ER, AN D’SA, IM RO, LA Vano, EN Piccareta, viene poi evidenziato che gli stessi, anche prima della formale investitura ad opera dei DD.MM. 26 aprile 2012 e 28 dicembre 2012, svolgevano le funzioni di Viceprefetto in virtù di specifici provvedimenti di conferimento di reggenza.

Pertanto, in via subordinata, essi hanno domandato che le voci accessorie in esame siano riconosciute loro almeno da tale data.

3.5. Infine, gli appellanti hanno domandato la corresponsione di rivalutazione e interessi sulle somme richieste, unitamente alla ricostruzione delle posizioni contributive e previdenziali.

4. Si è costituito, per resistere, il Ministero dell’Interno.

5. Le parti hanno depositato documenti e memorie, in vista della pubblica udienza del 7 novembre 2024, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è limitato alla riproposizione, in chiave critica rispetto alle conclusioni del primo giudice, del quarto e del quinto motivo (quest’ultimo proposto in via subordinata), del ricorso di primo grado, con i quali gli appellanti hanno rivendicato il diritto a percepire la retribuzione di posizione e di risultato dal conseguimento della qualifica di Viceprefetto.

7. Giova precisare che, anche secondo l’Avvocatura dello Stato, non è più in discussione il fatto che tali voci accessorie non fossero assoggettate al “blocco” disposto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 (cfr. il par. 7.1.1. della memoria del Ministero in data 7 ottobre 2024).

8. Per quanto riguarda la decorrenza e la misura degli emolumenti in questione, il Collegio condivide le conclusioni alle quali è pervenuta – in una vicenda esattamente sovrapponibile alla fattispecie in esame - la Sezione III di questo Consiglio di Stato (sentenza n. 3809 del 2022).

Anche in questa vicenda, il Ministero non ha contestato che le voci accessorie previste dagli artt. 20 e 21 del d.lgs. n. 139 del 2020, fermo restando il limite di cui all’art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, non siano assoggettate al “blocco” previsto dall’art. 9, comma 21, del medesimo decreto.

In tal senso sono stati richiamati il par. 4 della parte in diritto della sentenza n. 96 del 2016 della Corte costituzionale e il par. 3 della parte in diritto della sentenza n. 304 del 2013.

8.1. Per quanto riguarda la decorrenza e l’importo delle voci retributive rivendicate, il Collegio reputa che non vi sia alcuna ragione per disapplicare l’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 105 del 2011 a mente del quale « Ai funzionari della carriera prefettizia, per il periodo intercorrente tra la data di conseguimento della qualifica superiore, e quella del conferimento dell’incarico connesso alla nuova qualifica, competono la retribuzione di posizione e la retribuzione di risultato nelle misure minime previste per la qualifica acquisita, salvo recupero delle maggiori somme corrisposte in caso di mancato superamento del corso »,.

Non è infatti corretto quanto ritenuto dal primo giudice, secondo cui il suddetto d.P.R. avrebbe avuto efficacia solo « per il periodo dal 1° gennaio 2008 al 31 dicembre 2009 ».

È vero infatti che il decreto in parola recepisce il contenuto della contrattazione collettiva relativa al biennio 2008-2009 (art.2) ma è altresì vero che, ai sensi dell’art. 26, comma 3, del d.lgs. n. 139 del 2000, tale decreto (entrato in vigore a biennio ampiamente scaduto), secondo un meccanismo di ultrattività ben conosciuto nella materia sindacale, « conserva efficacia fino alla data di entrata in vigore del decreto successivo », che nel caso di specie è intervenuto solo nell’anno 2018.

La disposizione richiamata, secondo una logica propria della contrattazione collettiva, ha inteso evidentemente disciplinare in maniera equa ed uniforme il trattamento economico relativo al periodo che intercorre tra l’espletamento delle procedure di promozione e l’attribuzione di uno specifico incarico dirigenziale, garantendo a tutti i Viceprefetti le voci accessorie della retribuzione quantomeno nelle misure minime determinate dalla stessa contrattazione collettiva.

Al riguardo, giova sottolineare che la componente accessoria è, comunque, una parte necessaria del complessivo trattamento economico (cfr., infra , il par 9.1.) e che, come osservato dalla Sezione (sentenza n. 2275 del 2023), tali componenti stipendiali spettano “ in ragione del possesso di ciascuna qualifica la quale presuppone necessariamente l’attribuzione di un incarico ”.

9. Deve poi escludersi che – come dedotto dall’Avvocatura dello Stato - la disciplina collettiva risulti “nulla” per violazione di norme imperative, avendo stabilito un trattamento più favorevole di quello previsto da norme di rango legislativo.

9.1. In primo luogo, non è chiaro quale sia la disposizione primaria, sovraordinata rispetto a quella contenuta nel d.P.R. 105 del 2011, che dovrebbe trovare applicazione in luogo di questa.

L’Avvocatura dello Stato la ritrae sostanzialmente dal complesso degli articoli 19, 20 e 21 del d.lgs. n. 139 del 2000 i quali dimostrerebbero che, mentre il trattamento economico tabellare spetta solo ed esclusivamente in ragione del possesso di ciascuna delle qualifiche che caratterizzano la carriera prefettizia, le altre componenti della retribuzione sarebbero inscindibilmente collegate allo specifico incarico conferito, in assenza del quale esse non potrebbero essere corrisposte in alcuna misura.

9.2. In contrario, si osserva quanto segue.

9.3. L’art. 19 del d.lgs. n. 139 del 2001, al comma 1, definisce il trattamento economico “onnicomprensivo”.

Esso si articola in un trattamento di base e “ in altre due componenti correlate, la prima alle posizioni funzionali ricoperte, agli incarichi ed alle responsabilità esercitate, la seconda ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi assegnati ”.

La norma, a ben vedere, si limita a commisurare il trattamento accessorio alle funzioni ricoperte ma non stabilisce che l’attribuzione di tali voci – peraltro componenti necessarie del trattamento economico – non possa avvenire prima del conferimento formale di uno specifico incarico.

In tal senso, il comma 2 della medesima disposizione stabilisce anche che “ Il trattamento economico di cui al comma 1 remunera tutte le funzioni riconducibili ai compiti e ai doveri d'ufficio, attribuite al funzionario prefettizio in relazione alla qualifica di appartenenza ”.

Il comma 3 riserva poi al “ procedimento negoziale ” il compito di assicurare “ in relazione alla specificità ed unitarietà di ruolo della carriera prefettizia [...] sviluppi omogenei e proporzionati del trattamento economico, secondo appositi parametri in tale sede definiti, rapportati alla figura apicale ”.

9.4. L’art. 20 ha, invece, una funzione eminentemente organizzativa poiché rimette ad un decreto del Ministro il compito di “ graduazione delle posizioni funzionali ricoperte, sulla base dei livelli di responsabilità e di rilevanza degli incarichi assegnati ”, ribadendo contestualmente che “ La determinazione della retribuzione di posizione, in attuazione delle disposizioni emanate con il predetto decreto, è effettuata attraverso il procedimento negoziale ” (comma 1).

Anche la retribuzione di risultato è attribuita “ secondo i parametri definiti dal procedimento negoziale ” (art. 21, comma 1).

9.5. L’Amministrazione non considera poi che, rispetto alle norme richiamate, pertinente al caso di specie è, semmai, l’art. 7 del d.lgs. n. 139/2000 il quale stabilisce che la promozione alla qualifica di Vice Prefetto decorre “ agli effetti giuridici ed economici dal 1 gennaio dell’anno successivo all’anno in cui si sono verificate le vacanze ” senza in alcun modo limitare gli “effetti economici” al solo trattamento di base.

9.6. La rilevanza della disciplina collettiva, anche in ordine al trattamento accessorio, è infine ribadita dall’art. 28 del d.lgs. n. 139/2000 secondo cui “ Formano oggetto del procedimento negoziale ”, tra gli altri “ a) il trattamento economico fondamentale ed accessorio, secondo parametri appositamente definiti in tale sede che ne assicurino, nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili, sviluppi omogenei e proporzionati, rapportati alla figura apicale ” (comma 1).

9.7. In definitiva, deve escludersi che esista una norma primaria difforme da quella di derivazione pattizia, tale da comportare, per un verso, la nullità della disciplina negoziale, e, dall’altro, l’illegittimità del d.P.R. che l’ha recepita.

In ogni caso, non esiste una norma primaria sovraordinata avente un contenuto sufficientemente preciso, specifico e individuato, tale da poter regolare in via autonoma il rapporto controverso in sostituzione della disciplina di derivazione pattizia.

Al contrario vi è piena convergenza tra l’art. 7 del d.lgs. n. 139 del 2000 – che disciplina la decorrenza degli effetti economici delle promozioni - e la regola concordata in sede pattizia, finalizzata a disciplinare in modo equo ed omogeneo il periodo - la cui variabilità è collegata a contingenze di mero fatto - intercorrente tra la data di conseguimento della qualifica superiore e quella del conferimento dell’incarico connesso alla nuova qualifica.

9.8. In sede di appello i ricorrenti hanno chiesto che le somme spettanti siano maggiorate di rivalutazione e interessi.

Tuttavia – in disparte il fatto che essi in primo grado avevano domandato solo gli interessi legali sulle differenze retributive dovute – va ricordato che è tuttora vigente l’art. 22, comma 36, della legge n. 724 del 1994 in forza del quale sui crediti retributivi dei dipendenti pubblici maturati dopo il 31.12.1994 non spetta il cumulo tra rivalutazione ed interessi.

10. In definitiva, in parziale riforma della sentenza impugnata, l’appello merita accoglimento nei sensi di cui in motivazione.

10.1. Per l’effetto, in parziale accoglimento del ricorso di primo grado, debbono essere annullati i decreti impugnati nella parte in cui hanno stabilito che la retribuzione di posizione e di risultato spettino non già dalla data di conseguimento della qualifica di Viceprefetto bensì dalla data in cui è stato formalmente conferito l’incarico di funzioni dirigenziali.

Va altresì accolta la domanda di accertamento del diritto dei ricorrenti a percepire il trattamento accessorio nella misura e con la decorrenza previste dall’art. 5, comma 3, del d.P.R. n. 105 del 2011, oltre agli interessi legali, dalla maturazione del diritto sino al saldo.

11. La novità della questione, induce a ritenere la sussistenza dei presupposti per l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

MI Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO