Pubblicato il 06/08/2025

N. 06944/2025REG.PROV.COLL.

N. 05914/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5914 del 2023, proposto dal Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Petrucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Regione Toscana e del Comune di -OMISSIS-, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione prima, n. 1716 del 31 gennaio 2023, resa tra le parti, concernete la revoca del finanziamento del progetto “-OMISSIS-” presentato dal Comune di -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Nicola D'Angelo e udito per il Ministero dell’Interno l’avvocato dello Stato Wally Ferrante;

Nessuno comparso per la parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di -OMISSIS-, in partenariato con l’Union Maghrebine et Nord Africaine des CU , la cooperativa sociale -OMISSIS-e l’Associazione di promozione sociale -OMISSIS-, ha partecipato in qualità di mandataria, all’avviso pubblico del Ministero dell’Interno per la presentazione di proposte progettuali di “ collaborazioni internazionali e cooperazione ed assistenza ai Paesi terzi in materia di immigrazione ed asilo, anche attraverso la partecipazione a programmi europei” .

1.1. Il Comune ha quindi inviato la domanda di partecipazione chiedendo l’ammissione al cofinanziamento della somma di euro 590.373,00 per l’attuazione di un progetto in materia denominato -OMISSIS-.

1.2. All’esito della relativa procedura selettiva, il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell’Interno, con decreto del 21 luglio 2020, ha approvato la graduatoria, collocando il progetto presentato fra quelli ammissibili al finanziamento.

1.3. Prima della stipula della relativa convenzione, il Ministero ha effettuato una verifica presso l’Agenzia delle Entrate al fine di accertare la regolarità fiscale del Comune.

1.4. In sede di verifica, il Ministero ha quindi rilevato che il Comune aveva un debito con l’erario pari a 70.000,00 euro per mancato pagamento delle imposte. Di conseguenza, con decreto n. 5/2021 prot. AOO STAFF 6773 del 10 giugno 2021, ha revocato il finanziamento in applicazione dell’art. 17, lett. f), e dell’art. 22 dell’avviso, nonché dell’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016 (codice dei contratti pubblici ratione temporis vigente).

2. Ciò premesso, con ricorso proposto al Tar del Lazio il Comune di -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento del suddetto decreto con il quale il Ministero dell’Interno ha in concreto disposto il definanziamento del progetto denominato -OMISSIS- e della relativa somma di euro 590.373,00, chiedendo in subordine la condanna del Ministero al pagamento della medesima somma a titolo di risarcimento del danno.

2.1. In particolare, il Comune ricorrente ha sostenuto che il provvedimento di definanziamento sarebbe stato assunto in violazione dell’art. 21- novies della legge n. 241 del 1990, degli artt. 17 e 22 dell’avviso pubblico, della normativa emergenziale che aveva disposto la sospensione delle verifiche fiscali ex art. 48- bis del d.P.R. n. 602 del 1973 e dell’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016.

3. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 1716 del 2023), ha respinto il ricorso, compensando le spese di giudizio.

3.1. Lo stesso Tribunale ha innanzitutto ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo perché l'atto con cui il Ministero dell’Interno ha definanziato il contributo originariamente concesso al Comune avrebbe avuto, indipendentemente dal nomen iuris ad esso attribuito, la sostanza di un annullamento in autotutela per ragioni di legittimità dell'atto concessivo.

3.2. In secondo luogo, il Tar ha rilevato l’infondatezza delle paventate violazioni degli art. 17 e 22 dell’avviso pubblico. Più nel dettaglio, l’art. 17 stabiliva, alla lett. f), che il Ministero dell’Interno provvedeva “ a controllare l’assenza di eventuali inadempimenti presso l’Agenzia delle Entrate Riscossione (ove pertinenti) ”, mentre l’art. 22 disponeva che “ 1. Il Ministero-DLCI ha la facoltà di disporre la chiusura anticipata del progetto ai sensi dell'articolo 20 comma 2 o qualora emergano, e siano documentate, gravi e ingiustificate inadempienze e/o irregolarità nell’espletamento delle attività finanziate e nel conseguimento dei risultati così come convenuti, con la contestuale ridetermina della sovvenzione concessa. 2. In caso di violazione degli obblighi di cui all’articolo 18, nonché di disposizioni normative nazionali applicabili e in tutti i casi in cui vengano meno i presupposti per la concessione del finanziamento, è facoltà del Ministero-DLCI procedere alla decurtazione degli importi oggetto di rilievo nonché adottare provvedimenti alternativi che nei casi più gravi potranno comportare anche lo scioglimento della Convenzione di sovvenzione con

conseguente revoca del finanziamento, recupero di eventuali somme già erogate…”. Alla luce di queste disposizioni dell’avviso, secondo il Tar, anche i debiti tributari non avrebbero dovuto sussistere prima della stipula della convenzione.

3.3. In sostanza, il possesso del requisito della regolarità contributiva e fiscale, contrariamente a quanto affermato dall’Amministrazione ricorrente, poteva formare oggetto di accertamento anche prima della stipula della convenzione, non potendosi applicare l’invocata sospensione degli obblighi di controllo imposti alle pubbliche amministrazioni dall’art. 48- bis del d.P.R. n. 602 del 1973 (disposizione quest’ultima relativa alla fase esecutiva del rapporto giuridico scaturente dal provvedimento, cioè alla fase dell’adempimento delle prestazioni).

3.4. Il giudice di primo grado ha poi ritenuto infondata anche la censura sulla non applicazione delle regole in materia di regolarità fiscale negli appalti (il Ministero dell’Interno aveva inserito nelle premesse dell’avviso pubblico l’esplicito rinvio alle previsioni del d.lgs. n. 50 del 2016).

3.5. Sulla dedotta violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, in relazione alla fattispecie del recupero da parte dell’Amministrazione di somme erroneamente corrisposte, il Tar ha invece richiamato un consolidato orientamento del Consiglio di Stato circa il fatto che né l'affidamento del percipiente, né il decorso del tempo, potessero costituire ostacolo all'esercizio del diritto-dovere di ripetere le somme, essendo il recupero un atto dovuto (cfr. Cons. Stato, sez. I, 20 novembre 2020, n. 1874).

3.6. Infine, quanto alle violazioni fiscali, il Tar ha evidenziato come, con nota dell’8 aprile 2021, l’Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale di Trapani, Ufficio Territoriale di Marsala aveva comunicato al Ministero dell’Interno l’esistenza di plurime violazioni da parte del Comune, con una esposizione debitoria confermata anche dall’esito di un incombente istruttorio disposto dallo stesso giudice (dalla nota depositata il 21 settembre 2021 dall’Agenzia delle Entrate, era infatti emerso, come indicato nel § 12.3. della sentenza impugnata, che “Dalle interrogazioni effettuate in A.t. relative alla posizione debitoria del Comune di -OMISSIS- nei confronti dell’Erario emerge un debito relativo a cartelle definitivamente accertate superiore ad euro 70.000,00 per effetto di numerose iscrizioni a ruolo confluite in cartelle di pagamento emesse dall’Agente della Riscossione. La posizione debitoria, così come già comunicata al Ministero dell’Interno in data 8.04.2021 (allegato 1) e confermata per ultimo, a seguito di istanza di revisione di parte, al predetto Comune con nota del 16.08.2021 (allegato 2), deriva dall’omesso versamento di atti vari del Registro tra i quali quelli di importo più significativo sono relativi a TTCCGG sull’utilizzo di telefoni mobili (cfr allegato 3 “riepilogo partite di ruolo” aggiornato alla data della presente, cartelle di pagamento n. 29920120014439768 e 29920120009841831 ).

4. Contro la suddetta decisione ha proposto appello il Comune di -OMISSIS- sulla base dei motivi di gravame di seguito sinteticamente indicati:

i) la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto applicabile l’art. 80, comma 4, del codice dei contratti (d.lgs. n. 50 del 2016), mentre la procedura di cui è causa non sarebbe stata una gara, ma una selezione per concessioni di finanziamento ex art. 12 della legge n. 241 del 1990;

ii) il Tar avrebbe distorto l’applicazione dell’art. 17 lett. f) dell’avviso pubblico e segnatamente la previsione che “ entro sessanta giorni dalla ricezione di ciascuna richiesta di erogazione, il Ministero-DLCI provvede a: … f) controllare l’assenza di eventuali inadempimenti presso l’Agenzia delle Entrate Riscossione (ove pertinente )”. La revoca è invece stata disposta in assenza della richiesta di finanziamento. Peraltro, il Comune è stato ammesso a rateizzare il proprio debito fiscale ed una volta estinto avrebbe potuto richiedere il finanziamento. In ogni caso, dalla lettura dell’art. 6, comma 1 e 8 lett. d) ed e) dell’avviso pubblico, si poteva evincere che, qualora il capofila fosse stato un Comune, ai fini dell’ammissione a finanziamento e della stipula del contratto fosse sufficiente, oltre al DURC, la mera dichiarazione di non dissesto e non altro. Solo in caso di richiesta di pagamento, successiva al contratto, avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 17, lett. f) dell’avviso;

iii) il Comune sostiene che il Tar avrebbe omesso di pronunciarsi in ordine all’eccepita violazione dell’art. 17, comma 3, dell’avviso pubblico, laddove era previsto che nel caso di riscontro di criticità si potesse procedere ad una conciliazione amichevole;

iv) la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto corretto il richiamo nel provvedimento impugnato dell’art. 22 dell’avviso pubblico. Quest’ultima disposizione prevedeva invece la possibilità di revoca del finanziamento solo per inadempienze o irregolarità nell’espletamento delle attività finanziate;

v) il Ministero avrebbe proceduto all’accertamento in un momento in cui tale attività di cui all’art. 48- bis del d.P.R. n. 602 del 1973 era stata sospesa per effetto della proroga di diverse disposizioni legislative emanate in materia emergenziale (in sostanza, le verifiche avrebbero dovuto essere sospese). D’altra parte, evidenzia l’appellante, il finanziamento è stato revocato ex art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990 e non annullato d’ufficio ai sensi dell’art. 21- nonies . Quindi il provvedimento di finanziamento era esente da vizi di legittimità al momento della sua adozione e il tema della regolarità fiscale si sarebbe posto solo in sede di procedura.

4.1. L’Amministrazione appellante in subordine ha chiesto, infine, il risarcimento dei danni subiti a causa della revoca del finanziamento in forma specifica, con riammissione alla procedura, o per equivalente nella misura di euro 590.373,00 ovvero in misura non inferiore al 10% dell’ammontare della stessa somma.

5. Il Ministero dell’Interno si è costituito per resistere in giudizio il 7 settembre 2023.

6. Parte appellante con memoria del 11 dicembre 2024 ha dichiarato di avere ancora interesse alla decisione dell’appello ed ha depositato un’ulteriore memoria il 15 maggio 2025, cui ha replicato nello stesso giorno il Ministero dell’Interno.

7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 5 giugno 2025.

8. L’appello non è fondato.

9. Il Comune sostiene innanzitutto che non fosse applicabile la disciplina del codice dei contratti pubblici allora vigente ed in particolare l’art. 86, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016 (“ Un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d'appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti…..”).

9.1. La tesi non può essere condivisa. La disciplina generale del codice, come evidenziato anche dal Tar, è stata richiamata espressamente dall’avviso pubblico (cfr. sub n. 3 - riferimenti normativi).

Va dunque considerato applicabile al caso di specie la previsione dell’assenza di debiti fiscali in costanza della definizione del finanziamento pubblico, trattandosi pur sempre di un procedimento comparativo teso alla concessione di somme per il sostegno delle attività progettuali previste.

9.2. In tale procedimento, nel quale peraltro la condizione debitoria non è stata a suo tempo dichiarata, deve pertanto ritenersi sistematicamente coerente l’operato del Ministero anche alla luce delle specifiche disposizioni di cui agli articoli 17 (controlli pre-erogazione) e 22 (chiusura anticipata) dello stesso avviso. L’art. 17, lettera f, prevedeva, infatti, un controllo in ordine all’assenza di eventuali inadempimenti presso l’Agenzia delle Entrate, mentre l’art. 22 la possibile revoca nel caso in cui fossero state violate disposizioni normative nazionali applicabili o fossero venuti meno i presupposti per la concessione del finanziamento.

9.3. Né in senso contrario può ritenersi che tale controllo fosse praticabile solo successivamente alla stipula della convenzione in quanto in tal modo si sarebbe consentita l’erogazione di un finanziamento a favore di un soggetto di cui era già nota l’irregolarità fiscale, salvo poi tentare di recuperare le somme erogate dopo la stipulazione del contratto. I debiti tributari non dovevano quindi sussistere né prima, né dopo la stipula della convenzione e, nel primo caso, giustificavano il definanziamento, nel secondo caso, la chiusura anticipata del progetto e la revoca del finanziamento.

9.4. Sotto altro profilo, lo stesso art. 12 della legge n. 241 del 1990 fa riferimento, a proposito della concessione di benefici finanziari, alla necessaria predisposizione da parte dell’Amministrazione dei criteri della procedura comparativa che, come detto, nel caso in esame hanno fatto chiaro riferimento anche ai principi del codice dei contratti.

10. Non può poi ritenersi fondato anche il profilo di censura relativo alla sospensione del pagamento dei debiti fiscali ai sensi di quanto previsto dall’art. 68, comma 1, del d.l. n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020 (“ Con riferimento alle entrate tributarie e non tributarie, sono sospesi i termini dei versamenti, in scadenza nel periodo dall'8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, derivanti da cartelle di pagamento emesse dagli agenti della riscossione… ”).

10.1. La predetta previsione, adottata in occasione dell’emergenza pandemica, è stata interessata da una modifica operata dall’art. 2 del d.l. n. 99 del 2021 che ha spostato la scadenza al 31 agosto 2021. Ma tale proroga, invocata dall’appellante come disciplina vigente all’atto del controllo, si è riferita a debiti in scadenza a partire dell’8 marzo 2020 mentre quelli del Comune ricorrente sono relativi a scadenze tutte precedenti al marzo 2020 (cfr. documentazione depositata agli atti del giudizio dall’Agenzia delle Entrate da cui risultano – in particolare allegato 12 del deposito in primo grado del 3 settembre 2021 del Ministero dell’Interno).

10.2. In ogni caso, come segnalato dal Tar, il definanziamento è stato disposto non in relazione a vicende afferenti la fase esecutiva del rapporto (su cui in astratto poteva operare la sospensione), ma all’esito dell’esercizio di poteri di autotutela con riferimento a vizi originari di legittimità.

11. Su quest’ultimo aspetto, va poi condiviso quanto evidenziato dal giudice di primo grado sull’effettiva natura giuridica del provvedimento di revoca quale concreta manifestazione del potere di annullamento d’ufficio (cfr. § 7.6. della sentenza impugnata). D’altra parte, l’applicazione dell’art. 21- nonies della legge 241 del 1990 non può ritenersi in contrasto con la procedura comparativa laddove deriva dall’accertamento della insussistenza delle ragioni di legittimità dell’atto concessivo (o di aggiudicazione – cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 ottobre 2021, n.7059).

12. Quanto al tema della non regolarità fiscale, confermata dall’Agenzia delle Entrate all’esito

dell’istruttoria espletata in primo grado, non può ritenersi rilevante che successivamente all’adozione del provvedimento impugnato il Comune ricorrente sia stato ammesso alla rateizzazione del proprio debito. La legittimità del provvedimento non può che essere valutata al momento della sua adozione e non sulla base di fatti sopravvenuti.

12.1. D’altra parte, dalla lettura dell’art. 6, comma 1, e dell’art. 8, lettere d) ed e) dell’avviso pubblico, non può ricavarsi, come ha sostenuto l’appellante, che qualora fosse stato il Comune capofila del progetto, ai fini dell’ammissione a finanziamento e della stipula del contratto, sarebbe stato sufficiente, oltre al DURC, la mera dichiarazione di non dissesto e non altro. Tra i requisiti posti dall’art. 17, lett. f), dello stesso avviso era invece previsto, a prescindere dal soggetto capofila, l’assenza di inadempimenti fiscali.

13. Il Comune sostiene che il Tar avrebbe omesso di pronunciarsi in ordine all’eccepita violazione dell’art. 17, comma 3, dell’avviso pubblico, laddove era previsto che nel caso di riscontro di criticità si potesse procedere ad una conciliazione amichevole. Tuttavia, il comma 3 della stessa disposizione menziona il riscontro di “ criticità ” come possibile presupposto per l’attivazione di una conciliazione, cioè un’ipotesi diversa da quella relativa alla rilevata assenza di inadempimenti presso l’Agenzia delle Entrate (quindi una totale insussistenza del requisito).

14. In ragione del corretto operato dell’Amministrazione degli interni non sussistono, infine, i presupposti per un esame della rinnovata richiesta di risarcimento del danno.

15. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

16. Tenuto conto della particolarità della vicenda, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola D'Angelo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO