Pubblicato il 02/03/2026

N. 01593/2026REG.PROV.COLL.

N. 05981/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5981 del 2024, proposto da
EN X Advisory Services S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Crisafulli, Giorgia Romitelli e Anna Mazzoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giulio Napolitano, Raffaele Fragale e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta), 16 maggio 2024, n. 9641, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere UC EL CC e uditi per le parti gli avvocati Angelo Crisafulli e Giulio Napolitano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il GSE ha respinto la Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) presentata dalla società Yousave S.p.A.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- in data 22 luglio 2016, Yousave S.p.A. – divenuta nel corso del giudizio EN X Advisory Services S.r.l. – in qualità di ESCo, ha presentato, per conto di SIAD S.p.A., un progetto di efficientamento energetico consistente nella realizzazione di gasdotti destinati alla fornitura diretta di azoto e ossigeno allo stato gassoso a clienti industriali;

- nella PPPM la società ha individuato quale baseline la fornitura dei gas in forma liquida, mediante trasporto su gomma, ritenuta rappresentativa della pratica ordinaria nel mercato di riferimento;

- con nota del 15 settembre 2016, il GSE ha rappresentato che la documentazione prodotta non consentiva di verificare il rispetto dei requisiti previsti dal d.m. 28 dicembre 2012 e a chiesto alla società di dimostrare che, in un contesto di prossimità a gasdotti esistenti, l’allaccio a tali infrastrutture non integrasse la soluzione tecnologica standard;

- in data 18 novembre 2016, Yousave ha integrato la propria PPPM con documentazione diretta a dimostrare che l’allaccio ai gasdotti non costituiva una soluzione ordinaria, evidenziandone i costi elevati, le criticità realizzative e i lunghi tempi di payback dell’investimento;

- con preavviso di rigetto del 27 dicembre 2016, il GSE ha ritenuto insufficienti le integrazioni prodotte, che non consentivano di escludere il carattere standard della soluzione tecnologica adottata;

- con osservazioni del 7 marzo 2017, la società ha replicato al preavviso, producendo ulteriori elementi istruttori, tra cui l’analisi di sei casi comparativi relativi a progetti analoghi non realizzati e un modello di fattibilità economica dell’intervento;

- infine, con provvedimento del 18 aprile 2017 (prot. GSE/P20170031419), il GSE ha definitivamente rigettato la PPPM, confermando le valutazioni già espresse e ritenendo non rilevanti i sei casi comparativi valorizzati dal proponente.

3. Il provvedimento di diniego, unitamente agli atti presupposti, è stato impugnato dalla società dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, deducendo, in sintesi, il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, l’erronea applicazione delle Linee Guida EEN 9/11 in materia di baseline e addizionalità, la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990.

3.1. La società ha proposto, inoltre, motivi aggiunti, diretti a far valere l’illegittimità sopravvenuta degli atti per contrasto con l’art. 56, comma 7, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120), che ha assoggettato il potere di disporre la decadenza dagli incentivi ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241

4. Con sentenza n. 9641 del 16 maggio 2024, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo legittima la valutazione compiuta dal GSE in ordine alla mancanza di prova dell’addizionalità dell’intervento e all’inidoneità della baseline proposta.

4.1. In particolare, secondo la motivazione della citata sentenza:

- il requisito dell’addizionalità costituisce elemento essenziale del sistema dei certificati bianchi e deve formare oggetto di rigorosa dimostrazione da parte del soggetto proponente;

- la valutazione compiuta dal GSE in ordine alla sussistenza dell’addizionalità e alla corretta individuazione della baseline è connotata da ampia discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di manifesta illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti, non riscontrabili nel caso di specie;

- la documentazione prodotta dalla ricorrente, ivi inclusa l’analisi dei casi comparativi richiamati in sede procedimentale, non consente di dimostrare la non riconducibilità dell’intervento ad una soluzione tecnologica ordinaria, sia in ragione della limitata significatività del campione considerato che della diversa e più sfavorevole configurazione dei casi posti a raffronto;

- il mancato coinvolgimento di ENEA non integra un vizio dell’istruttoria, poiché (ai sensi dell’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012), la valutazione sulla PPPM compete esclusivamente al GSE, il quale può avvalersi del supporto tecnico di ENEA in via meramente facoltativa;

- quanto ai motivi aggiunti, l’applicazione della disciplina introdotta dall’art. 56 del d.l. n. 76 presuppone la presentazione di un’istanza di riesame, che non risulta proposta nel caso di specie.

5. EN X – succeduta a Yousave, anche ai sensi dell’art. 111 c.p.c. – propone appello avverso la predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « Erronea applicazione dell’art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012. Erronea applicazione dell’art. 6 dell’Allegato A alla dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 27 ottobre 2011 – EEN 9/11. Erronea applicazione degli artt. 3, 6 e 10 bis della L. 7 agosto 1990, n. 241. Erronea applicazione dell’art. 97 della Costituzione. Erronea applicazione del principio di leale collaborazione tra privato e Pubblica Amministrazione. Travisamento, difetto dei presupposti, carenza di istruttoria, illogicità, difetto di motivazione, sviamento »;

II. « Erronea applicazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56, comma 7, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76. Erronea applicazione dell’art. 56, comma 8, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76. Erronea applicazione dell’art. 21 nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241. I. Travisamento, difetto dei presupposti, sviamento ».

6. Si è costituito il Gestore dei servizi energetici, argomentando per il rigetto del gravame.

7. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

9. Con il primo motivo l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto legittimo il rigetto della PPPM, per carenza di prova dell’addizionalità dell’intervento, deducendo che il TAR avrebbe:

(i) erroneamente ricostruito i concetti di addizionalità e di baseline , gravando il proponente di un onere probatorio non richiesto dalla normativa di settore e dalle Linee guida;

(ii) avallato un difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato, che non si è adeguatamente confrontato con l’ampia documentazione prodotta;

(iii) erroneamente ritenuto non significativi i casi comparativi valorizzati dalla società, che sarebbero invece rappresentativi del mercato di riferimento, particolarmente ristretto;

(iv) erroneamente escluso la necessità del coinvolgimento di ENEA nella fase di valutazione della PPPM, che sarebbe imposto dall’art. 6, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Nel sistema titoli di efficienza energetica, il requisito dell’addizionalità costituisce un presupposto strutturale per l’accesso al meccanismo incentivante. Il suo fondamento normativo si rinviene nelle Linee guida per la valutazione e certificazione dei risparmi energetici (c.d. Linee guida EEN 9/11), le quali definiscono il « risparmio netto » come il risparmio lordo « depurato dei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato » e definiscono il « coefficiente di addizionalità » come rapporto tra risparmio netto e lordo.

9.3. La funzione dell’addizionalità è quella di destinare l’erogazione delle risorse pubbliche ai soli risparmi energetici che non sarebbero stati conseguiti in assenza dell’incentivo, in conformità al principio di c.d. “necessità dell’aiuto” (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920). Essa opera, dunque, quale criterio selettivo volto ad evitare che l’incentivo si traduca in un sussidio generalizzato, anche a beneficio di interventi già economicamente sostenibili, tecnologicamente maturi o normativamente imposti, che sarebbero comunque realizzati dall’operatore (Cons. Stato, sez. II, 7 aprile 2022, n. 2581).

9.4. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’addizionalità non si esaurisce in una valutazione di carattere meramente tecnologico, ma presenta una dimensione onnicomprensiva, che include anche profili economici e di mercato, atteso che l’incentivo ha natura finanziaria ed è destinato a incidere sulle scelte di investimento degli operatori (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). Devono pertanto essere esclusi dall’incentivazione gli interventi che, pur efficienti sotto il profilo energetico, risultino già razionalmente sostenibili anche in assenza del sostegno pubblico, in quanto capaci di generare un ritorno economico autosufficiente (Cons. Stato, sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264).

9.5. L’accertamento dell’addizionalità avviene mediante il confronto con uno scenario controfattuale (c.d. baseline ), rappresentativo della soluzione tecnica che, con ragionevole probabilità, sarebbe stata adottata dall’operatore in assenza dell’intervento incentivato (Cons. Stato, sez. II, 6 febbraio 2025, n. 947). La baseline non costituisce una costruzione astratta o teorica, ma deve essere ancorata al contesto concreto nel quale l’intervento si colloca, avuto riguardo alle condizioni di mercato, al settore interessato e al momento temporale rilevante.

9.6. L’onere di dimostrare la correttezza della baseline proposta e l’effettiva addizionalità dell’intervento grava sul soggetto proponente, trattandosi di una condizione di accesso all’agevolazione (Cons. Stato, sez. VI, 27 settembre 2017, n. 4519), ed è governato dal principio di autoresponsabilità, in forza del quale ricadono sul medesimo proponente le eventuali carenze probatorie, che impediscano il perfezionamento della fattispecie (Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594).

9.7. Le valutazioni del GSE in ordine alla sussistenza dell’addizionalità e alla congruità della baseline costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o del travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423).

10. Applicando i suddetti principi al caso di specie, deve escludersi che la sentenza di primo grado abbia imposto al proponente un onere probatorio eccedente quanto richiesto dall’ordinamento.

10.1. Nel caso di specie, il GSE ha rilevato sin dall’avvio dell’istruttoria che, in presenza di gasdotti esistenti nelle vicinanze e di fabbisogni rilevanti di ossigeno e azoto, l’allacciamento non poteva essere considerato, in via presuntiva, un’opzione eccezionale, ma costituiva una soluzione tecnicamente ed economicamente plausibile. L’onere probatorio gravante sulla società consisteva, pertanto, nel dimostrare che, in tale specifico contesto infrastrutturale, l’allaccio non costituisse una soluzione standard, ordinariamente praticabile.

10.2. La documentazione trasmessa dall’appellante non risulta idonea a soddisfare tale onere. In particolare, nelle osservazioni del 18 novembre 2016 la società ha evidenziato i costi elevati di realizzazione dei gasdotti, le relative criticità progettuali ed operative (servitù, iter autorizzativi, interferenze infrastrutturali) e i lunghi tempi di payback dell’investimento, che renderebbero l’allaccio una soluzione non ordinaria nel mercato di riferimento.

10.3. Tali circostanze attengono, tuttavia, alla complessità tecnica ed economica dell’iniziativa, ma non dimostrano che, nelle condizioni concrete di progetto – caratterizzate, come detto, dalla prossimità dell’infrastruttura principale – l’intervento non fosse comunque economicamente sostenibile. La mera complessità realizzativa o la presenza di un payback prolungato non equivalgono, di per sé, alla prova dell’addizionalità, né attestano che l’incentivo abbia avuto un ruolo causalmente determinante nella decisione di investimento.

10.4. Anche il successivo studio statistico, di cui alle osservazioni del 7 marzo 2017, non ha colmato il deficit probatorio. La società ha tentato di superare i rilievi critici del GSE mediante un’analisi comparativa e la costruzione di un modello di fattibilità economica dell’allaccio – secondo parametri quali la distanza dall’infrastruttura, la lunghezza del gasdotto, il fabbisogno annuo e il tempo di ritorno dell’investimento – elaborato sulla base di alcuni casi ritenuti comparabili.

10.5. La baseline così individuata dalla società non descrive, tuttavia, una prassi oggettivamente riscontrabile nel mercato, ma assume a riferimento una soglia di sostenibilità economica del progetto individuata unilateralmente dal proponente. L’addizionalità viene in tal modo impropriamente ricondotta al superamento di un determinato livello di attrattività economica dell’investimento, mentre il requisito normativo esige la dimostrazione che l’intervento non sarebbe stato realizzato in assenza dell’incentivo. Il fatto che un investimento presenti un ritorno economico dilazionato o margini inferiori rispetto a quelli ritenuti – arbitrariamente – ottimali non implica, di per sé, la “necessità dell’aiuto”, potendo l’imprenditore considerare comunque sostenibili iniziative caratterizzate da orizzonti temporali più estesi, specie in presenza di infrastrutture già disponibili.

10.6. Sotto il profilo metodologico, peraltro, l’analisi comparativa si concentra su un numero limitato di casi di mancato allacciamento, senza offrire un quadro complessivo delle scelte effettivamente operate in condizioni analoghe (il denominatore statistico) e senza considerare, in particolare, la platea dei soggetti che, in situazioni di analoga prossimità alla dorsale e di comparabile fabbisogno, abbiano invece proceduto all’allaccio. L’assenza di tale raffronto non consente quindi di escludere che, nelle condizioni concrete oggetto della PPPM (prossimità alla dorsale, volumi significativi, infrastruttura già esistente), l’allaccio costituisca una soluzione ordinariamente praticabile nel settore.

10.7. Ne consegue che anche lo studio prodotto nel marzo 2017, pur rappresentando uno sforzo ricostruttivo ulteriore rispetto alle prime osservazioni, non dimostra con sufficiente grado di evidenza che l’incentivo abbia costituito la causa efficiente della scelta imprenditoriale, né quindi che, in assenza dello stesso, l’intervento non sarebbe stato realizzato. La circostanza che il mercato di riferimento sia ristretto e caratterizzato da variabili infrastrutturali eterogenee non vale ad attenuare tale onere probatorio, non potendo la peculiarità del contesto settoriale tradursi in un abbassamento dello standard dimostrativo richiesto dalle fonti normative.

10.8. In ragione di quanto sopra, le valutazioni negative espresse dal GSE in merito all’addizionalità del progetto e alla correttezza dalla baseline non risultano affette da manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, ma costituiscono legittimo esercizio della discrezionalità tecnica attribuita al Gestore nella verifica di un presupposto essenziale per l’accesso a risorse pubbliche limitate, la cui erogazione deve essere rigorosamente vincolata all’effettivo conseguimento di risparmi netti e addizionali.

11. È infondata anche la censura relativa all’omesso coinvolgimento di ENEA. La dedotta necessità del coinvolgimento dell’Agenzia discenderebbe, secondo l’appellante, dall’art. 6, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012, nella parte in cui prevede che il GSE svolge le attività di valutazione dei risparmi « avvalendosi del supporto di ENEA e di RSE ».

11.1. Da tale previsione, di carattere generale, non può farsi derivare l’obbligatorietà di un coinvolgimento dell’Agenzia in ogni singolo procedimento di valutazione. L’espressione normativa evocata – come altre analoghe (cfr., ad esempio, l’art. 14 del medesimo decreto, che prevede che nello svolgimento dei controlli il GSE sia « coadiuvato da ENEA ») – si limita, infatti, a disciplinare un rapporto di collaborazione e supporto di carattere tecnico, la cui concreta attivazione è rimessa alle valutazioni del Gestore. È solo al GSE, del resto, che la normativa attribuisce la gestione dell’istruttoria e la competenza a pronunciarsi sull’ammissibilità delle proposte progettuali (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920; id., 1° settembre 2025, n. 7167).

11.2. In tale prospettiva, l’espressione recata dallo ius superveniens (art. 12, comma 8 del d.m. 11 gennaio 2017), secondo cui il GSE « può avvalersi » del supporto tecnico dell’ENEA, lungi dal costituire indice di una modifica normativa in senso sostanziale, rappresenta una più chiara esplicitazione del carattere facoltativo di tale supporto, già desumibile dalla formulazione previgente.

11.3. In assenza di una previsione normativa espressa che subordini la validità del provvedimento al previo intervento di ENEA, l’omesso coinvolgimento dell’Agenzia non integra, pertanto, un vizio dell’istruttoria né determina l’illegittimità del rigetto.

12. Con il secondo motivo, EN X censura la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto i motivi aggiunti proposti in primo grado, relativi all’applicazione della disciplina sopravvenuta introdotta dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020, che assoggetta i provvedimenti di rigetto delle istanze di incentivo al riscontro dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990.

12.1. Il motivo è manifestamente infondato. Come già chiarito in numerosi precedenti di questo Consiglio ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743) l’art. 56, comma 7 del d.l. 76/2020, non ha immediata efficacia retroattiva e non si applica automaticamente ai procedimenti già definiti prima della sua entrata in vigore, essendo a tal fine necessaria, ai sensi del comma 8, apposita istanza del privato (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423).

12.2. Correttamente, pertanto, il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti, fondati sull’erroneo presupposto della diretta applicabilità del nuovo regime.

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. La complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD FO, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

UC EL CC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC EL CC	RD FO

IL SEGRETARIO