Pubblicato il 21/03/2025

N. 02330/2025REG.PROV.COLL.

N. 09857/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9857 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Lucia Marina Rivellino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Isernia, via Umbria, n. 179;

contro

il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V, n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dal Ministero della giustizia in data 15 marzo 2025;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e uditi per le parti l’avvocato Lucia Marina Rivellino e l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il signor -OMISSIS-, già assistente capo coordinatore della Polizia penitenziaria, impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso dal medesimo proposto avverso il mancato riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e del connesso equo indennizzo per l’infermità “ disturbo d’ansia reattiva con insonnia ”.

2. L’appellante, premesse le proprie esperienze di servizio, riferisce di essere affetto sin dal 2017 da disturbi d’ansia e di aver presentato nel 2019 istanza per il riconoscimento della dipendenza dal servizio di detta patologia, che veniva diagnosticata dalla Commissione medica ospedaliera (C.M.O.) di Milano in data 17 settembre 2019 e in tale sede ritenuta ascrivibile alla 8^ categoria della tabella A.

Il Comitato di verifica per le cause di servizio (di seguito anche CVCS o il Comitato), con parere n. 56282/2020 reso nell’adunanza n. 2504/2021, riteneva tuttavia che la patologia medesima non potesse riconoscersi come dipendente da fatti di servizio “ in quanto trattasi di forma di nevrosi che si estrinseca con disturbi di somatizzazione attraverso i canali neurovegetativi, scatenata spesso da situazioni contingenti che si innescano, di frequente, su personalità predisposta. Non rinvenendosi, nel caso di specie, documentate situazioni conflittuali relative al servizio idonee, per intensità e durata, a favorirne lo sviluppo, l’infermità non può ricollegarsi agli invocati eventi, neppure sotto il profilo concausale efficiente e determinante ”.

L’Amministrazione recepiva detto parere con decreto n. 1068/2021, respingendo l’istanza.

3. Avverso detti provvedimenti l’interessato proponeva ricorso giurisdizionale, che il giudice di prime cure respingeva ritenendolo privo di fondamento ad eccezione della sola censura relativa alla contestata tardività della presentazione dell’istanza di riconoscimento, nel presupposto che alla data del 5 settembre 2017, verosimilmente riferita ad una consulenza del Centro di salute mentale dell’A.U.S.L. di Piacenza, non fosse possibile evincere la stabilizzazione dell’infermità.

4. La sentenza in questione viene impugnata dall’interessato, il quale, ripercorsa la vicenda, a tal fine si affida ai motivi di seguito sinteticamente riepilogati:

I. il primo giudice avrebbe errato, anche alla luce di taluni precedenti giurisprudenziali richiamati nell’atto di appello, nel ritenere non fondata la censura relativa alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990 in quanto “ anche nel caso di provvedimento vincolato e discrezionale, l’omissione del preavviso di rigetto non è superabile tramite l’intervento dell’effetto ‘processuale’ della seconda parte de secondo comma dell’art. 21 octies , con la conseguenza che per tali provvedimento rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto ”;

II. il T.a.r. non avrebbe considerato il difetto di istruttoria e di motivazione dai quali sarebbe affetto il procedimento amministrativo che ha condotto al rigetto dell’istanza, avendo il CVCS espresso “ enunciazioni stereotipate e di stile, senza argomentare sulla effettiva incidenza nella genesi e nello sviluppo delle patologie in relazione al servizio prestato ” dall’interessato; nella fattispecie non si sarebbe tenuto conto della copiosa documentazione allegata dal predetto – ed in particolare del verbale della C.M.O. di Milano e dalla documentazione afferente il servizio svolto e la conseguente esposizione a rischi e incidenti – e l’Amministrazione avrebbe dovuto richiedere al Comitato un nuovo parere “ anche al fine di permettere all’allora istante di produrre le proprie osservazioni in merito ”; in ogni caso il giudizio reso nella fattispecie dal Comitato sarebbe affetto da carenza di motivazione, illogicità, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e irragionevolezza e le conclusioni del parere sarebbero apodittiche e frutto di una “ formula stereotipata ”; diversamente da quanto ritenuto dal CVCS, l’odierno appellante sarebbe “ stato sottoposto a continue vessazioni da parte dei suoi superiori gerarchici, obbligato al congedo a tempo indeterminato (…) a causa dei ritardi con cui sono stati trasmessi gli atti per il riconoscimento della patologia ”, nonché soggetto “ a turni massacranti anche notturni, a incidenti sul lavoro che gli hanno causato la patologia di disturbo ansia reattiva con insonnia correlata al lavoro e compromesso di conseguenza anche la sua vita privata ”; a riprova della riconducibilità al servizio dei disturbi innanzi descritti l’appellante richiama un ferimento in servizio subìto con una lametta ad opera di un detenuto nel marzo 2017 e sostiene di aver dapprima ridotto e poi sospeso del tutto la terapia farmacologica già dal giugno 2019 durante il periodo di convalescenza;

III. la sentenza sarebbe errata anche per aver respinto il gravame con una motivazione insufficiente la richiesta di ammettere l’assunzione di prove testimoniali, di ordinare l’esibizione di documenti – stante il mancato riscontro alla richiesta di accesso agli atti all’uopo inoltrata dall’interessato all’Amministrazione – e di disporre una verificazione e/o una CTU sui fatti e sulle circostanze di causa; richieste, queste, nuovamente formulate in via istruttoria in sede di appello.

4.1. Con memoria depositata il 14 febbraio 2025 l’appellante ha eccepito la tardività, a mente dell’art. 73 c.p.a., del deposito documentale effettuato dalla controparte il 6 febbraio 2025 ed ha sostanzialmente ribadito le proprie tesi insistendo per l’accoglimento.

In tale contesto, tra l’altro, l’interessato si è ulteriormente soffermato sull’eventuale tardività nella presentazione dell’istanza di riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio, prodotta il 10 aprile 2019, sostenendo che la stessa sarebbe da imputare all’Amministrazione resistente, dal momento che la C.M.O. lo aveva convocato a visita soltanto il 17 settembre 2019 e che in ogni caso solo nel verbale redatto in tale circostanza dalla C.M.O. medesima gli erano stati riscontrati i relativi sintomi, che egli stesso indica come riconducibili alla c.d. sindrome di burnout .

5. Il Ministero della giustizia si è costituito in giudizio e con memoria di replica depositata il 22 febbraio 2025 ha chiesto il rigetto dell’appello.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

In tale sede parte appellante ha ulteriormente eccepito la tardività (anche) della memoria di replica di controparte.

DIRITTO

7. Si deve preliminarmente rilevare la fondatezza dell’eccezione di tardività del deposito documentale effettuato dall’Amministrazione, come ricordato, il 6 febbraio 2025, dal momento che a tal proposito l’art. 73 c.p.a., invocato dall’appellante, stabilisce al primo comma che “ le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza (…) ”, termine che nel caso di specie è decorso il 5 febbraio 2025.

Di conseguenza, detti documenti vengono stralciati e non vengono tenuti in alcun conto nel presente giudizio.

Il Collegio non ravvisa, per contro, i presupposti per la richiesta declaratoria di inammissibilità della memoria di replica depositata dalla parte appellata in data 22 febbraio 2025 a fronte della memoria di controparte del 14 febbraio 2025, risultando in tal caso rispettati i termini imposti dal citato art. 73, comma 1, c.p.a..

8. Ciò posto, giova premettere che, secondo i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, Sez. II, n. 10398/2024, n. 10281/2024, n. 5133/2024, n. 4851/2024, n. 4847/2024, n. 5643/2023, n. 3740/2023, n. 8478/2022, n. 10807/2022; Sez. IV, n. 6945/2022; Sez. I, n. 291/2024 e n. 177/2021, nonché l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata), il Comitato di verifica per le cause di servizio è l’organo competente a esprimere un giudizio conclusivo circa il riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio, avendo il d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, agli artt. 11 e 12, affidato ad esso il compito di accertare l’esistenza del nesso causale o concausale delle infermità contratte dai pubblici dipendenti con il servizio.

Il giudizio di detto Comitato rappresenta il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti, quale la Commissione medica ospedaliera, e costituisce un parere di carattere più articolato e complesso sia per la composizione di detto organismo, nel quale sono presenti professionalità non solo sanitarie, ma anche giuridiche ed amministrative, sia per la maggior completezza dell’istruttoria esperita in tale sede, che non si limita ai soli aspetti medico-legali.

Va, infatti, ricordato che alla Commissione medica ospedaliera spetta il giudizio diagnostico sulle infermità lamentate dal pubblico dipendente e l’eventuale indicazione della categoria alla quale esse devono ritenersi ascrivibili, mentre è al Comitato di verifica che spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa svolta dal medesimo.

È il Comitato, dunque, l’organo preposto ad accertare in via definitiva la riconducibilità o meno all’attività lavorativa delle cause produttive delle patologie in relazione a fatti di servizio e al rapporto causale (o concausale) tra i fatti e le patologie medesime.

Ne consegue che il giudizio del Comitato di verifica è vincolante per l’Amministrazione, che non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito sanitario e deve quindi conformarvisi salva la facoltà, ove lo ritenga, di richiedere un ulteriore parere all’organo medesimo, al quale poi è tenuta ad attenersi.

Al riguardo vale ricordare che a mente dell’art. 14, comma 1, del d.P.R. n. 461/2001 “ L’Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempestività della domanda di equo indennizzo ai sensi dell'articolo 2, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere stesso. Entro lo stesso termine l’Amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di conformarsi a tale parere, ha l'obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che rende il parere entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; l’Amministrazione adotta il provvedimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato ”.

In altri termini, laddove non ritenga di conformarsi al parere del CVCS l’Amministrazione deve chiederne il riesame ed è poi vincolata, secondo la lettera della norma, a conformarsi al parere medesimo.

Il parere del Comitato non è, inoltre, sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, a meno che non emergano vizi del procedimento o la manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale, senza che in ogni caso tale sindacato possa estendersi al merito delle valutazioni di natura medico-legale.

Come recentemente osservato in un caso analogo dalla Sezione, al giudice amministrativo è in tal caso consentita “ una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357; Cons. Stato Sez. II, 28 maggio 2021, n. 4136) ” (così Cons. Stato, Sez. II, n. 3740/2023, cit.).

9. Tanto premesso, l’appello è infondato, ritenendo il Collegio di aderire al percorso logico-argomentativo del primo giudice.

9.1. Sul primo motivo si deve rilevare che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la disciplina di cui all’art. 10- bis della legge n. 241/1990 non trova applicazione nel procedimento relativo al riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità in considerazione della natura vincolante del parere reso dal CVCS.

La norma in parola va, infatti, interpretata alla luce del successivo art. 21 -octies , comma 2, della medesima legge n. 241/1990, il quale impone al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullarlo nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla sua legittimità sostanziale, come nel caso in cui il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato; e ciò in quanto, essendo il parere del Comitato caratterizzato da obbligatorietà e vincolatività, l’invocata partecipazione procedimentale non avrebbe potuto arrecare all’interessato alcuna utilità (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 10281/2024, n. 1301/2024 e n. 9569/2023; sez. IV, n. 6715/2023; sez. I, n. 1514/2023, n. 718/2022, n. 328/2021 e n. 222/2021).

9.2. Parimenti infondato è il secondo motivo, dovendosi convenire con il giudice di prime cure laddove ha rilevato che “ Non hanno maggior fondamento le censure relative alla motivazione del parere del C.V.C.S., che ha negato la dipendenza dal servizio del ‘disturbo d’ansia reattiva con insonnia’ in quanto trattasi di forma di nevrosi che si estrinseca con disturbi di somatizzazione attraverso i canali neurovegetativi, scatenata spesso da situazioni contingenti che si innescano, di frequente, su personalità predisposta, non rinvenendosi, nel caso di specie, documentate situazioni conflittuali relative al servizio idonee, per intensità e durata, a favorirne lo sviluppo. A cospetto di un giudizio di squisita discrezionalità tecnica e in difetto di qualsivoglia indicazione di profili di travisamento e irragionevolezza, non vi è spazio per alcun sindacato giurisdizionale più penetrante e non è esperibile la richiesta verificazione ”.

Il parere reso dal Comitato appare, infatti, frutto di un’adeguata istruttoria e di una altrettanto adeguata motivazione e in ogni caso non emergono ictu oculi i vizi che secondo i consolidati orientamenti di questo Consiglio di Stato, come innanzi richiamati, ne legittimerebbero il sindacato di merito in sede giurisdizionale.

Né consentono di pervenire a conclusioni di segno diverso le affermazioni dell’appellante relative alle pur obiettive condizioni di disagio nelle quali ha operato all’interno dell’Amministrazione, non emergendo, a ben vedere, modalità esorbitanti o particolarmente anomale di esecuzione del servizio o circostanze straordinarie ed eccezionali rispetto allo svolgimento delle funzioni istituzionali ordinariamente demandate all’appellante (cfr. sul punto, ex pluribus e fra le più recenti, Cons. Stato, sez, II, n. 10463/2024, n. 10398/2024 e n. 9569/2023).

Vale, in particolare, rilevare che non appare di per sé a tal fine dirimente – e comunque non consente di pervenire a conclusioni di segno diverso – il ferimento con una lametta subìto dall’appellante nel 2017 nel corso di un’attività di servizio, trattandosi di un evento significativo ma non di per sé sufficiente a ritenere che il Comitato di verifica abbia travisato i fatti ovvero abbia omesso di considerare circostanze rilevanti, risultando al contrario adeguata la motivazione del parere negativo reso, sia pure nella sua sinteticità.

Giova in proposito richiamare l’orientamento recentemente espresso dalla Sezione in un caso che per tale aspetto può considerarsi analogo, secondo il quale “ non è dato evincere, secondo adeguati elementi di verosimiglianza, il nesso causale tra tale disturbo e l’aggressione subita dall’appellante (…) da parte di un detenuto che lo prendeva a pugni in testa e sul volto con una prognosi di 20 giorni per la frattura del setto nasale. Episodio senz’altro spiacevole e potenzialmente traumatico, ma non del tutto imprevedibile per chi opera in ambiente carcerario e comunque non tale, secondo criteri di verosimiglianza, da avere ripercussioni psicologiche permanenti (…) Da un lato occorre ribadire che il comportamento aggressivo di un detenuto nei riguardi di un appartenente alla Polizia Penitenziaria non rappresenta un evento propriamente anomalo ed imprevedibile, costituendo un comportamento potenzialmente associabile al forte stress derivante dalla condizione di detenzione intramuraria; dall’altro va evidenziato che il disturbo psicologico accusato dall’odierno appellante, secondo criteri di verosimiglianza adeguatamente suffragati da riscontri scientifici, non risulta plausibilmente associabile all’aggressione subita nel corso dell’assolvimento dei compiti d’istituto ” (Cons. Stato, sez. II, n. 2137/2025).

Nè appare a sua volta dirimente il fatto che l’interessato durante la convalescenza abbia dapprima ridotto e poi sospeso la terapia farmacologica.

Allo stesso modo non appare degna di accoglimento la doglianza secondo la quale l’Amministrazione avrebbe dovuto chiedere un riesame del parere al CVCS, dal momento che in base alla specifica previsione normativa, come innanzi ricordato, si tratta di una facoltà – e non di un obbligo –, i cui presupposti nel caso di specie non sono stati evidentemente ritenuti sussistenti dall’Amministrazione medesima.

Né, ancora, può ritenersi che la mancata contestazione delle affermazioni dell’appellante dalla controparte sia sufficiente a conferire alle affermazioni medesime dignità di prova, condividendosi quanto sul punto recentemente rilevato dalla Sezione, secondo cui “ Sul principio di non contestazione la legge non fonda una prova legale, poiché ‘i fatti non contestati non sono assunti come veri, ma il giudice dovrà valutarli nel contesto del complessivo materiale probatorio’ (cfr. C.G.A.R.S. in s.g., 19 marzo 2021, n. 218) ” (così Cons. Stato, sez. II, n. 8756/2023).

9.3. Del pari infondata è l’ulteriore doglianza con la quale l’interessato lamenta l’asserita carenza di motivazione da parte del giudice di prime cure in ordine alla reiezione dell’istanza di disporre adempimenti istruttori, dal momento che, a mente degli artt. 63 e seguenti c.p.a., detti incombenti sono rimessi al libero apprezzamento del giudice, trattandosi con ogni evidenza di valutazioni rimesse al suo potere discrezionale che generalmente rispondono alla necessità – ove rilevata – di riequilibrare l’asimmetria informativa tra l’Amministrazione ed il privato (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 15/2025 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata); circostanza, questa, che nella fattispecie a parere del Collegio non ricorre.

Nel processo amministrativo – di norma in un giudizio di annullamento, retto dal principio dispositivo con metodo acquisitivo – è infatti il giudice che valuta nell’ambito del suo prudente apprezzamento se le istanze istruttorie di parte meritino (o meno) di essere accolte ai fini della decisione.

Non può, dunque, fondatamente lamentarsi alcuna omessa pronuncia o, come nel caso di specie, una carenza di motivazione del mancato accoglimento della domanda nel caso in cui il giudice non ritenga di dare corso alle richieste dell’interessato (sulla tematica cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, n. 10387/2024, n. 10341/2024, n. 10339/2024 e n. 2223/2024).

9.4. Con riferimento all’ulteriore questione della contestata tardività della presentazione dell’istanza di riconoscimento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio – sulla quale l’appellante si sofferma nella memoria depositata in vista della presente udienza – basterà rilevare che su tale profilo si è formato il giudicato interno dal momento che l’Amministrazione intimata non ha proposto appello incidentale avverso detto capo della sentenza gravata.

10. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello deve essere respinto.

Analogamente a quanto deciso in primo grado, non si ritiene necessario, ai fini del decidere, accogliere l’istanza di incombenti istruttori formulata dall’appellante.

11. Sussistono valide ragioni, anche in considerazioni della limitata attività defensionale svolta dalla parte appellata, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giancarlo Carmelo Pezzuto	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.