Pubblicato il 21/03/2025

N. 02339/2025REG.PROV.COLL.

N. 05551/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5551 del 2022, proposto da DA società semplice agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Martelli, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

ST dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Crisci e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza Giuseppe Verdi, n. 8 e con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , n. 3792 del 1° aprile 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni ST dei servizi energetici - Gse;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Martelli e Stefano Crisci;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del ST dei servizi energetici prot. P20170020412 del 1° marzo 2017 di decadenza della DA società semplice agricola dal diritto alla fruizione delle tariffe incentivanti di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007;

b) dalla nota del ST prot. n. P20170031848 del 20 aprile 2017 di mera ritrasmissione del precedente provvedimento.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda, sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 12 giugno 2015 la DA società semplice agricola ricevette comunicazione di avvio del procedimento di verifica ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 relativamente al proprio impianto fotovoltaico denominato “SERRA 12- REC”, di potenza pari a 88,83 kilowatt, sito nel Comune di Decimomannu, già precedentemente ammesso alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 19 febbraio 2007;

b) in sede di sopralluogo, l’interessata rappresentò al ST che le particolari caratteristiche dell’impianto non rendessero necessaria la presenza di un trasformatore esterno al gruppo di conversione per la separazione o isolamento dell’impianto dalla rete e precisò inoltre di aver fornito osservazioni al riguardo, in riscontro alla richiesta del ST, rappresentando di aver adeguato l’impianto in conformità alle delibere dell’allora Autorità per energia elettrice e il gas (AEEG, oggi Arera) numeri 84/2012/R/eel e 243/2013/R/eel, nel rispetto dell’art. 8.4.4.1. della norma CEI (del Comitato elettrotecnico italiano) 0-21;

c) cionondimeno il ST emanò il già menzionato provvedimento di decadenza dal diritto al regime incentivante in ragione della mancanza del suddetto trasformatore, previsto dalla norma CEI 11-20 per gli impianti entrati in esercizio prima del 30 giugno 2012, tra cui rientra temporalmente quello dell’interessata.

3. Il provvedimento di decadenza – e, all’occorrenza, la successiva nota meramente confermativa – sono stati impugnati dalla DA società semplice agricola con ricorso n. 4071 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a due complessi motivi di « Difetto di motivazione del provvedimento impugnato, in violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta e travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione delle norme CEI 11-20 e 0-21. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. 1 marzo 1968 n. 186 Violazione e falsa applicazione del DM 19 febbraio 2007 » e di « Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 e dell’art. 11 del DM 31 gennaio 2014 e del relativo allegato 1. Violazione dell’art. 3 della L. 241/90 ».

4. Gse s.p.a. si è costituita nel giudizio di primo grado, eccependo l’inammissibilità per mancata specificità dei motivi e per l’inserimento di doglianze nella ricostruzione in fatto, nonché per acquiescenza in ragione dell’avvenuta ammissione dell’impianto in questione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 6 agosto 2010, e comunque l’infondatezza del ricorso.

5. Con l’impugnata sentenza n. 3792 del 1° aprile 2022, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , ha disatteso le eccezioni pregiudiziali del ST (poiché « le censure sono state specificamente formulate nella parte “in diritto”, senza che sia possibile enucleare alcun motivo “intruso” nella ricostruzione “in fatto” » e in quanto « l’intervenuta ammissione al diverso regime incentivante del Terzo Conto Energia non destituisce automaticamente di interesse il presente ricorso, il cui accoglimento comporterebbe invece il riconoscimento delle chiaramente più convenienti tariffe previste dal Secondo Conto »), ha respinto il ricorso nel merito e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 3.500, oltre agli accessori di legge.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 29 giugno 2022 e in data 6 luglio 2022 – la DA s.s. agricola ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due compositi motivi.

7. Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, eccependo l’infondatezza del gravame.

8. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno ritualmente depositato memoria e memoria di replica, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 28 gennaio 2025.

10. In via pregiudiziale si rileva che il ST non ha veicolato appello incidentale avverso il rigetto delle eccezioni processuali formulate in primo grado, sicché sull’ammissibilità del ricorso originario si è formato giudicato interno.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 12 del gravame – l’appellante ha lamentato «Error in iudicando in merito alla valutazione del primo motivo del ricorso di primo grado e, dunque, erroneità della sentenza appellata, laddove non ha rilevato i seguenti vizi del provvedimento impugnato: difetto di motivazione, in violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta e travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione delle norme CEI 11-20 e 0-21; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L. 1° marzo 1968 n. 186 e violazione e falsa applicazione del DM 19 febbraio 2007 ».

13. Siffatte doglianze sono infondate.

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, la presenza del trasformatore è essenziale per poter considerare l’impianto concluso e funzionalmente interconnesso ai sensi della norma tecnica 11-20 del Comitato elettrotecnico italiano (CEI), che è temporalmente applicabile al caso di specie, mentre non lo è la successiva norma tecnica CEI 0-21, entrata in vigore, in sostituzione della precedente 11-20, in data 1° luglio 2012.

Tale ultima norma tecnica, invero, è successiva al secondo conto energia, recato dal d.m. 19 febbraio 2007 e non era vigente al momento della costruzione dell’impianto (21 dicembre 2010), né al tempo della domanda di ammissione ai benefici (2 agosto 2011) e dell’entrata in funzione dell’impianto (18 febbraio 2011).

Ne deriva che la norma CEI 0-21 non era il parametro di correttezza tecnica utilizzabile nella vigenza dell’art 1- septies del decreto-legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito in legge 13 agosto 2010, n. 129, ove si dispone il riconoscimento delle tariffe incentivanti di cui al d.m. 19 febbraio 2007 ai soggetti richiedenti che abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione di un impianto fotovoltaico nel rispetto della normativa tecnica [« Le tariffe incentivanti di cui all’articolo 6 del decreto del Ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007, recante criteri e modalità per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione foto-voltaica della fonte solare, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 45 del 23 febbraio 2007, sono riconosciute a tutti i soggetti che, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 5 del medesimo decreto ministeriale, abbiano concluso, entro il 31 dicembre 2010, l’installazione dell’impianto fotovoltaico, abbiano comunicato all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione, al gestore di rete e al ST dei servizi elettrici-GSE S.p.a., entro la medesima data, la fine lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011 (…) La comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione, redatta da tecnico abilitato, di effettiva conclusione dei lavori di cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle pertinenti normative »].

Ciò posto, in base all’art. 4, comma 4, del suddetto d.m., « Gli impianti fotovoltaici e i relativi componenti devono essere conformi alle norme tecniche richiamate nell’allegato 1 », dove è richiamata, tra tante, espressamente la norma tecnica CEI 11-20 e non la CEI 0-21 (neanche esistente all’epoca).

Precisato dunque che il trasformatore d’isolamento fosse necessario per accedere agli incentivi, nella fattispecie de qua è pacificamente escluso (per espressa dichiarazione dell’interessata) che un simile trasformatore sia stato installato, con la conseguenza che legittimamente e doverosamente il ST ha disposto la decadenza dalle tariffe incentivanti.

Non rileva la sopravvenienza della norma CEI 0-21, dichiaratamente rispettata dall’impianto, poiché, stante la natura non derogabile della normativa tecnica CEI, il ST non può e non deve procedere ad alcuna valutazione tecnica di equipollenza delle soluzioni tecnologiche prescelte, bensì deve verificare se dette soluzioni rientrino tra quelle indicate nella disciplina che stabilisce i criteri di ammissione agli incentivi.

Non è condivisibile la tesi della società appellante, reiterata anche in sede di memoria e di memoria di replica, secondo cui essa ha adottato una soluzione alternativa al trasformatore di isolamento, ovverosia l’installazione di alcuni convertitori di tensione (cosiddetti “inverter”), idonea a rendere superfluo l’utilizzo del trasformatore e a raggiungere lo scopo prefissato dalla normativa in vigore all’epoca (norma CEI 11-20), cioè d’impedire l’immissione in rete di componenti di corrente continua, ottenendo perfino un risultato migliore, il che sarebbe confermato dalla successiva norma CEI 0-21 (e segnatamente dal suo paragrafo 8.4.4.1), dove tale soluzione è stata accolta. In sostanza, l’appellante ha sostenuto di aver adottato una soluzione anticipatoria rispetto all’evoluzione normativa e che il trasformatore non era richiesto di per sé, ma per la sua precisa funzione, conseguita comunque tramite gli “inverter”, con la conseguenza che alcuna violazione effettiva potrebbe esserle legittimamente contestata.

In proposito va ribadito che il ST, alla luce del quadro ordinamentale sopra richiamato, doveva verificare la conformità dell’impianto entro una certa data alla normativa tecnica vigente in quel periodo e, in caso di riscontro di una o più violazione, dichiarare la decadenza dall’incentivo senza alcun margine di discrezionalità e senza poter esprimere ulteriori valutazioni tecniche di tipo funzionale, dovendo, invero, esercitare un potere totalmente vincolato.

Né hanno rilievo un parere del ST di risposta a un quesito in materia (riportato, senza specifici riferimenti, su un articolo di una rivista di settore e da cui peraltro non si evince affatto che il ST abbia avallato la tesi sostenuta attualmente dall’appellante, mentre sembra aver avuto un atteggiamento prudente, criticato dall’estensore dell’articolo) e la procedura operativa pubblicata emanata dal ST (in cui vi è un riferimento esemplificativo per la categoria degli elementi di connessione sia ai convertitori di tensione, sia ai trasformatori d’isolamento), non potendo impingere sulla legittimità di un provvedimento decadenziale obbligatorio e che ha fatto coerente e doverosa applicazione di disposizioni legislative e regolamentari di carattere imperativo.

Va peraltro evidenziato che l’ammissione di un impianto in deroga alla normativa tecnica temporalmente applicabile, sebbene, in ipotesi, conforme a una diversa e sopravvenuta regola tecnica, determinerebbe peraltro un’illegittima disparità di trattamento rispetto ad altri soggetti richiedenti il beneficio per impianti rispettosi dei parametri previsti dalle disposizioni tecniche esistenti al momento della procedura di ammissione, il che non è escluso, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, dalla circostanza che nella vicenda de qua non vi siano controinteressati, siccome l’omogeneità di trattamento è criterio operativo dell’agire dell’amministrazione di generale e indefettibile applicazione.

La previa esplicitazione dei requisiti tecnici è funzionale al rispetto dei criteri d’imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97, comma 2, della Costituzione e precisati più dettagliatamente dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché al rispetto del principio, recato dall’art. 12 della medesima legge, di necessaria predeterminazione di criteri con cui vengono assegnati vantaggi economici con risorse finanziarie delle amministrazioni pubbliche.

Al fine di garantire tali scopi, la predeterminazione dei criteri (anche di tipo tecnico) è e deve essere insensibile ad eventuali sopravvenienze regolamentari.

14. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 13 a pagina 16 del gravame – l’interessata ha dedotto « Omessa pronuncia in merito al secondo motivo contenuto nel ricorso di primo grado, relativo alla violazione e falsa applicazione dell’art. 10 e dell’art. 11 del DM 31 gennaio 2014 e del relativo allegato 1 e violazione dell’art. 3 della L. 241/90 ».

15. Tale motivo è infondato.

Non vi è stata la lamentata omessa pronuncia sul secondo motivo del ricorso di primo grado.

In proposito va premesso che « l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all’art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l’omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell’ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d’impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile » (Cons. Stato, sez. V, 28 ottobre 2024, n. 8585; in termini sovrapponibili cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422; sez. VI, 6 maggio 2008, n. 2009).

Ciò posto, si osserva che nel caso di specie il T.a.r. ha dapprima riassunto, al paragrafo 3 e al paragrafo 12, ambedue le censure della ricorrente, precisando che « per ragioni di economicità possono esaminarsi congiuntamente » e poi ha le ha rigettate, osservando, al paragrafo 16, con riferimento alla lamentata illegittima decadenza in asserita assenza di violazioni rilevanti, ridondanti, in tesi, in un consequenziale difetto di motivazione (oggetto del secondo motivo) che la norma CEI 0-21 « è (…) entrata in vigore solo il 1° luglio 2012; pertanto, non era vigente al momento della costruzione dell’impianto, né al momento della richiesta di ammissione ai benefici e dell’entrata in funzione, e non può quindi essere presa quale parametro di correttezza tecnica. Correttamente dunque il GSE ha adottato il provvedimento in esame avendo riscontrato nella specie la carenza di un requisito rilevante ai fini della concessione degli incentivi ».

In ogni caso, il rigetto del secondo motivo, riproposto dall’appellante, è del tutto corretto, giacché la violazione riscontrata e determinante la decadenza consiste nel mancato completamento dell’impianto alla data del 31 dicembre 2010, essendo indubbio e pacifico che l’interessata non ha mai installato il trasformatore di isolamento galvanico, con conseguente carenza del requisito di base imposto direttamente dall’art 1- septies del decreto-legge n. 105/2010, convertito in legge n. 129/2010 per beneficiare, in relazione a impianti fotovoltaici installati entro il 31 dicembre 2010, delle tariffe incentivanti di cui al d.m. 19 febbraio 2007, consistente nel rispetto della normativa tecnica.

Al riscontro fattuale di un’omissione degli obblighi di conformità imposti dalla norma tecnica CEI 11-20, vigente ratione temporis , ovverosia la mancata installazione del trasformatore di isolamento, il ST doveva necessariamente disporre la decadenza, non dovendo motivare ulteriormente la propria determinazione, trattandosi di un potere vincolato rispondente allo schema norma - fatto - effetto, senza margini di discrezionalità.

Sul punto va precisato che l’articolo 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011 (nella versione vigente ratione temporis e specificamente al momento dell’adozione del provvedimento di decadenza del 1° marzo 2017) impone al ST di disporre, in modo automatico e senza dover svolgere ulteriori valutazioni, « il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate », laddove all’esito dei controlli emergano violazioni « rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi », tra cui rientra quella di non aver concluso l’impianto in conformità della norma tecnica entro il termine ultimo stabilito dal citato art. 1- septies (disposizione di rango legislativo) e fissato al 31 dicembre 2010, che rappresenta un requisito indefettibile per l’ammissione al regime incentivante di cui al cosiddetto secondo conto energia recato dal d.m. 19 febbraio 2017 e per beneficiare dunque dell’erogazione di risorse finanziarie pubbliche.

16. L’appellante nelle conclusioni dell’atto di gravame ha chiesto « in ogni caso » (e dunque anche in ipotesi di soccombenza in secondo grado) una riforma della sentenza impugnata in punto di spese, ma non ha veicolato appello autonomo su tale capo. Detta istanza, pertanto, è inammissibile a fronte del rigetto dell’appello.

Ad ogni modo, essa è infondata, in quanto, ai sensi del combinato disposto degli articoli 26 c.p.a. e 91 e 92 c.p.c., la condanna al pagamento delle spese processuali è la regola in caso di soccombenza e, pertanto, non va motivata, mentre la loro compensazione è l’eccezione, frutto di un apprezzamento dotato di ampio margine di discrezionalità, con il solo limite che non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio o disporre statuizioni abnormi (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 15 luglio 2020, n. 4577 e 30 gennaio 2020, n. 766; sez. IV, 17 giugno 2019, n. 4036, 13 maggio 2019, n. 3092, 22 marzo 2019, n. 1913 e 3 novembre 2015, n. 5012; sez. III, 9 novembre 2016, n. 4655; Consiglio di Stato, sez. VI, 9 febbraio 2011, n. 891), che tuttavia non si rinvengono minimamente nel caso di specie.

17. In conclusione l’appello deve essere respinto.

18. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore dell’appellata, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 5551 del 2022, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna DA società semplice agricola alla rifusione, in favore della società per azioni ST dei servizi energetici - Gse, delle spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 5.000 (cinquemila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO