Pubblicato il 15/01/2025

N. 00307/2025REG.PROV.COLL.

N. 05274/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5274 del 2021, proposto dalla signora AM De UC, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Giuliana, n. 80,

contro

la Soprintendenza Bb.Aa.Pp. per il Comune e la Provincia di Napoli, l’Ente Parco Metropolitano delle Colline di Napoli, la Regione Campania, l’Autorità di Bacino Campania Centrale della Regione Campania, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, non costituiti in giudizio;
il Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri e Andrea Camarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato UC Leone in Roma, via Appennini, n. 46;
il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania n. 5313 del 18.11.2020, resa inter partes , concernente un diniego di sanatoria edilizia.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto del Comune appellato;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellante, l’avvocato Giuseppe Sartorio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Campania, la sig.ra AM De UC aveva chiesto:

a ) l’accertamento della nullità e/o l’annullamento della disposizione dirigenziale n.263 del 05.12.2017, comunicata via PEC in data 06.12.2017, recante il provvedimento di diniego della sanatoria di cui alla pratica di condono edilizio n.1019/1/86-Mod. A/1 ( barcode 230299), pertinente all’immobile, di proprietà della ricorrente, sito in Napoli, Chiaiano, II Traversa Leonardo Bianchi n.35/d, primo piano,

b ) l’annullamento di tutti gli atti ad esso preordinati, connessi e/o conseguenziali, ivi inclusa la nota di accompagnamento prot.948950 del 06.12.2017 e, ove necessario, la Delibera del Comitato Istituzionale n.1 del 23.02.2015, di approvazione del PSAI, con specifico riferimento all’art. 42 delle NTA.

2. A sostegno dell’impugnativa aveva dedotto quanto segue.

Preliminarmente, si evidenzia che la ricorrente è proprietaria di un appartamento oggetto della pratica di condono edilizio n. 1019/1/1986, presentata – ai sensi della l. n. 47/85 – in data 10.02.1986.

La stessa – al fine di vedere esitata detta istanza – ha presentato ricorso avverso il silenzio, definito con sentenza n. 4423/2016, con la quale si è ordinato al Comune di concludere il “ procedimento ex l. 47/85, chiedendo i pareri necessari entro 10 giorni dalla comunicazione della presente decisione e concludendo entro 30 giorni il procedimento relativo all’acquisizione delle informazioni sulla condonabilità degli altri immobili del fabbricato per i quali sia pendente la relativa pratica, provvedendo sull’istanza entro ulteriori 30 giorni dall’intervenuta ricezione della relativa comunicazione ”.

Il procedimento de quo si è concluso con il diniego, adottato senza la previa acquisizione dei pareri da parte degli enti preposti alla gestione dei vincoli esistenti, tra i quali si annoverava anche un vincolo idrogeologico (introdotto nel 2015), sopravvenuto alla realizzazione dell’abuso e alla presentazione dell’istanza di condono.

Il Comune, con disposizione dirigenziale n. 263 del 05.12.2017, ha comunicato il suddetto diniego.

2.1. La ricorrente ha, quindi, dedotto:

- la violazione ed elusione del giudicato relativo alla sentenza n. 4423/2016 , in quanto l’Amministrazione comunale non avrebbe acquisito previamente i pareri necessari prescritti dalla legge (parere paesaggistico e parere dell’Autorità di Bacino) facendo erroneamente leva sull’applicabilità al caso di specie dell’art. 33 l. n. 47/85 e, quindi, sull’esistenza del vincolo idrogeologico, omettendo di considerare che – a fronte di vincoli di inedificabilità sopravvenuti alla realizzazione dell’abuso – la fattispecie avrebbe dovuto essere regolata dall’art. 32 l. n. 47/85;

- il difetto di motivazione e violazione di legge – artt. 3, 10 bis e 14,co.2 l.241/90 – artt. 32 e 33 l.47/85 – eccesso di potere , in quanto l’Amministrazione avrebbe semplicemente reiterato la motivazione esternata nel preavviso di diniego, fondando il diniego sull’astratta riconducibilità dell’abuso al vincolo sopravvenuto senza attivare la necessaria interlocuzione con l’Autorità “gestoria” del vincolo, quest’ultima chiamata ad effettuare una valutazione “in concreto” rapportata all’effettivo stato dei luoghi, dei manufatti e alle tecniche costruttive impiegate;

- l’ illegittimità derivata del diniego – contrasto del PAI e delle norme tecniche di attuazione con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di governo del territorio – contraddittorietà – difetto di istruttoria – illogicità manifesta.

Si lamenta la dubbia legittimità del PSAI che, nell’assoggettare a vincolo vastissime aree del territorio, avrebbe operato un non corretto bilanciamento tra le esigenze di tutela idrogeologica del territorio e le esigenze afferenti alla conservazione degli insediamenti umani e produttivi consolidatisi con il trascorrere del tempo.

3. Costituitasi l’Amministrazione, il Tribunale amministrativo ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto, nell’apprezzare infondate le censure articolate, che:

- per quanto riguarda la dedotta violazione ed elusione del giudicato formatosi con riguardo alla sentenza n. 4423/2016, non sono configurabili – nel giudizio di ottemperanza – vizi di violazione e di elusione del giudicato quando la pronuncia del giudice comporta margini di discrezionalità, in relazione ai quali l’Amministrazione ha la possibilità di imporre nuovamente l’assetto di interessi che più ritiene congruo per l’interesse pubblico affidato alle sue cure, sempre nel rispetto delle statuizioni di natura conformativa derivanti dall’impianto motivazionale del giudicato;

- per quanto concerne il procedimento di condono svolto e i lamentati vizi, in caso di domanda di sanatoria, la compatibilità dell’opera con il contesto ambientale deve essere valutata al momento dell’esame della domanda tenendo quindi conto di eventuali vincoli sopravvenuti rispetto al tempo in cui sono stati realizzati gli abusi;

- per quanto riguarda il vincolo di inedificabilità sopravvenuta, il T.a.r. ha richiamato consolidata giurisprudenza amministrativa secondo la quale il vincolo non potrebbe ritenersi inesistente per il solo fatto di essere sopravvenuto all’abuso, bensì dovrebbe applicarglisi lo stesso regime della previsione generale dell’art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 cit., il quale subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo.

In ogni caso, si è rilevata la corretta motivazione del diniego di condono operata dall’Amministrazione, la quale statuisce che “ pur risultando gli abusi realizzati in epoca antecedente alla data di adozione del P.A.I. e quindi pur non essendo automaticamente esclusi dalla sanatoria, egualmente se ne rileva l’assoluta non condonabilità, non essendo consentita la permanenza in loco di persone per l’espletamento di attività in presenza dei predetti elevati fattori di rischio R4 ”.

Alla luce delle esposte argomentazioni, il T.a.r. ha ritenuto il ricorso infondato e lo ha pertanto respinto.

5. Avverso tale pronuncia la sig.ra De UC ha interposto appello, notificato il 17/05/2021 e depositato il 7/06/2021, lamentando, attraverso un unico motivo di gravame (pagine 8-16), quanto di seguito sintetizzato:

- il Tribunale avrebbe errato nel ritenere legittimo il diniego in quanto conforme al regime imposto, a livello regionale, dalle NTA al PSAI; si rileva infatti come – nonostante i puntuali motivi articolati in sede di ricorso – sarebbe stato omesso qualsivoglia vaglio di compatibilità tra i principi fondamentali della materia risultanti dal combinato disposto degli artt. 32 e 33 l. n. 47/85 e il regime di cui all’art. 42 delle NTA al PSAI; - di conseguenza, richiamando consolidata giurisprudenza amministrativa, l’appellante evidenzia come l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisca tipico errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; - il T.a.r. avrebbe dovuto rilevare l’illegittimità dell’art.42 delle NTA al PSAI per contrasto con il combinato disposto degli art. 32 e 33 l. n. 47/85 e, di conseguenza, annullare il provvedimento di diniego indirizzando la successiva azione amministrativa verso il compimento di un’accurata istruttoria sulla concreta compatibilità del manufatto con il vincolo di inedificabilità assoluta; si richiama in merito l’art. 42 delle NTA al PSAI, il quale si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale – fissato dalla legislazione nazionale – che imporrebbe, ai fini della sanatoria, di qualificare come relativi anche i vincoli di inedificabilità̀ assoluta che siano sopravvenuti alla realizzazione dell’abuso.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 15 giugno 2021 il Comune di Napoli si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 9 novembre 2021 il Ministero della cultura si è costituito in giudizio.

9. In data 30 ottobre 2024 parte appellata a sua volta ha depositato memoria insistendo per la reiezione dell’appello, evidenziando che la sentenza di primo grado risulta condivisibile e ben motivata. In particolare, parte appellata evidenzia come, secondo consolidata giurisprudenza, il vincolo idrogeologico, se sopravvenuto rispetto alla consumazione dell’abuso e/o alla presentazione della domanda di condono, rileva ai fini dell’esame della domanda di condono stessa agli effetti dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 (quale vincolo “relativo”, che implica un giudizio di compatibilità dell’abuso rispetto al vincolo) e non agli effetti dell’art. 33 stessa legge (inammissibilità della domanda di condono per inedificabilità assoluta dell’area). Di conseguenza l’Amministrazione chiamata a esprimersi non potrebbe dichiarare inammissibile la domanda di condono a causa dell’assoluta inedificabilità dell’area ( ex art. 33 della legge n. 47 del 1985), ma dovrebbe sempre e comunque esprimersi nel merito motivando le ragioni per cui il vincolo idrogeologico sopravvenuto impedisce la sanatoria.

10. In data 31 ottobre 2024 parte appellante ha depositato a sua volta memoria al fine di insistere per l’accoglimento del gravame alla luce del carattere sopravvenuto della disciplina vincolistica rispetto alla realizzazione delle opere.

11. In data 13 novembre 2024 parte appellante ha depositato altresì memoria di replica al fine di insistere per le anzidette conclusioni. Pone in evidenza che il precedente citato da controparte (Cons. Stato, sent. n.6140/2021) non sarebbe rilevante ai fini della risoluzione del caso sub iudice riguardando la vicenda di causa un’istanza presentata, nel 1986, ai sensi e per gli effetti del cd. “primo condono”, ex lege n.47/85 invece che ai sensi del cd. terzo condono.

12. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 4 dicembre 2024, è stata ivi trattenuta in decisione. Il difensore di parte appellante, presente all’udienza, oltre a richiamare uno specifico precedente a favore della tesi prospettata, ha evidenziato che la necessità di provvedere ad un’indagine in concreto si poneva anche perché l’area in questione era solo provvisoriamente sottoposta a rischio idrogeologico.

13. L’appello è infondato.

14. Al fine di ripercorrere sinteticamente il percorso argomentativo che connota l’appello in esame, è da rilevare come parte appellante sostanzialmente assuma che il vincolo idrogeologico non sarebbe applicabile nei suoi riguardi per essere le opere antecedenti alla sua introduzione. La sua applicazione imporrebbe, quindi, all’Amministrazione una valutazione in concreto nel caso di specie insussistente. Il vincolo sopravvenuto non avrebbe, infatti, carattere ostativo automatico. Il percorso argomentativo che connota l’appello in esame si fonda anche sul preteso contrasto tra la normativa nazionale di cui agli artt. 32 e 33 L.47/85 e il regime di cui all’art. 42 delle NTA al PSAI, rilievo che il T.a.r. non si sarebbe peritato di esaminare e che pertanto in questa sede si ripropone.

14.1. In relazione a tale ultimo profilo censorio occorre innanzitutto ribadire in questa sede che un’eventuale omissione di pronuncia non preclude a questo giudice d’appello di provvedere a tale disamina per la prima volta in questa sede di giudizio.

Invero un’eventuale lacuna motivazionale non impedirebbe a questo giudice d’appello di provvedere alla disamina della censura per la prima volta in questa sede di giudizio in quanto tale eventuale lacuna motivazionale non può produrre alcuna conseguenza patologica se non l’implicita attribuzione a questo giudice d’appello del compito di provvedere all’invocato vaglio giurisdizionale. Va evidenziato, infatti, che il difetto motivazionale non si traduce in un vizio della sentenza se non nei limiti del difetto assoluto di motivazione quale specifica ipotesi di revocazione (Ad. plen. n. 15/2018); ne consegue che le lamentele recate dal gravame in punto di motivazione non sono tali da comportare la regressione del giudizio al primo grado, che comunque parte appellante non ha richiesto. Del resto questo Consiglio di Stato (sentenza, sez. V, 14 luglio 2022, n. 5981) ha già avuto modo di evidenziare che : “ Nel processo amministrativo l’omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su una o più censure proposte con il ricorso introduttivo non configura un error in procedendo tale da comportare l’annullamento con rinvio della sentenza, ma solo un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente e comunque decidendo del merito della causa ”.

Focalizzata quindi, nei termini anzidetti, la (unica) questione sollevata col ricorso in esame, occorre rilevarne l’infondatezza in considerazione del vincolo idrogeologico pacificamente gravante sull’area e che, per le ragioni di cui infra , è da reputare suscettibile di applicazione anche in relazione ad opere già esistenti al momento della sua introduzione.

Sulla questione agitata si registra, infatti, un preciso orientamento di questo Consiglio che si è reiteratamente espresso in senso contrario alle prospettazioni di parte appellante.

In particolare si è rilevato che “ le opere soggette a vincolo idrogeologico non sono condonabili ove siano in contrasto con il suddetto vincolo, anche se questo sia stato apposto successivamente alla presentazione dell'istanza di condono, senza che residui alcun diaframma di discrezionalità in capo all'Amministrazione interessata dalla domanda di condono ai fini del suo accoglimento, dovendosi anzi provvedere alla demolizione delle opere abusive ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1° settembre 2021, n. 6140).

Tale approccio ermeneutico ha trovato conferma ancor più di recente, così ribadendosi che “ in tema edilizio, le opere soggette a vincolo idrogeologico non sono condonabili ove siano in contrasto con il suddetto vincolo, anche se questo sia stato apposto successivamente alla presentazione dell'istanza di condono ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2023, n. 133).

Parte appellante intende suffragare le proprie deduzioni facendo leva sulla formulazione dell’art. 42, commi 2 e 4, delle NTA al PSAI laddove prevede che “ Le amministrazioni comunali non possono rilasciare permessi a costruire e/o equivalenti titoli abilitativi in contrasto con il contenuto delle norme di attuazione e delle prescrizioni del presente Piano relativamente alle aree perimetrate ed assumono gli eventuali provvedimenti inibitori e sanzionatori (co.2) ... Le disposizioni del PSAI sono da applicare anche alle istanze di richiesta di sanatoria delle opere abusive. Nel caso in cui l’intervento non rientri tra quelli consentiti nelle aree classificate a rischio, i titoli edilizi in sanatoria non sono ammissibili. L’Autorità concedente è competente a valutare la compatibilità delle istanze con le Norme di Attuazione del PSAI (co.4) ”. Parte appellante deduce che, visto il carattere preclusivo all’accoglimento delle istanze di sanatoria di tale disciplina, questa sarebbe in contrasto con gli artt. 32 e 33 L.47/85.

Le coordinate interpretative sopra evidenziate, suscettibili di piena conferma in questa sede di giudizio, consentono di escludere la fondatezza del gravame, stante il carattere ineluttabilmente ostativo prodotto dalle richiamate disposizioni laddove valorizzano il vincolo idrogeologico insistente sull’area anche laddove sia stato introdotto successivamente alla realizzazione delle opere.

14.2. A ciò deve aggiungersi, e questo è il punto contestato in giudizio, che l’Amministrazione, sia pure paucis verbis , ha espressamente motivato circa l’incompatibilità del vincolo idrogeologico sull’area di grado 4 rispetto ad un manufatto a destinazione abitativa. Devesi infatti sul punto valorizzare il passaggio lessicale che reca il provvedimento impugnato laddove così recita: “ gli interventi edilizi richiesti a sanatoria con la pratica citata in oggetto sono stati eseguiti in area che risulta essere individuata, sulla cartografia del vigente "Piano Stralcio di Assetto Idrogeologico dell’Autorità di Bacino Regionale della Campania Centrale" adottato con Delibera del Comitato Istituzionale rf 1 de12310212015, il cui avvso di adozione è stato pubblicato sul B.U.R.C. no 20 del 23 marzo 2015 come area assoggettata a rischio Idraulico Fattore rischio Rl. Considerato che l'area è caratterizzata da elevati fattori di rischio (8$, deve intendersi del tutto esclusa la condonabilità delle opere richieste a sanatoria. Pertanto, pur risultando gli abusi realizzati in epoca antecedente alla data di adozione del P.A.I. e quindi pur non automaticamente esclusi dalla sanatoria, egualmente se ne rileva l'assoluta non condonabilità, non essendo consentita la permanenza in loco di persone per l’espletamento di attività in presenza dei predetti elevati fattori di rischio R4 ”. E’ di tutta evidenza che l’Amministrazione non si è limitata a prendere atto della presenza del vincolo idrogeologico sull’area per riconoscerne carattere ostativo, ma si è anche impegnata a verificare il rilevato contrasto sul piano della concretezza, rilevando appunto che trattasi di un vincolo R4 che riflette un rischio idrogeologico giustappunto di massimo livello.

15. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

16. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta particolarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 5274/2021), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO