Pubblicato il 09/05/2025

N. 03998/2025REG.PROV.COLL.

N. 00680/2024 REG.RIC.

N. 00684/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 680 del 2024, proposto dal Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;
Marmi Walton Carrara S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comunione Beni sociali di Vinca, non costituito in giudizio.

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 684 del 2024, proposto dalla Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

contro

Comune di Fivizzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Marmi Walton Carrara S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Alberto Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Escavazione La Gioia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiana Carcelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Aleph Escavazioni S.r.l., Comunione Beni Sociali di Vinca, Ministero della Cultura con la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, Parco Regionale Alpi Apuane, Provincia Massa Carrara, non costituiti in giudizio;

per la riforma

in entrambi i ricorsi della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 00686/2023, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fivizzano, della Regione Toscana, delle società Marmi Walton Carrara S.r.l. ed Escavazione La Gioia S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il Comune di Fivizzano con una prima delibera del Consiglio Comunale n. 81/2019, adottava, ai sensi degli artt. 113 e 114 della L. R. n. 65/2014, il piano attuativo dei bacini estrattivi (di seguito P.A.B.E.) relativo ai bacini di cui alle Schede n. 1 e n. 4 del Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano paesaggistico, approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 37 del 27 marzo 2015 (di seguito PIT/PPR), ovvero il bacino del Solco d’Equi (scheda n. 1), il bacino del Monte Borla (scheda n. 4) e il bacino di Monte Sagro-Morlungo (scheda n. 4).

Successivamente, venivano indette due Conferenze dei Servizi, ai sensi dell’art. 114, comma 4, della L.R. n. 65/2014, rispettivamente nelle date del 3.3.2020 e del 1.02.2021, allo scopo di verificare la conformità del PABE alle previsioni del PIT-PRR, ai sensi dell’art. 145, commi 3, 4 e 5 del d. lgs. n.42/ 2004 “Codice dei beni culturali e del Paesaggio” (di seguito il Codice), in particolare con riferimento alla disciplina in materia di beni paesaggistici di cui all’art. 134 del Codice. La Soprintendenza partecipava ad entrambe le Conferenze.

Nell’ambito dei lavori della Conferenza dei Servizi del 3.3.2020, la Soprintendenza e la Regione Toscana, rilevavano congiuntamente, numerose problematiche di carattere generale inerenti all’impostazione ed ai contenuti dei PABE rispetto al PPR, richiedendo pertanto al Comune una serie di modifiche ed integrazioni.

Nel corso della Conferenza dei servizi del 1.02.2021, si procedeva alla verifica delle modifiche e integrazioni in precedenza richieste, constatando tuttavia che il Comune aveva reiterato negli elaborati le stesse criticità, già rilevate nella prima Conferenza di servizi. La Regione Toscana e la Soprintendenza, pertanto, indicavano puntuali prescrizioni alle quali il Comune avrebbe dovuto attenersi nell’approvazione definitiva del PABE per renderlo conforme al PPR.

Con la delibera di approvazione definitiva dei PABE del 12.07.2021 n. 47, il Comune disattendeva molte delle prescrizioni indicate dalla Regione Toscana e dagli uffici periferici del MIC in seno alla Conferenza dei Servizi del 01.02.2021.

La Regione Toscana adiva pertanto il T.a.r. per la Toscana con ricorso, integrato con successivi motivi aggiunti, e impugnava i PABE approvati dal Comune di Fivizzano, chiedendone l’annullamento in parte qua , previa sospensione cautelare dell’efficacia, per l’omesso/parziale recepimento delle prescrizioni impartite dalla Conferenza dei Servizi, necessarie a rendere i PABE conformi al PIT/PPR e, in particolare:

- contestava l’inclusione, tra le aree ove è possibile esercitare l’attività estrattiva a cielo aperto, anche di rilievi montuosi che, pur inferiori a 1.200 m.s.l.m., erano ritenuti dalla Conferenza di Servizi beni vincolati ai sensi dell’art. 142 lettera d) del Codice, in base alle risultanze – ritenute cogenti - della cartografia allegata al PIT/PPR, ed oggetto della prescrizione 2a;

- lamentava il mancato recepimento di una serie di ulteriori prescrizioni su aspetti specifici, sempre concernenti istanze di tutela paesaggistica, puntualmente richiamate nella sentenza appellata cui si rinvia in applicazione del principio di sinteticità.

Con ulteriore atto di motivi aggiunti la Regione impugnava la delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 89 del 23 dicembre 2021 e relativi allegati (pubblicata sull’Albo Pretorio Comunale dal 5 al 20 gennaio 2022) recante la rettifica della delibera del Consiglio Comunale di Fivizzano n. 47 del 12 luglio 2021 di approvazione dei PABE, adottata allo scopo di modificare le NTA dei PABE al fine di recepire le prescrizioni della conferenza di servizi – con espressa esclusione della 2a, relativa alla estensione dell’area montuosa tutelata - , nella parte in cui il Comune ometteva di adeguare anche la cartografia.

Il MIC con la Soprintendenza si costituivano in giudizio, aderendo, nella sostanza, al ricorso.

Si costituivano in giudizio alcune società impegnate nella attività di escavazione delle cave per resistere al ricorso.

In particolare la Escavazione La Gioia s.r.l. si dichiarava estranea alla materia del contendere mentre la società Marmi Walton Carrara s.r.l. proponeva anche ricorso incidentale finalizzato all’annullamento:

- della prescrizione 2a contenuta nei verbali della Conferenza di servizi, con la quale la conferenza ingiungeva al Comune di Fivizzano di considerare vincolati ex lege, ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera d) del d. lgs. 42/2004 i rilievi facenti parte delle zone perimetrate dal PIT/PPR come superiori a 1.200 metri s.l.m., pur se risultanti di altezza inferiore alla suddetta quota.

- in parte qua , ove lesivo, dell’Elaborato 7B recante “ Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell'art. 142 del Codice ”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) nonchè in parte qua , sempre laddove ritenuto lesivo, dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice). In sostanza la censura era incentrata sulla ricognizione e la individuazione dei beni paesaggistici tutelati ex lege e, segnatamente, delle aree montane, ai sensi del combinato disposto degli artt. 142, comma 1, lett. d) e 143, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004 nella parte in cui erano state ricomprese nel vincolo ex lege anche le aree poste al di sotto della quota di 1200 metri, divenute tali in conseguenza delle attività di escavazione, contestando la metodologia e la cartografia a tal fine utilizzata e per le quali il PPR comunque prevedeva il divieto di escavazione a cielo aperto, analogamente a quanto previsto per le aree poste sopra la quota dei 1200 metri e legittimamente ricomprese nel vincolo ex lege .

Con la sentenza n. 686 del 04 luglio 2023, il T.a.r. della Toscana, respingeva il ricorso principale ed i ricorsi per motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, dichiarandoli infondati o improcedibili mentre accoglieva il ricorso incidentale della società Marmi Walton Carrara s.r.l. relativo alla dedotta illegittimità della prescrizione 2a, con conseguente annullamento in parte qua dei verbali della conferenza di servizi, escludendo al contempo profili di contrasto tra i PABE ed il PPR, sul presupposto della insussistenza del vincolo paesaggistico sulle aree montuose poste a quota inferiore a 1200 metri, stante la natura meramente ricognitiva della cartografia recante la delimitazione del vincolo ex lege , la cui disciplina indicherebbe il dato altimetrico quale elemento costitutivo del vincolo medesimo, suscettibile di autonoma verifica istruttoria da parte del Comune in sede di adozione dei PABE.

Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Ministero della Cultura con ricorso iscritto al Ruolo generale n. 680 del 2024, chiedendone la integrale riforma in quanto lesiva degli interessi paesaggistici costituzionalmente garantiti ex art. 9 Cost., insistendo per l’annullamento, previo rigetto del ricorso incidentale della società controinteressata MWC s.r.l., delle delibere comunali impugnate dalla regione Toscana perché ritenute in contrasto con le previsioni del PIT/PPR, elaborato congiuntamente dal MIC e dalla Regione Toscana, nonché con le prescrizioni impartite non soltanto dalla Regione ma anche dalla Soprintendenza in seno alle Conferenze di servizi richiamate in premessa.

In particolare il MIC ha dedotto cinque motivi di appello:

1. L’erronea applicazione del principio tempus regit actum da parte del T.a.r..

2. L’irrilevanza della quota inferiore a 1200 metri nei punti corrispondenti alle cave, trattandosi di vincolo areale e non puntuale e, in ogni caso, di attività antropica che giustifica una tutela rafforzata del vincolo.

3. La illegittima rideterminazione del vincolo ex lege da parte del Comune di Fivizzano, in violazione delle competenze del MIC e della Regione nella attività di co-pianificazione paesaggistica ex art. 135 e 145 d. lgs. n. 42 del 2004.

4. L’errore in cui sarebbe incorso il T.a.r. nel ritenere integralmente recepite le ulteriori prescrizioni, diverse dalla 2a, laddove invece la cartografia non sarebbe coerente con le NTA.

5. La violazione della disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 per non essersi il Comune conformato ai pareri resi in quella sede dalla Soprintendenza e dalla Regione.

Analogo appello, avverso la medesima sentenza, è stato proposto, con distinto ricorso rubricato sub RG 684 del 2024, dalla Regione Toscana che articolava otto motivi di appello:

1. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della dedotta eccezione di irricevibilità delle contestazioni mosse dalla ricorrente incidentale MWC s.r.l. avverso le previsioni del PPR (secondo motivo del ricorso incidentale ma con riflessi anche sul primo, dato che la dedotta illegittimità della prescrizione 2a in realtà discendeva dalla perimetrazione del PPR quale atto presupposto).

2. Il mancato accoglimento da parte del T.a.r. della eccezione di giudicato sulle contestazioni relative alla ricognizione del vincolo ex lege , oggetto di precedente contenzioso relativo alla approvazione del PPR respinto dal T.a.r..

3. L’erronea interpretazione da parte del T.a.r. del principio tempus regit actum da cui discendeva la errata affermazione dell’illegittimità della prescrizione 2a, con la quale la Conferenza avrebbe ingiunto, a suo dire in contrasto con lo stesso PIT-PPR, al Comune di Fivizzano, nei propri PABE, di ritenere vincolati, ex art. 142 comma 1, lett. d) del Codice “ i rilievi così classificati dal PPR pur se di elevazione effettivamente inferiore a tale soglia ”.

4. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza alla prescrizione 2a, con riferimento al vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, affermando che nessun contrasto sarebbe ravvisabile tra i PABE di Fivizzano ed il PIT-PPR in tema di ricognizione dei beni vincolati ai sensi della succitata lett. d).

5. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto infondato il motivo con cui la Regione aveva dedotto l’illegittimità dei PABE di Fivizzano per la mancata ottemperanza anche delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza nei relativi verbali del 1.2.2021 e del 3.2.2020 in relazione al PIT-PPR, affermando erroneamente che il Comune avrebbe invece ottemperato a tutte le prescrizioni.

6. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha escluso la mancata ottemperanza della prescrizione n. 8 ed il conseguente contrasto con il Piano Regionale Cave di cui alla CRT n. 47/2020, con riferimento agli OPS, alla resa, ai ravaneti e alla terminologia utilizzata nel PABE.

7. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha affermato che i PABE del Comune di Fivizzano non violerebbero la competenza riservata al MIC ed alla Regione dagli artt. 135 e 145 del Codice in materia di pianificazione paesaggistica.

8. La erroneità della sentenza appellata nella parte in cui non ha accolto il motivo incentrato sulla dedotta violazione, da parte dei PABE di Fivizzano, della competenza della Conferenza di servizi ex art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014.

Si sono costituiti in entrambi gli appelli il Comune di Fivizzano e la società Marmi Walton Carrara S.r.l., operatore del settore, per resistere ai gravami, contestando con articolate deduzioni difensive la fondatezza dei motivi di appello e concludendo per la loro reiezione nel merito in quanto infondati, con conferma integrale della sentenza gravata.

In particolare la Marmi Walton Carrara S.r.l. (d’ora innanzi MWC s.r.l.) ha insistito per la fondatezza dei motivi già articolati con il ricorso incidentale, incentrati sulla pretesa illegittimità della prescrizione 2a o comunque del PPR su cui la prescrizione di fonda, con riferimento alla perimetrazione del vincolo ex lege riferito alle montagne sopra i 1200 metri, nella parte in cui sono state individuate ed assoggettate al divieto di escavazione a cielo aperto – sulla base di cartografia datata - anche le depressioni formatesi – peraltro in epoca anteriore alla approvazione del PPR - in conseguenza della attività di trasformazione antropica, legittimamente condotta in forza di regolari titoli autorizzatori, poste ad un quota inferiore ai 1200 metri, richiesta per la perimetrazione del vincolo ex lege .

Il Comune di Fivizzano e la MCW s.r.l hanno poi insistito sul carattere non vincolante della cartografia allegata al PPR stante la natura meramente ricognitiva dell’attività di individuazione del bene paesaggistico operata dal piano paesistico e la inidoneità del piano medesimo ad estendere, con portata innovativa e costitutiva, l’ampiezza del vincolo ex lege (nella specie, con riferimento alle depressioni poste a quota inferiore a 1200 m.s.l.m.), con facoltà per il Comune di discostarsi dalle risultanze cartografiche in forza di una attività istruttoria di verifica del vincolo autonomamente condotta, alla luce della situazione di fatto esistente al momento della adozione dei piani attuativi, attraverso misurazioni maggiormente attendibili in ragione della tecnologia impiegata.

Hanno poi evidenziato la maggiore affidabilità del sistema di rilevamento delle altezze delle montagne utilizzato (Lindar, rispetto alla cartografia CTR 2010, risalente in realtà al 1995, secondo quanto eccepito da MWC tramite perizia di parte).

Il Comune ha poi insisto sull’integrale recepimento delle ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi con la delibera di rettifica n. 89 del 2021, evidenziando che si sarebbe trattato di un mero errore, senza opporre rilievi o contestazioni circa la necessità del loro recepimento.

Si è costituita in giudizio anche la Escavazione La Gioia S.r.l. rappresentando la propria sostanziale estraneità al contenzioso e concludendo, in ogni caso, per il rigetto degli appelli.

Precisa, in particolare, di essere interessata al PABE del bacino del Solco d’Equi nel quale è prevista un’unica cava, la TA SC che conduce in affitto, ove però non si porrebbe la questione della esclusione dalla perimetrazione cartografica, ad opera del PABE, di beni paesaggistici posti a meno di 1200 metri ma ricompresi nella ricognizione del vincolo ex lege operata dalla cartografia del PPR: prospetta un marginale e residuo interesse in relazione alla contestata violazione da parte della Regione delle prescrizioni ulteriori, diverse dalla 2a, impartite dalla conferenza di servizi, anche se ne eccepisce la genericità, precisando che, per quanto di interesse, la cartografia approvata dal Comune con la delibera n. 89 del 2021 sarebbe conforme alla parte prescrittiva contenuta nelle NTA – queste ultime comunque prevalenti sulla cartografia, in caso di discordanze - non avendo la Regione fornito prova puntuale del contrario, se non tramite affermazioni generiche e imprecise. Ha quindi concluso per il rigetto degli appelli con conferma della sentenza appellata.

All’udienza pubblica del 23 maggio 2024 entrambi gli appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive ed eccezioni.

Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei due appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a..

Gli appelli sono entrambi fondati.

Poichè le questioni giuridiche decisive sono comuni ai due gravami e poiché le parti appellanti hanno posizioni processuali (con particolare riferimento all’interesse a ricorrere) sostanzialmente identiche, in quanto entrambe responsabili della c.d. cogestione dei vincoli paesaggistici, solo per comodità espositiva l’esame prenderà le mosse dall’appello proposto dal Ministero della Cultura, in quanto cronologicamente anteriore e, in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali, le motivazioni che saranno illustrate dal Collegio devono ritenersi riferibili anche ai corrispondenti motivi di appello proposti dalla Regione Toscana che, oltre a censurare a sua volta il mancato rispetto delle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi (ottavo motivo) – distinguendo le problematiche connesse alla prescrizione 2a (terzo e quarto motivo) da quelle relative alla restanti prescrizioni (quinto e sesto motivo) – e la violazione della competenza riservata al MIC e alla Regione ex art. 135 d. lgs. n. 42 del 2004 (settimo motivo), con i primi due motivi di appello ha anche censurato la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha omesso di dichiarare il ricorso incidentale della MWC s.r.l. irricevibile, per tardiva impugnazione del PPR (primo motivo) oltre che inammissibile, in forza del giudicato formatosi su analoghe contestazioni mosse in altro pregresso giudizio dinanzi al T.a.r. per la Toscana, intentato sempre avverso la perimetrazione del vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004, operata dal PPR approvato nel 2015, ricorso poi respinto nel merito (secondo motivo).

Tanto premesso può ora passarsi all’esame dei motivi di appello.

Con il primo motivo il MIC ha dedotto: “ Error in iudicando, violazione del principio “tempus regit actum” ”.

Contesta la erroneità della decisione del T.a.r. nella parte in cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso incidentale della Marmi Walton Carrara S.r.l. ha ritenuto non vincolabili i monti che, nelle more dell’adozione del PABE, per effetto l’attività antropica estrattiva, sono stati portati ad una quota inferiore al limite dei 1200 m. previsto dalla legge. E ciò in pretesa applicazione del principio “ tempus regit actum ” in forza del quale si dovrebbe avere riguardo non al tempo di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale, nel 2015 (PPR), ma a quello di adozione del PABE (2021).

Assume, in particolare, che il Comune doveva ritenersi vincolato alle prescrizioni del PPR, senza poter autonomamente valutare eventuali modifiche della situazione di fatto del bene paesaggistico e ciò sia perché la riperimetrazione del vincolo è, in ogni caso, riservata alla Regione ed agli organi periferici del MIC ex artt. 135 e 145 del d. lgs. n 42 del 2004 sia perché nella specie tali modifiche erano conseguenti ad attività antropica che, degradando il valore paesaggistico del bene, giammai avrebbero potuto condurre ad una esclusione del regime di tutela: ciò, a fortiori , in presenza di attività di dubbia legittimità, come rilevato dallo stesso T.a.r., integrandosi un’ipotesi che, secondo costante giurisprudenza, giustifica piuttosto una tutela rafforzata del bene paesaggistico degradato.

Il motivo è fondato.

Le autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico, nell’ambito delle verifiche istruttorie condotte in senso alle Conferenze dei servizi indette ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65/2014, hanno ritenuto che i PABE di Fivizzano non fossero coerenti con il PPR; ciò in quanto il Comune di Fivizzano ha inteso escludere dal perimetro del vincolo alcuni territori montuosi, corrispondenti ad aree di cava, aventi un’altezza inferiore a 1.200 m.s.l.m. (dato fattuale incontestato, dunque pacifico), nonostante fossero state censite dalla cartografia del PPR tra i beni paesaggistici ex art. 142 comma 1 lettera d) (dunque tra i rilievi superiori a 1.200 metri), e dovessero pertanto ritenersi per ciò stesso vincolate, stante la primazia del piano regionale su quello attuativo comunale, a prescindere dal dato fattuale dell’altezza effettiva, comunque recessivo rispetto alle cogenti previsioni del PPR vigente.

Deve invero precisarsi che per la ricorrente incidentale MWC s.r.l. l’abbassamento della sommità a quota inferiore ai 1200 m. in conseguenza della attività di escavazione – sempre legittimamente autorizzata sin dalla approvazione della legge Galasso – sarebbe anteriore e non successiva alla stessa approvazione del PPR in vigore nel 1995.

Alla luce di tale situazione di fatto (quota altimetrica inferiore ai 1200 metri nei soli punti corrispondenti ad alcuni siti di cava posti all’interno del vincolo ex lege ) la ricorrente incidentale assume che la relativa prescrizione di vincolo desumibile dalla cartografia del PPR sarebbe non vincolante e comunque illegittima, poiché, diversamente, si attribuirebbe alla Regione, in sede di redazione del PPR, il potere di assoggettare a vincolo ex art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. 42/2004, con portata innovativa, anche beni non aventi le caratteristiche morfologiche descritte dalla norma (la quota superiore a 1200 metri), e dunque in casi non considerati dal legislatore statale. Venendosi in tal modo a negare, nella sostanza, la natura meramente ricognitiva della pianificazione paesaggistica regionale, che lo stesso PPR come pure legislazione regionale (cfr. 59, comma 2, della legge regionale n. 65 del 2014) a più riprese ribadiscono. Aggiunge che il Piano Paesaggistico regionale non potrebbe creare vincoli nuovi, né soprattutto estendere quelli esistenti ex lege ad aree che non hanno – al momento della sua redazione - la consistenza e le caratteristiche dei beni vincolati descritti nella fonte primaria.

Inoltre la stessa Conferenza di servizi non aveva, a suo dire, il potere di imporre al Comune l’adozione della cartografia CTR Regionale del 2010 (risalente peraltro al 1995), posto che l’art. 114 della legge regionale n. 65/2014 demanda a tale organo di “ verificare in via preliminare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici ”: tale “disciplina” – che è appunto quella prescrittiva, contenente le regole ed i divieti dell’escavazione a quota superiore ai 1.200 mslm – sarebbe riferibile all’Elaborato 8B (Disciplina dei beni paesaggistici) e non all’Elaborato 7B che indica il metodo per la ricognizione dei bene paesaggistici: pertanto la Conferenza di Servizi non poteva, a suo dire, imporre ai Comuni, in sede di redazione del PABE, l’utilizzo della stessa cartografia o dello stesso metodo ricognitivo di cui all’Elaborato 7B del PPR e ciò proprio in ragione della natura meramente dichiarativa dell’attività di ricognizione.

A giustificare la ricomprensione nel vincolo delle depressioni poste a quota inferiore a 1200 non varrebbe opporre che l’abbassamento di quota sarebbe la conseguenza di attività antropica di estrazione perché tale interpretazione contrasta con il carattere morfologico/ubicazionale del vincolo ex lege in questione, costruito proprio sulla rilevanza del dato altimetrico: all’atto di ricognizione di tali aree, a dover essere preso a riferimento non può che essere lo stato di consistenza reale del bene sicchè bene avrebbe fatto il Comune ad escludere dal vincolo le aree poste ad una quota inferiore rispetto ai 1200 metri.

Con la sentenza appellata il T.a.r., accogliendo le deduzioni difensive menzionate, ha ritenuto fondato il ricorso incidentale ed ha annullato i verbali della conferenza di servizi del 3 marzo 2020 e del 1° febbraio 2021 (non anche le presupposte previsioni del PPR) osservando che: “ Il Comune di Fivizzano, in sede di redazione del PABE, era infatti tenuto all’applicazione del principio tempus regit actum. In base a tale fondamentale canone dell’azione ammnistrativa, i pubblici poteri adottano atti e provvedimenti sulla base della situazione di fatto e del quadro normativo (art. 3 L. 241/1990) sussistente al tempo in cui viene esplicata l’attività istruttoria prodromica alla formazione della volizione amministrativa (art. 8 L.241/1990). Orbene, sotto il profilo fattuale il Comune di Fivizzano non poteva che prendere atto dei rilievi sussistenti nei bacini estrattivi oggetto dei PABE approvati nel 2021, nella consistenza e nell’elevazione che gli stessi presentavano a tale epoca. Fisiologicamente, pertanto, il Comune attestava la presenza di rilievi che, pur rappresentati come sottoposti al vincolo di cui all’art. 142 comma 1 lettera ‘d’ D. Lgs. 42/2004 nell’ambito del PIT/PPR, per effetto di attività antropica della quale non è agevole individuare il titolo legittimante, o comunque di altre cause o concause non individuate, al tempo dell’adozione dei PABE non erano (o non erano più) tali, in quanto al di sotto dei 1.200 metri. Contrariamente a quanto affermato dalla Regione, dunque, le prescrizioni della Conferenza di Servizi, nella parte gravata con il ricorso incidentale, evidenziavano un contrasto tra i piani comunali e il PIT/PPR, o tra i primi e il D. Lgs. 42/2004, non sussistente. È infatti espressamente sancito dal riportato art. 5 comma 3 dell’elaborato 8B del Piano regionale il carattere meramente ricognitivo (e non costitutivo) del vincolo di cui all’art. 142 D. Lgs. 42/2004 e dell’individuazione posta in essere dal PPR, in particolare in sede di elaborazione cartografica. Il citato comma 3, esplicitando il significato del valore meramente ricognitivo assegnato alla cartografia allegata al PPR, e spiegando che lo stesso è necessariamente riconnesso alla natura “dinamica” dei beni vincolati ex lege (suscettibili di ordinaria evoluzione nella rispettiva consistenza e morfologia), dà atto che detti beni sono vincolati ex lege solo allorquando presentano i caratteri definitori e distintivi individuati dall’art. 142 del Codice e, in sede di pianificazione, ripresi dall’elaborato 7B. Riportando tali considerazioni alla fattispecie oggetto del presente esame, ciò significa che i beni che nella cartografia del PPR sono rappresentati come vincolati perché superiori a 1.200 m.s.l.m., risultano assoggettati a vincolo solo ove effettivamente più alti di 1.200 metri. In tal modo considerata la portata del PPR, è del tutto evidente che nessun contrasto sussiste tra il PABE e l’atto di pianificazione regionale, posto che il primo conferma il vincolo di tutte le zone che hanno le caratteristiche morfologiche indicate dall’art. 142, indipendentemente dalla colorazione con la quale sono rappresentate nella cartografia adottata dal pianificatore regionale.”

Il percorso argomentativo del T.a.r. non può essere condiviso e si presta a plurimi rilievi.

Non è in discussione che, in applicazione del principio tempus regit actum , l’autorità procedente debba decidere sulla base della situazione di fatto, delle risultanze istruttorie e delle disposizioni di legge vigenti al momento della adozione del provvedimento che conclude la sequenza procedimentale.

Tuttavia nella materia della tutela dei beni paesaggistici le caratteristiche delle tipologie di beni tutelati contemplate all’art. 142 d. lgs. n. 42 del 2004 sono oggetto di uno speciale procedimento di identificazione e di delimitazione disciplinato dal successivo art. 143, comma 1, lett. c), riservato alla Regione ed agli organi periferici del MIC che, nell’ambito di categorie tipologiche stabilite dalla legge, ha lo scopo di individuare l’estensione del bene da assoggettare a tutela, attraverso apposita attività ricognitiva il cui esito è successivamente recepito in cartografie che costituiscono parte integrante del PPR.

Se la situazione di fatto del bene paesaggistico muta è necessario rinnovare l’attività ricognitiva ed eventualmente aggiornare le risultanze cartografiche ma una tale attività non è liberamente condotta dai soggetti destinatari degli effetti del PPR, tra cui il Comune di Favizzano, come assume il T.a.r., ma è compito riservato dagli artt. 135 e 145 del d. lgs. n. 42 del 2004 alla Regione ed alla locale Soprintendenza in applicazione del principio della co-pianificazione paesaggistica.

Il procedimento per l’aggiornamento del PPR è previsto e disciplinato in particolare dal PIT-PPR, all’art. 5, comma 4, dell’Elaborato 8B.

Il Comune, in presenza di rilevanti modifiche della situazione di fatto riferita alla consistenza del bene paesaggistico, può eventualmente sollecitare i predetti organi a rinnovare l’attività ricognitiva finalizzata ad un aggiornamento della cartografia che incide sulla estensione del vincolo ma non può stabilire in autonomia se un determinato bene conservi nel tempo i caratteri per essere assoggettato a tutela paesaggistica, assumendo decisioni che si pongono in contrasto con le risultanze cartografiche che recepiscono gli esiti dell’attività di ricognizione e di individuazione dei beni paesaggistici, con portata vincolante per i piani sotto ordinati, come prescritto dall’art. 145 del d. lgs. n. 42 del 2004.

Pertanto, venendo al caso di specie, il fatto che determinate aree ricadenti nel vincolo ex lege di cui all’art. 142, comma 1, lett. d) del d. lgs. n. 42 del 2004 e già pacificamente censite come beni paesaggisticamente rilevanti, all’esito dell’attività ricognitiva condotta in sede di revisione del PPR nell’anno 2015, possano, nel tempo, in conseguenza dell’attività di escavazione, aver perso il requisito fisico altimetrico (altezza superiore a 1200 metri sul livello del mare, trattandosi di catena appenninica) non priva l’area di rilevanza dal punto di vista paesaggistico sino a quanto permangono gli effetti dell’attività ricognitiva condotta in sede di approvazione del PPR vigente.

Nonostante il mutamento della situazione di fatto il PPR, con le sue cartografie, resta vincolante per il Comune che, pertanto, era tenuto ad osservarne i contenuti sino a quanto le autorità preposte alla gestione del vincolo non abbiano accertato il venir meno delle caratteristiche e delle condizioni per ricondurre l’area nella tipologia legale di riferimento (nella specie montagne sopra i 1200 metri sul livello del mare) adottando i conseguenti provvedimenti.

Il solo mutamento della situazione di fatto è giuridicamente irrilevante in assenza di un aggiornamento del Piano che ne definisce il regime giuridico secondo un procedimento tipico regolato dal Piano medesimo.

Sinchè il PPR è valido ed efficace, come nel caso di specie, lo stesso è vincolante, in ogni parte prescrittiva, per la pianificazione comunale, come inequivocabilmente affermato dall’art. 143, comma 9 e 145, comma 3 del d. lgs. n. 42 del 2004 ivi compresa la parte cartografica che definisce l’ampiezza del vincolo.

Il compito della conferenza di servizi era proprio quello di accertare la conformità o meno del PABE al PPR vigente: rilevatane la difformità il Comune era tenuto ad uniformarsi.

Non vale opporre come fa MWC s.r.l. che la commissione doveva limitarsi a “ verificare il rispetto della disciplina dei beni paesaggistici ”, ai sensi dell’art. 114 della legge regionale n. 65 del 2014 poiché una siffatta verifica presuppone la loro preventiva individuazione tramite l’attività di ricognizione cartografica, il cui rispetto deve necessariamente essere accertato, pena l’aggiramento del vincolo che, diversamente, verrebbe svuotato di contenuto, riducendo la sua ampiezza ad opera dei piani sotto ordinati.

Qualora poi la situazione di fatto, già al momento della adozione del PPR, presenti caratteristiche tali da non poter essere ricondotta nel perimetro del vincolo – come allegato da MWC -, è necessario rappresentare tempestivamente siffatta incongruenza in sede istruttoria ed eventualmente impugnare il piano approvato i cui effetti, diversamente, si consolidano in forza del principio di inoppugnabilità degli atti non contestati nei termini di legge.

Non rileva poi che la cartografia utilizzata per la revisione del PPR fosse in ipotesi obsoleta (risalente al 1995 secondo il consulente di parte della MWC s.r.l.) e, comunque inidonea ad individuare le aree puntiformi (in corrispondenza dei punti di escavazione) poste ini realtà ad una quota inferiore ai 1200 metri sul livello del mare poiché nella specie, trattandosi di vincolo areale, la delimitazione non ha ad oggetto singoli immobili o porzioni circoscritte di territori (come invece accade nelle diverse ipotesi di cui all’art. 143, comma 1, lett. b) e d)) bensì “aree” e quindi porzioni di area vasta e, segnatamente, la identificazione delle “montagne” dell’area appenninica poste al di sopra dei 1200 metri, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 142, comma 1 lett. d) e 143, comma 1, lett. c).

In ogni caso ogni contestazione relativa alla cartografia ed alla metodologia impiegata per la “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle aree di cui all’art. 142, comma 1, lett. d), come pure quelle relative all’accertamento dei fatti rilevanti - qual è il dato altimetrico della aree perimetrate - andava indirizzata direttamente contro la approvazione del PPR, in quanto direttamente lesiva (come meglio si dirà oltre), e non può essere avanzata in questa sede, stante la intervenuta inoppugnabilità del PPR.

La deduzione, sempre di MWC s.r.l., secondo cui al 2015 - ossia alla data di entrata in vigore del PIT/PPR - sia la Cava RI che la Cava NA fossero già al di sotto dei 1.200 m.s.l.m. – è dunque irrilevante in mancanza di tempestiva impugnazione.

Delle due l’una:

a) se l’abbassamento di quota (che è pacifico) è anteriore alla approvazione del PPR era necessario impugnare il Piano per contestare la ricomprensione delle “depressioni” nel vincolo ed accertare se:

1. ciò sia stata la conseguenza dell’utilizzo di una cartografia non aggiornata o in scala inidonea (tesi del Comune e della MWC s.r.l.)

2. se il metodo cartografico utilizzato fosse comunque compatibile con la natura areale del vincolo che investe il dato morfologico nel suo insieme (“le montagne per la parte eccedente…. 1200 metri….”) restando indifferenti singole peculiarità ubicazionali (tesi del MIC e della Regione);

b) se invece l’abbassamento di quota è successivo, occorreva attivare il procedimento di aggiornamento del Piano per valutare la ricorrenza dei presupposti per adeguare la situazione di diritto alla intervenuta modifica della situazione di fatto.

Ben consapevole di ciò, la società Marmi Walton Carrara s.r.l. ha, in effetti, proposto ricorso incidentale in primo grado al fine di chiedere, con un secondo motivo, l’annullamento, anche del PIT/PPR della Regione Toscana approvato con D.C.R. 37/2015 ed in particolare, in parte qua , dell’Elaborato 7B recante “ Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell'art. 142 del Codice ”, art. 5 (Le montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art.142. c.1, lett. d, Codice)) comma 3 (Metodologia di acquisizione) e sempre in parte qua , anche dell’Elaborato A4 shapefile 1: 10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare (art. 142. comma 1, lett. d, Codice).

Senonchè l’impugnazione in via incidentale, in parte qua , del PPR è, come si è detto, irricevibile per tardività e comunque è infondata nel merito.

Va premesso che la domanda, non esaminata dal T.a.r. - che ha escluso, come si è visto, la sussistenza di un contrasto tra i PABE ed il PPR - in quanto tempestivamente riproposta dalla società appellata nel presente grado, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., deve essere oggetto di disamina in questa sede in forza dell’effetto devolutivo dell’appello.

In primo luogo il secondo motivo del ricorso incidentale proposto dalla società MWC in primo grado se da un lato è certamente ammissibile in punto di interesse a ricorrere – stante la portata direttamente ed immediatamente lesiva della perimetrazione del vincolo in quanto ostativa alla attività di escavazione a cielo aperto, essendo consentita solo quella in sotterraneo – dall’altra è, come si è detto, irricevibile per tardività in quanto indirizzato avverso gli allegati del PIT PPR nella parte relativa alla perimetrazione del vincolo, secondo quanto eccepito dalla Regione con il primo motivo di appello.

E’ infatti pacificamente decorso il termine decadenziale di 60 giorni dalla pubblicazione del PIT-PPR approvato con delibera CRT n. 37/2015.

In particolare il ricorso incidentale, per questa parte, è volto a contestare i contenuti del PIT-PPR e, segnatamente, i criteri per la ricognizione dei beni vincolati ex lege di cui all’Elaborato 7B del PIT-PPR e gli shapefile contenuti nell’Elaborato A4 dello stesso PIT-PPR, recante la cartografia CTR (2010) con l’indicazione della pertinente curva di livello dei 1.200 m.s.l.m. per i bacini estrattivi di cui si tratta: trattandosi di prescrizioni direttamente lesive, in quanto finalizzate ad introdurre una disciplina vincolistica su aree interessate dalla attività estrattiva, recante previsioni di divieto (divieto di escavazione “a cielo aperto”), la Soc. MWC avrebbe dovuto proporre le doglianze contenute nel ricorso incidentale in esame, tempestivamente, direttamente nei confronti del PIT-PPR entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione, ai sensi dell’art. 144 d. lgs. n. 42 del 2004, se non proprio dalla sua adozione ex art. 143, comma 9.

Non vale opporre, come fa il T.a.r., che la rappresentazione cartografica contenuta nel PIT-PPR - che (pacificamente) ricomprende, le aree di interesse per la Società, tra le montagne sopra i 1200 m.s.l.m. soggette a vincolo paesaggistico ex lege - avrebbe valore meramente ricognitivo non vincolante per i PABE e, in ogni caso, che la stessa non potrebbe produrre effetti se non in presenza delle caratteristiche morfologiche individuate dal Codice, di talché il PIT-PPR non avrebbe per la ricorrente incidentale alcuna portata lesiva.

Come si è visto infatti la perimetrazione contenuta nella cartografia ha proprio il fine di delimitare la portata del vincolo e se anche ha valenza meramente ricognitiva ciò non di meno ha portata direttamente ed immediatamente lesiva poiché definisce l’ampiezza del vincolo, tant’è che in caso di perimetrazione non corrispondente alle prescrizioni di legge, la previsione, in quanto illegittima, va impugnata e, trattandosi di lesione immediata e diretta, il ricorso va proposto entro il termine di decadenza ordinario che decorre dalla pubblicazione del piano medesimo.

Il fatto che si tratti di vincolo ex lege e che la perimetrazione abbia natura ricognitiva, non implica l’assenza in parte qua della natura provvedimentale del piano poiché trattasi, in definitiva, di attività di accertamento costitutivo in quanto riferita, se non all’ an , sicuramente al quomodo del vincolo legale, in relazione alla sua estensione, sulla base della situazione di fatto oggetto di accertamento tecnico: siffatta attività, per quanto ricognitiva, concorre, con valenza costitutiva, in forza della attività amministrativa di concretizzazione, alla conformazione, in concreto, del bene paesaggistico poiché ne definisce i contorni e quindi l’ampiezza e, in definitiva, la sua stessa identità.

L’Elaborato 7B del Piano ha chiaramente esplicitato i criteri ed il metodo di acquisizione per la ricognizione delle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. d) del Codice, ed altrettanto chiaramente ha assunto - ai fini della dichiarazione della sussistenza del vincolo – le curve di livello dei 1200 m.s.l.m. desumibili dalla CTR 2010.

In applicazione dei suddetti criteri è stato predisposto l’Elaborato A4 (allegato all’Elaborato 8B, recante la disciplina dei beni paesaggistici) che riproduce appunto la Cartografia ricognitiva su CTR in scala 1:10.000 delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, tutelate ex art. 142, comma 1 lett. d) del Codice.

Tale criterio avrebbe dovuto essere immediatamente contestato mediante impugnazione del PIT-PPR al fine di evidenziare che tale metodologia non consentiva di rilevare la presenza di sommità poste ad un livello inferiore al parametro di legge dei 1200 metri per la imposizione del vincolo.

Non a caso la medesima società, come eccepito dalla Regione con il secondo motivo di appello, a suo tempo aveva impugnato in parte qua le previsioni del PIT PPR ma il T.a.r. per la Toscana, con sentenze nn. 1019/2017 e 1026/2017, passate in giudicato, ha respinto il ricorso tant’è che la Regione eccepisce anche il giudicato sulla legittimità delle previsioni del PIT-PPR ma tale eccezione, riproposta dalla Regione con il secondo motivo di appello, può essere assorbita stante la tardività della impugnazione.

Ferma la portata assorbente della eccezione di irricevibilità, per completezza di analisi il Collegio rileva, quanto al merito della problematica, che in realtà non sussiste alcun travisamento della situazione di fatto indotto dalla applicazione di una regola tecnica inattendibile (metodo cartografico CTR) trattandosi, come si è detto, di un vincolo areale che tutela una bellezza d’insieme rispetto alla quale è irrilevante la presenza di punti circoscritti posti ad una quota inferiore in quanto il valore paesaggistico meritevole di tutela è insisto nella quadro d’insieme non nei singoli punti che lo costituiscono: nella specie si tratta di tutelare non un bene individuo bensì il sistema montuoso appenninico complessivamente inteso ed in particolare la permanenza dei tratti caratteristici delle montagne apuane.

Come osservato dalla Regione “ A riguardo si sottolinea che la metodologia di acquisizione ed il riferimento al dato cartografico relativo alle curve di livello contenute nella carta topografica 1:10.000, assunti dal PIT-PPR ai fini del vincolo, risultano coerenti con le finalità di tutela recate dal Codice per tali aree proprio in quanto, come ben esplicitato anche in sede di Conferenza, il vincolo ex lett. d) nell’accezione del Codice è preposto a preservare, nel complesso, l’ambiente e il paesaggio montano, adeguatamente rappresentato per il tramite delle isoipse desumibili dalla cartografia 1:10.000 che restituiscono il dato orografico d’insieme .” (p. 16 appello).

Il tema quindi non concerne, in definitiva, la attendibilità o meno della cartografia - in relazione alla capacità di individuare il dato altimetrico di punti di dettaglio pacificamente posti a meno di 1200 mslm - sui cui insistono il Comune e la MWC s.r.l. bensì di metodologia (metodo CTR riferito alle curve di livello utilizzato dalla Regione per la ricognizione di “aree” in luogo del metodo Lidar applicato dal Comune limitatamente alle specifiche zone di cava o di ex cava), che, in relazione alle caratteristiche del vincolo, non appare inattendibile perché idonea ad indentificare, con sufficiente grado di approssimazione, in bene paesaggistico nella sua rilevanza morfologica complessiva (montagne poste a 1200 mslm, intese come porzione della catena appenninica).

In definitiva le censure indirizzate avverso il metodo cartografico prescelto sono, allo stato, precluse per mancata tempestiva impugnazione, sul punto, del PPR (Elaborato 7B del PIT-PPR, ove è prescritto che, ai fini della perimetrazione delle montagne per la parte eccedente i 1.200 metri sul livello del mare, debba assumersi la corrispondente curva di livello (1200 m.s.l.m.) di cui alla CTR in scala 1:10.000.) e sono comunque infondate per le motivazioni ripetutamente esposte e riferite alla natura del vincolo (areale anziché puntuale) in questione.

In conclusione ha errato il T.a.r. nel ritenere che la sola modifica della situazione di fatto (precedente o successiva che fosse alla approvazione del PPR) potesse, in forza del principio “ tempus regit actum ”, determinare, al contempo ed in via automatica, anche una modifica del regime giuridico del bene, autorizzando il Comune a qualificare autonomamente le suddette aree come non più soggette al regime di tutela paesaggistica previsto dal PPR vigente, e ritenendo conseguentemente illegittimi i verbali delle conferenze di servizi che alle suddette risultanze cartografiche si erano invece rigorosamente e doverosamente attenuti.

Ne discende che i PABE non potevano contenere prescrizioni in contrasto con il PPR – e segnatamente con l’elaborato 7B, “ Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice ” e l’Elaborato 8B “ Disciplina dei beni paesaggistici ”, quali parti integranti del piano paesaggistico - che resta vincolante anche nei punti circoscritti in cui l’altitudine è scesa sotto i 1200 metri, in conseguenza dell’attività di escavazione, determinando la illegittimità dei PABE per violazione dell’art. 143 comma 9 secondo cui: “ A far data dall’adozione del piano paesaggistico non sono consentiti, sugli immobili e nelle aree di cui all’art. 134, interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela previste nel piano stesso. A far data dall’adozione del piano, le relative previsioni e prescrizioni sono immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani territoriali e urbanistici ” come pure dell’art. 145, comma 3, come doverosamente segnalato dalla Conferenza di servizi.

Ne segue anche la legittimità dei verbali delle conferenze di servizi che un tale contrasto hanno rilevato e che il T.a.r. ha invece erroneamente annullato.

In definitiva è fondato il primo motivo di appello proposto dal MIC, come pure l’analogo terzo motivo di appello proposto dalla Regione Toscana; al contempo è fondato il primo motivo di appello proposto dalla Regione stante la irricevibilità per tardività del secondo motivo di ricorso incidentale proposto dalla MWC s.r.l. relativo alla impugnazione del PPR mentre, stante la declaratoria di irricevibilità delle censure avverso il PPR, può essere dichiarato l’assorbimento del secondo motivo di appello della Regione con cui è stata opposta l’eccezione di giudicato.

Con il secondo motivo il MIC ha dedotto: “ Violazione/ falsa applicazione degli articoli 134,142 comma 1, lett. “d”, 143 del d.lgs. n. 42/2004 ”.

Lamenta che la perimetrazione indicata nel PABE avrebbe escluso alcune aree che pur essendo paesaggisticamente degradate e poste a meno di 1200 m. a seguito di attività di escavazione, risultano vincolate ex lege dal Codice ed individuate dal PPR, ponendosi in tal modo in netto contrasto con l’elaborato 7B, “ Ricognizione, delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione delle aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 142 del Codice ” e l’Elaborato 8B “ Disciplina dei beni paesaggistici ”, quali parti integranti del piano paesaggistico.

Precisa che la ricomprensione nel vincolo di aree puntuali poste sotto la quota di 1200 metri, non sarebbe la conseguenza di errori nei rilievi e nella metodologia seguita bensì l’effetto dell’attività antropica di escavazione peraltro condotta in modo illegittimo.

In ogni caso la presenza di aree di cava che hanno prodotto depressioni puntuali, sarebbe irrilevante ai fini della ricognizione dei beni soggetti a tutela: le predette alterazioni non incidono, infatti, proprio in quanto “buchi”, sulla configurazione e sulla finalità del vincolo paesaggistico, ex art. 142, comma 1, lett. d), volto alla tutela del contesto montuoso sopra i 1200 m. sul livello del mare, complessivamente inteso che, nel caso di specie, è rappresentato dalla dorsale carbonatica, ovvero la massima espressione della tutela.

Il motivo è fondato.

Come già evidenziato nella trattazione del primo motivo di appello, trattandosi di vincolo c.d. areale il PPR ha provveduto alla “ricognizione”, “delimitazione” e “identificazione” (ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c)) delle “aree” di cui all’art. 142 comma 1, tra cui sono annoverate le montagne della dorsale appenninica poste al di sopra del 1200 metri.

Poiché nella specie il bene paesaggistico tutelato non è di tipo “individuo” bensì di “area vasta”, è irrilevante che all’interno dell’area perimetrata vi possano essere delle circoscritte depressioni poste al di sotto del livello altimetrico prescritto dalla legge, a prescindere dal fatto che si tratti di depressioni naturali o effetto di attività umana, autorizzata o meno, perché oggetto di tutela non è un singolo immobile ma l’area nel suo insieme.

Deve ribadirsi che qualora le società appellate avessero ritenuto la presenza di tali depressioni rilevanti - per numero ed estensione - al punto da mettere in discussione il requisito altimetrico dei 1200 metri s.l.m. richiesto dalla legge quale requisito indefettibile del bene culturale areale (montagne), avrebbero dovuto impugnare tempestivamente il PPR in parte qua , deducendo il vizio di eccesso di potere per travisamento della situazione di fatto o la manifesta inattendibilità del criterio tecnico utilizzato per l’attività di ricognizione.

Il motivo è quindi fondato, così come l’analogo quarto motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto: “ Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.4.4 a 3.4.5 violazione ed errata applicazione degli artt. 133, 143, 135, 143,145, e 155 d.lgs. 42/2004; violazione del principio di cogestione e gerarchia in materia di pianificazione paesaggistica ”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe erroneamente disatteso la doglianza incentrata sulla violazione delle norme del d. lgs. n. 42 del 2004 che prevedono il carattere cogente delle previsioni del piano paesaggistico territoriale, gerarchicamente sovraordinato al PABE, nonchè per aver illegittimamente

interferito con le competenze riservate allo Stato in materia di beni paesaggistici, nell’ambito delle quali lo Stato elabora congiuntamente con la Regione il Piano paesaggistico ex art. 143 del Codice.

Aggiunge che nel rigettare le censure promosse contro le delibere comunali impugnate, il T.a.r. arriverebbe di fatto ad attribuire al PABE una funzione costituiva, in particolare di riduzione del vincolo per le aree tutelate ex lege , in netto contrasto con l’art. 145 del D.lgs. n.42/2004 che impone la prevalenza delle disposizioni del piano paesaggistico su quelle degli altri piani.

Il motivo è fondato per le motivazioni già esposte nella disamina dei primi due motivi di appello cui si rinvia.

Anche in presenza di una eventuale sopravvenienza fattuale rilevante, idonea a modificare l’estensione o i caratteri del bene paesaggistico, era comunque necessario procedere ad una nuova attività di ricognizione e di individuazione del bene paesaggistico che tuttavia è riservata al MIC ed alla Regione dall’art. 135, comma 1, del d. lgs. n. 42 del 2004 mentre è preclusa al Comune che è tenuto a rispettare le disposizioni del PPR vigente sino al suo eventuale aggiornamento.

La tesi del T.a.r. secondo cui l’identificazione cartografica dei beni vincolati ex art. 142 comma 1 lettera d) da parte della Regione avrebbe effetto solo per le alture che si stagliano effettivamente oltre la soglia-discrimine dei 1200 metri fissata dalla legge è infondata perché la perimetrazione ed identificazione del bene culturale operata dalla Regione insieme al MIC, ai sensi dell’art. 143, comma 1 lett. c) e dell’art. 135, vale in ogni caso, in forza dei principi generali in materia di esecutività degli atti amministrativi, salve eventuali contestazioni in sede giurisdizionale, tanto più in presenza di una previsione di legge, l’art. 143, comma 9, come pure il successivo art. 145, comma 3, del d. lgs. n. 42 del 2004, che sancisce la prevalenza del PPR rispetto alle previsioni dei piani territoriali ed urbanistici.

Il motivo è dunque fondato, al pari dell’analogo settimo motivo di appello proposto dalla Regione.

Con il quarto motivo il MIC ha dedotto: “ Error in iudicando in relazione ai punti della sentenza da 3.5 a 3.7. difetto di istruttoria ”.

Critica la sentenza del T.a.r. anche nella parte in cui ha omesso di rilevare il mancato recepimento delle ulteriori prescrizioni - diverse dalla 2a - impartite dalla Conferenza di servizi.

Il T.a.r. non si sarebbe avveduto che il Comune, per ottemperare alle prescrizioni della conferenza in relazione alle aree tutelate ex art. 142, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004, ai permessi di ricerca, ai frantoi mobili, ai ravaneti e al piano cave, avrebbe dovuto procedere non soltanto alle modifiche testuali delle NTA ma anche alle corrispondenti modifiche cartografiche, al fine di individuare le zone alle quali applicare gli articoli revisionati: le NTA sono infatti inapplicabili senza una precisa indicazione cartografica delle zone a cui fanno riferimento.

Il motivo è fondato.

Da quanto esposto in relazione alla disamina dei primi tre motivi di appello discende che anche le ulteriori prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi erano vincolanti per il Comune che avrebbe dovuto adeguare non solo le NTA ma anche la cartografia.

Il Comune e le società appellate sostengono che le cartografie allegate alla delibera di Consiglio comunale n. 89 del 2021 sarebbero conformi alle prescrizioni impartite e sarebbero quindi allineate con le modifiche apportate alle NTA.

Dal canto suo la Regione Toscana sostiene che sarebbe lo stesso Comune ad ammettere la persistenza di discordanze nella cartografia, anche dopo la delibera di rettifica n. 89 del 2021, come evincibile dal doc. 5 depositato in primo grado dal Comune.

La questione, in quanto contestata in fatto, sarà oggetto di attento esame in sede di correzione o comunque di riadozione del PABE da parte del Comune, nel rigoroso rispetto di quanto prescritto dalle conferenze di servizi circa i profili di tutela paesaggistica e dei principi affermati con la presente sentenza.

Disporre una verificazione per accertare se con la delibera n. 89 del 2021 la cartografia sia stata adeguata recependo tutte le prescrizioni della conferenza di servizi non appare indispensabile dovendo il Comune comunque rideterminarsi per la correzione o la riadozione del PABE nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione e, in particolare, della portata vincolante delle previsioni del PPR nonchè della necessità di superare i profili di contrasto con il PPR emersi in sede di conferenza di servizi.

Eventuali contestazioni circa la portata dei conseguenti necessari adeguamenti cartografici potranno essere oggetto di verifica in sede di ottemperanza.

Deve invece escludersi che permangano contrasti in ordine al contenuto delle NTA, per la parte normativa, dato che il Comune, a più riprese, ha precisato negli scritti difensivi che (fatta eccezione per la n. 2a) tutte le prescrizioni impartite dalla Conferenza di servizi sono state accolte e adempiute sicchè il contrasto permane limitatamente alla necessità o meno di completare gli aggiornamenti cartografici rispetto a quanto disposto con la delibera n. 89 del 23 dicembre 2021 avente ad oggetto “ integrazione tecnica a chiarimento della Deliberazione n. 47 del 12.07.2021 Approvazione Piani Attuativi di Bacino Estrattivo (P.A.B.E.) relativi alle schede 1 e 4 ”.

Anche in questo caso, avendo le parti convenuto sulla doverosità del recepimento delle ulteriori prescrizioni imposte dalla Conferenza di servizi (diverse dalla n. 2a), eventuali ulteriori contrasti circa la completezza dell’aggiornamento delle NTA potranno essere risolti in sede di ottemperanza, essendo ormai non più controversa la regola conformativa di esercizio del potere comunale sul punto.

Nei termini che precedono il motivo è dunque fondato, al pari degli analoghi motivi di appello cinque e sei proposti dalla Regione.

Con il quinto motivo il MIC ha dedotto: “ Error in iudicando in relazione al capo 3.4.6 della sentenza per violazione ed errata applicazione dell’art. 114 della l.r. 65/2014. Violazione articolo 14 della legge n. 241/90 ”.

Lamenta che alla luce di quanto dedotto in relazione ai primi 4 motivi di appello, il T.a.r. avrebbe completamente eluso la ratio sottesa alla Conferenza di Servizi, quella cioè di garantire nell’ambito del procedimento, la partecipazione di tutte quelle amministrazioni che siano portatrici di interessi pubblici nello stesso coinvolti, in modo da garantire la completezza dell’istruttoria e pervenire ad una più corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco.

Il motivo può essere assorbito atteso che dalla sua disamina l’appellante non potrebbe trarre alcuna utilità giuridica ulteriore rispetto all’accoglimento dei primi quatto motivi di appello con cui è stata accertata la illegittimità in parte qua delle delibere del Consiglio comunale di Fivizzano n. 47/2021 e 89/2021, per contrasto con le previsioni del PPR e con le prescrizioni impartite in sede di conferenze di servizi e, al contempo, la legittimità dei verbali che un tale contrasto hanno rilevato.

L’assorbimento va dichiarato anche in relazione all’analogo ottavo motivo di appello proposto dalla Regione.

I due appelli riunti devono, in conclusione, essere accolti sicchè, in riforma della sentenza appellata, previo rigetto del ricorso incidentale della società MWC s.r.l., il ricorso di primo grado della Regione Toscana va accolto, con annullamento delle delibere impugnate nella parte in cui hanno omesso di conformarsi alle prescrizioni impartite dalla conferenza di servizi e con obbligo del Comune di Fivizzano di rideterminarsi nel rispetto dei criteri direttivi indicati in motivazione.

Le spese del doppio grado possono essere compensate in ragione della parziale novità e della particolarità in fatto delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie entrambi e, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso incidentale proposto dalla società Marmi Walton Carrara s.r.l. ed accoglie il ricorso di primo grado ed i motivi aggiunti proposti dalla Regione Toscana, nei sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento in parte qua delle delibere del Consiglio comunale del Comune di Fivizzano n. n. 47/2021 e 89/2021. Compensa le spese del doppio grado in entrambi i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO