Pubblicato il 13/03/2025

N. 02065/2025REG.PROV.COLL.

N. 00755/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 755 del 2023, proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

il sig. TO FA, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Gemma e Chiara Adele Pero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Gemma in Roma, via di Villa Patrizi, n. n. 13,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 11923/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di TO FA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La presente controversia inerisce alla quantificazione degli oneri concessori dovuti dal dott. FA TO – già Direttore Generale di Statistica – quale assegnatario in concessione d’uso dell’alloggio collettivo di servizio sito in Roma, via Brava n. 99, all’interno della Scuola di Formazione e Aggiornamento per il Personale del Corpo e dell’Amministrazione penitenziaria “Giovanni Falcone”, in base al d.P.R. 15 novembre 2006, n. 314 (“ Regolamento per la disciplina dell’assegnazione e della gestione degli alloggi di servizio per il personale dell’Amministrazione penitenziaria ”).

Con il ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente censurava infatti le note del Direttore della Scuola prot. nn. 7646 e 7653 del 1° agosto 2014, di recupero e quantificazione dei canoni concessori e degli oneri accessori relativi rispettivamente alle stanze n. 309 e n. 104 dal suddetto occupate a titolo temporaneo: con la prima, in particolare, l’Amministrazione chiedeva il pagamento di € 317,08 e con la seconda di € 5.818,00 (detratta la somma versata di € 572,80 dall’importo di € 6.390,80 complessivamente dovuto).

Con successivi motivi aggiunti il ricorrente impugnava le ulteriori note prot. n. 3235 del 1° aprile 2015 e prot. n. 3412 dell’8 aprile 2015, con le quali l’Amministrazione aveva proceduto alla riformulazione della richiesta di recupero e lo aveva invitato al pagamento della somma complessiva di € 276,52 per la fruizione dell’alloggio n. 309 e di € 3.743,60 per la fruizione della stanza n. 104.

Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 11923 del 19 settembre 2022, dichiarata preliminarmente l’improcedibilità della domanda di annullamento delle note recanti la richiesta di pagamento formulata con il ricorso introduttivo del giudizio, alla luce delle successive note di rideterminazione della pretesa impugnate con motivi aggiunti, ha accolto il gravame sulla scorta del percorso motivazionale di seguito tratteggiato.

Premessa la necessità di fare riferimento - per “ verificare la sussistenza del diritto dell’Amministrazione a chiedere al ricorrente le somme di cui ai provvedimenti gravati ” - alle disposizioni che regolano il comodato (ovvero agli artt. 1803 e ss. c.c.), ha in primo luogo osservato il T.A.R. che “ non è incompatibile con la natura del contratto la richiesta della P.A. di pagamento – a consuntivo e all’esito del procedimento – del saldo degli oneri accessori connessi all’utilizzo dell’immobile (acqua, luce, gas, tariffa urbana rifiuti, pulizia, rassetto camera) ”.

Ha quindi evidenziato il T.A.R. di non condividere “ l’assunto della resistente in base al quale il PDG del 2014 impugnato debba intendersi efficace a decorrere dalla data di entrata in vigore del dPR n. 314 del 2006, trattandosi di una determinazione meramente dichiarativa della disciplina del rapporto concessorio e come tale non apportante innovazioni nella disciplina del rapporto stesso ”, atteso che “ nel caso di specie, come risulta in atti, vi è stata una quantificazione definita degli oneri accessori a valle del rilascio per conclusione del rapporto di concessione dell’alloggio da parte del ricorrente già nei primi giorni del mese di gennaio 2012, con conseguente versamento da parte dello stesso fruitore, a seguito della comunicazione all’Amministrazione delle presenze negli alloggi (non contestate dall’Amministrazione) ”, per cui “ deve…escludersi la legittimità della pretesa dell’Amministrazione delle somme quantificate come oneri accessori (utenze ed altri servizi dedicati ed annessi), elaborate “in conformità ai criteri stabiliti dal citato P.D.G. dell’11 marzo 2014” e rideterminati nel nuovo conteggio di cui alle note impugnate con l’atto recante motivi aggiunti, atteso che siffatta richiesta in base all’interpretazione fornita dall’Amministrazione del predetto P.D.G è contraria al disposto della lett. g) dello stesso provvedimento, laddove invece è espressamente stabilito che “il canone per l’utilizzo temporaneo di cui al punto a) e la quota forfettaria di cui al punto d) saranno applicati a far data dal mese successivo alla emanazione del presente provvedimento […]” ”, aggiungendo a riprova che “ nelle stesse premesse del P.D.G 11 marzo 2014 sono richiamati gli atti di indirizzo precedentemente adottati per determinare la materia (e applicati per le pregresse determinazioni assunte dall’Amministrazione) nonché i dati Istat “sulla spesa media mensile familiare relativi all’anno 2012 con particolare riferimento alla voce combustibili ed energia….”, dati economici e parametri valevoli logicamente per la determinazione della somma accessoria relativa al periodo successivo all’anno di riferimento e non certo applicabili per poter determinare gli importi degli oneri accessori riferiti ai periodi di fruizione dell’alloggio antecedenti al 2012 (utilizzo dell’uso delle stanze dal 2009 al 12.1.2012, nelle giornate di presenza comunicate all’Amministrazione e non contestate) ”.

Ha altresì evidenziato il T.A.R. che “ il pagamento degli oneri accessori effettuato dal ricorrente alla conclusione del periodo di concessione in uso non è stato qualificato quale acconto sulle maggiori somme eventualmente dovute in base a determinazione conclusiva da parte dell’Amministrazione, tenuto conto che in ogni caso quest’ultima non ha intimato, dopo il versamento effettuato dal ricorrente, la non adeguatezza dello stesso, né ha fornito l’applicazione di criteri diversi da quello della determinazione degli oneri forfetariamente applicato (quota forfetaria giornaliera: n. giorni presenze nell’alloggio x misura forfetaria euro 6,00 a giorno, per servizi) ”.

Ha quindi osservato il T.A.R. che “ dal prospetto allegato alle note impugnate emerge l’applicazione di un “canone mensile alloggio”, oltre a quote “forfait importo mensile oneri accessori” per il periodo di occupazione, senza alcuna specificazione neppure riguardo all’applicazione di forfait, tenuto anche conto che l’ulteriore voce “forfait mensile” non risulta peraltro prevista dal PDG del 2014, il quale fa riferimento alla “quota forfettaria giornaliera”; da ciò appare evidente la illogicità e irragionevolezza della determinazione assunta dall’Amministrazione ”.

Conclusivamente, ha rilevato il T.A.R. che, per le ragioni esposte, “ sono fondate le censure di carenza di motivazione e di istruttoria, di erronea considerazione dei presupposti, illogicità, violazione del principio di buona fede, relative agli atti impugnati, con assorbimento degli ulteriori argomenti di doglianza e motivi non espressamente esaminati, ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dal Ministero della Giustizia, al cui accoglimento si oppone l’originario ricorrente.

Mediante i motivi formulati dalla parte appellante, viene in primo luogo contestato l’assunto secondo cui l’Amministrazione avrebbe dato applicazione “ retroattiva ” al P.D.G. n. 1569 dell’11 marzo 2014.

Premesso che, ai sensi dell’art. 12, comma 2, d.P.R. n. 314/2006, “ il canone giornaliero per l’utilizzo delle unità abitative, commisurato al costo dei servizi, inclusi acqua, energia elettrica, riscaldamento, uso della mobilia ed altri servizi comuni connessi con il normale uso dell’alloggio, è stabilito con provvedimento del direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, tenuto altresì conto delle caratteristiche degli immobili, della loro ubicazione e dei servizi erogati ”, sostiene la parte appellante che l’esplicitazione dei coefficienti numerici connessi a ciascuno dei suddetti criteri di determinazione del canone di occupazione dell’alloggio demaniale non sarebbe idonea a produrre alcun effetto innovativo del rapporto concessorio, ma avrebbe un effetto meramente dichiarativo, nel suo esatto ammontare, del corrispettivo del godimento dell’alloggio demaniale, già direttamente desumibile dalla citata norma regolamentare: pertanto, la funzione di mera specificazione del quantum debeatur , assolta dalla predetta determinazione dirigenziale, imporrebbe di qualificarla “ in termini di atto giuridico in senso stretto, per sua natura “retroattivo”, rectius destinato a trovare efficacia di pari passo con la norma Regolamentare cui accede fornendone una specificazione attuativa ”.

Pertanto, aggiunge l’Amministrazione appellante, del tutto legittimamente l’efficacia del P.D.G. n. 1569/2014 è stata fatta decorrere dalla entrata in vigore del d.P.R. n. 314/2006, trattandosi di una determinazione meramente dichiarativa della disciplina conformativa del rapporto concessorio già insita nella previsione, ad opera del citato art. 12, comma 2, del medesimo d.P.R., dei criteri di determinazione del corrispettivo di godimento dell’alloggio demaniale.

Quanto alla affermata lesione dell’affidamento del concessionario determinata, ad avviso del T.A.R., dalle note impugnate, deduce la parte appellante che l’art. 12 d.P.R. n. 314/2006 espressamente rinvia a norme attuative sulla base dei criteri regolamentari ivi previsti, per cui non può negarsi la ragionevole prevedibilità della “maggiorazione” in contestazione.

Aggiunge la parte appellante che il contenuto intervallo temporale intercorso tra la concessione dell’alloggio (relativa al periodo 2009-2012) e la quantificazione degli importi da conguagliare (come da note del 1° agosto 2014) impone di escludere che nella fattispecie potesse ritenersi consolidato in capo all’interessato un affidamento meritevole di tutela a fronte dell’efficacia naturaliter retroattiva del decreto di determinazione dei canoni di occupazione, senza trascurare che la retroattività del decreto dell’11 marzo 2014 trova fondamento in un motivo imperativo di interesse generale, venendo in questione la gestione di beni pubblici concessi “ a titolo oneroso ”.

Deduce inoltre il Ministero appellante che la sentenza del medesimo T.A.R. per il Lazio n. 3719/2018, cui rinvia quella appellata, è stata riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza della Sezione IV n. 8489/2019, con la quale è stato affermato: “ Infatti, una volta ritenuto che l’ipotesi di cui all’art. 12 del d.P.R. n. 314 del 2006 rientri nei meccanismi di adeguamento di cui all’art. 10 dello stesso decreto, l’importo del canone, sia pure successivamente determinato, è da considerare come stabilito sin da subito, vale a dire deve essere giuridicamente individuato, in rapporto all’entrata in vigore del d.P.R. 314 del 2006, come quello “ora per allora” determinato ai sensi dei criteri previsti. In sostanza, non si tratta di una retroattività in senso tecnico, atteso che la determinazione del canone, stabilita con decreto dell’11 marzo 2014, si sarebbe dovuta effettuare già a suo tempo. Diversamente, la circostanza che l’importo sia stato stabilito solo successivamente non costituisce affatto un pregiudizio per l’interessato, ma si traduce in un beneficio per lo stesso, che ha corrisposto (o dovrà corrispondere) posteriormente l’importo più elevato del canone e può (o potrà) anche fruire di un piano di rientro. Va da sé, inoltre, che, nel descritto contesto, essendo il thema decidendum del giudizio limitato all’accertamento della debenza o meno delle maggiorazioni, non può configurarsi alcuna ipotesi di affidamento legittimo in capo al concessionario dell’alloggio, tale da far venire meno il diritto dell’Amministrazione a percepire le maggiorazioni dovute. […] Ad ogni buon conto, giova ancora sottolineare che gli atti contestati sono totalmente vincolati e non avrebbero potuto in alcun caso avere un diverso contenuto ”.

Venendo alle valutazioni del Collegio, deve premettersi che si discute del quantum debeatur dall’originario ricorrente a titolo di oneri pretesi dall’Amministrazione quale corrispettivo dell’occupazione dell’alloggio di servizio a lui assegnato a titolo temporaneo, ritenendo il medesimo indebita la maggiorazione richiesta con le note impugnate in primo grado: ciò con particolare riguardo alla quota relativa gli “ oneri accessori ”, cui esclusivamente si riferisce la statuizione di accoglimento del T.A.R..

La materia dell’assegnazione e della gestione degli alloggi di servizio per il personale dell’Amministrazione penitenziaria è regolata dal d.P.R. n. 314/2006, il quale, ai sensi dell’art. 1, comma 4, concerne anche le “ unità abitative ad uso temporaneo ” e gli “ alloggi collettivi di servizio per il personale dell’Amministrazione penitenziaria ”, che trovano la loro specifica disciplina nell’art. 12 del medesimo Regolamento (rispettivamente, ai commi 1 e 3), e che le note impugnate in primo grado presuppongono l’inquadramento dell’alloggio assegnato al ricorrente entro la tipologia delle “ unità abitative ad uso temporaneo ” di cui al comma 1, per le quali il comma 2 prevede che “ il canone giornaliero per l’utilizzo delle unità abitative, commisurato al costo dei servizi, inclusi acqua, energia elettrica, riscaldamento, uso della mobilia ed altri servizi comuni connessi con il normale uso dell’alloggio, è stabilito con provvedimento del direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, tenuto altresì conto delle caratteristiche degli immobili, della loro ubicazione e dei servizi erogati ” (a differenza dei secondi, per i quali il comma 4 prevede che “ l’utilizzo di tali unità importa il pagamento di una quota forfettaria giornaliera determinata dal direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, quale corrispettivo dei servizi collegati al normale uso dell’alloggio ”).

Con il provvedimento del Direttore Generale prot. n. 1569 dell’11 marzo 2014 sono stati quindi fissati i “ criteri oggettivi generali ” per la determinazione del canone giornaliero per l’utilizzo delle unità abitative a titolo temporaneo di cui al richiamato art. 12, comma 1, d.P.R. n. 314/2006, comprensivo di una quota mensile per l’occupazione (calcolata secondo i criteri stabiliti dall’art. 10 d.P.R. n. 314/2006 per gli alloggi assegnati in concessione onerosa) e di una quota relativa agli oneri accessori commisurata al costo dei servizi (lett. a) e b) del dispositivo).

Meritevole di menzione, per i presenti fini, è anche il punto g) del dispositivo del predetto provvedimento, secondo cui “ il canone per l’utilizzo temporaneo di cui al punto a) e la quota forfettaria di cui al punto d) saranno applicati a far data dal secondo mese successivo alla emanazione del presente provvedimento ”.

Va inoltre segnalato che, con la nota del Direttore Generale prot. n. 163604 dell’8 maggio 2014, oltre ad inviare agli Uffici interessati il file formato excel della nuova “ tabella di calcolo degli oneri ” elaborata sulla base dei coefficienti riparametrati mediante il predetto P.D.G. e le Linee Guida applicative di quest’ultimo, viene disposta, “ con decorrenza dall’entrata in vigore del D.P.R. 314/2006 (ovvero dal 1° marzo 2007) l’immediata puntuale applicazione dell’allegato P.D.G. dell’11/03/2014 ”, precisando che “ la tempistica relativa “all’applicabilità” prevista nell’ambito dello stesso P.D.G. di cui alla lett. g) del dispositivo, deve intendersi esclusivamente quale margine temporale massimo consentito onde provvedere all’istruttoria e definizione del complessivo procedimento (predisposizione degli atti, conteggi e notifiche inclusi). Necessità procedere, invece, senza indugio alcuno, con ogni priorità e sollecitudine possibile, per la determinazione, nonché recupero, di eventuali canoni ed oneri arretrati ”.

Siffatta interpretazione è stata ribadita con il decreto del Direttore Generale prot. n. 4434 del 1° luglio 2014, con il quale, premesso che “ si rende necessario provvedere al superamento dei dubbi interpretativi insorti in sede di applicazione attraverso l’interpretazione autentica della lettera G) ” del decreto prot. n. 1569 dell’11 marzo 2014, è stato stabilito che “ l’applicabilità di cui alla lettera G) del P.D.G. 11 marzo 2014, n. 1569 deve intendersi esclusivamente riferita al margine temporale massimo consentito onde provvedere all’istruttoria e definizione del procedimento di determinazione dei canoni delle unità abitative di servizio comunque denominate concedibili in uso temporaneo. Il P.D.G. 11 marzo 2014, n. 1569 concernente “Criteri di determinazione degli oneri occupazionali ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. 15 novembre 2006, n. 314” trova applicazione rispetto a tutti i rapporti instauratisi in base al D.P.R. 15 novembre 2006, n. 314 sin dalla data della sua entrata in vigore (1° marzo 2007) ”.

Ciò premesso, e precisato che la parte originariamente ricorrente non ha riproposto le censure sottoposte alla cognizione del T.A.R. e da questo non esaminate (relative anche alla qualificazione dell’alloggio occupato), le questioni sulle quali il Ministero appellante invoca l’intervento risolutore del giudice di appello, come si evince dalla precedente esposizione dei motivi di gravame, attengono da un lato al dies a quo di applicabilità delle maggiorazioni discendenti dal P.D.G. dell’11 marzo 2014 (la cui decorrenza, ad avviso del T.A.R., non potrebbe essere retroattivamente fissata rispetto alla sua adozione e, quindi, non potrebbe comprendere il periodo in cui il ricorrente ha utilizzato l’alloggio di servizio), dall’altro lato alla non ravvisabilità in capo all’interessato di una posizione di affidamento sulla quale le richieste di integrazione dell’Amministrazione avrebbero illegittimamente inciso.

Ebbene, quanto al primo profilo, l’apparato argomentativo sul quale si fonda l’appello ruota intorno alla tesi che il P.D.G. dell’11 marzo 2014 non avrebbe carattere normativo né propriamente provvedimentale, con la conseguenza che non si porrebbe rispetto ad esso una questione di retroattività, ma si limiterebbe a specificare i criteri di determinazione dell’onere occupazionale già analiticamente fissati dal d.P.R. n. 314/2006, per cui i relativi parametri sarebbero applicabili fin dalla data di entrata in vigore di quest’ultimo, all’uopo anche richiamando pertinente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato.

Deve tuttavia osservarsi che siffatto costrutto argomentativo, pur coerente e giurisprudenzialmente accreditato, non si sincronizza con la principale leva motivazionale della sentenza appellata, che come si è detto, al fine di giustificare l’inapplicabilità ratione temporis dei coefficienti fissati con il citato P.D.G., si basa essenzialmente sulla prescrizione di cui al punto g) del relativo dispositivo, secondo cui “ il canone per l’utilizzo temporaneo di cui al punto a) e la quota forfettaria di cui al punto d) saranno applicati a far data dal secondo mese successivo alla emanazione del presente provvedimento ” (rafforzando la suddetta conclusione con il rilievo secondo cui “ i dati Istat “sulla spesa media mensile familiare relativi all’anno 2012 con particolare riferimento alla voce combustibili ed energia….” ”, richiamati nelle premesse del P.D.G., rappresentano “ dati economici e parametri valevoli logicamente per la determinazione della somma accessoria relativa al periodo successivo all’anno di riferimento e non certo applicabili per poter determinare gli importi degli oneri accessori riferiti ai periodi di fruizione dell’alloggio antecedenti al 2012 ”): con la conseguenza che, in mancanza di specifiche censure sul punto della parte appellante, non può essere preso in considerazione, al fine di fornire una interpretazione alternativa della citata disposizione, quanto chiarito con le Linee Guida applicative del medesimo P.D.G., nel senso che “ la tempistica relativa “all’applicabilità” prevista nell’ambito dello stesso P.D.G. di cui alla lett. g) del dispositivo, deve intendersi esclusivamente quale margine temporale massimo consentito onde provvedere all’istruttoria e definizione del complessivo procedimento (predisposizione degli atti, conteggi e notifiche inclusi). Necessità procedere, invece, senza indugio alcuno, con ogni priorità e sollecitudine possibile, per la determinazione, nonché recupero, di eventuali canoni ed oneri arretrati ”, né quanto disposto con il citato decreto prot. n. 4434 del 1° luglio 2014.

Deve anzi osservarsi, al fine di ribadire la non decisività delle deduzioni della parte appellante ai fini della riforma della sentenza appellata, che dagli atti appena citati si evince che il fulcro della questione relativa alla applicabilità temporale dei coefficienti determinati con il P.D.G. n. 1569 dell’11 marzo 2014 non coincide con la qualificazione - retroattiva o meno - della sua efficacia, sulla quale si sofferma la parte appellante, ma sulla interpretazione del punto g) del relativo dispositivo, rispetto alla quale tuttavia, come si è detto, nessun apporto critico viene fornito con l’appello in esame.

Nemmeno può attribuirsi la capacità di ribaltare l’esito della controversia, rispetto a quello sancito dalla sentenza appellata, all’ulteriore deduzione della parte appellante, intesa a dimostrare la non predicabilità in capo al ricorrente di un affidamento meritevole di tutela in ordine alla applicabilità dei precedenti criteri forfettari di determinazione degli oneri accessori, dal momento che il richiamo allo stesso ha carattere meramente accessorio o, comunque, complementare nell’ambito dell’economia motivazionale della statuizione impugnata: ciò senza trascurare che nessuna censura è stata formulata dalla parte appellante al fine di inficiare l’ulteriore tassello argomentativo della sentenza appellata, inteso ad evidenziare che “ dal prospetto allegato alle note impugnate emerge l’applicazione di un “canone mensile alloggio”, oltre a quote “forfait importo mensile oneri accessori” per il periodo di occupazione, senza alcuna specificazione neppure riguardo all’applicazione di forfait, tenuto anche conto che l’ulteriore voce “forfait mensile” non risulta peraltro prevista dal PDG del 2014, il quale fa riferimento alla “quota forfettaria giornaliera”; da ciò appare evidente la illogicità e irragionevolezza della determinazione assunta dall’Amministrazione ”.

L’appello in conclusione, per le ragioni esposte, deve essere complessivamente respinto, mentre l’entità dell’attività difensiva della parte appellata giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO