Pubblicato il 18/02/2025

N. 01321/2025REG.PROV.COLL.

N. 04727/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4727 del 2024, proposto da
Il Lido S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Cocco Ortu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00186/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 il Cons. Diana Caminiti e udito per parte appellante l’avv. Francesco Cocco Ortu e dato atto che l'avv. Francesca Frau ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Lido s.r.l. ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per la Sardegna, sez II, 6 marzo 2024, n. 186 che ha declinato la giurisdizione con riferimento all’azione ex art. 117 e 31 c.p.a. esperita dalla società appellante contro il silenzio inadempimento serbato dal Comune di Cagliari.

2.Segnatamente con il ricorso di prime cure la società, titolare della concessione demaniale di un’area sita nel Comune di Cagliari, Località Poetto richiedeva, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., l’accertamento e /o la dichiarazione di l’illegittimità dell’inerzia e/o silenzio inadempimento serbato dall’Ufficio Tributi del comune di Cagliari sull’interpello formulato dalla società il Lido s.r.l., nel mese di maggio 2023 , circa la esatta determinazione della Ta.ri relativa allo stabilimento balneare e all’area assentita in concessione e la condanna del comune di Cagliari all’adozione di un provvedimento espresso, con conseguenziale pronunzia come per legge, assumendo che, a seguito di alcune richieste documentali da parte dell’ufficio, prontamente evase, il comune non aveva poi dato alcun riscontro formale all’interpello.

2.1. La concessione demaniale marittima di cui la società “Il Lido s.r.l.” è titolare ha per oggetto un tratto del demanio marittimo costituito dallo stabilimento balneare, da un tratto prospiciente di spiaggia e di arenile antistanti l’immobile (oltre alla porzione di terreno retrostante lo stabilimento in cui sono collocati i parcheggi) presso cui svolge il c.d. “servizio spiaggia” (ossia l’attività turistico ricreativa e balneare), dai “servizi di ristoro” (bar, ristorazione), nonché dai “servizi ludico - ricreativi”.

La concessionaria, ex art. 45 bis. cod. nav., è stato inoltre autorizzata dall’Autorità competente ad affidare ad altri soggetti la gestione delle attività secondarie nell’ambito della concessione, sicché vi sono in loco altri operatori commerciali abilitati che utilizzano gli stalli ricavati nello spazio all’ingresso dello stabilimento per la vendita di articoli al dettaglio (ad esempio, di articoli di abbigliamento e calzature per il mare).

2.2. In particolare la società assumeva con il ricorso di prime cure di avere ricevuto nel corso degli ultimi anni alcuni avvisi di accertamento, con i quali il Comune di Cagliari quantificava l’imposta Ta.ri. e il relativo Tributo Provinciale a carico della società interessata dovuta per lo stabilimento balneare, con la pretesa di distinguere il sedime delle pertinenze demaniali dal tratto prospiciente di spiaggia e di arenile, antistanti l’immobile.

L’odierna appellante aveva ripetutamente contestato sia la quantificazione delle aree sottoposte a tassazione, in quanto esorbitante le superfici del demanio marittimo concretamente assentite in concessione e la consistenza delle pertinenze demaniali marittime ex art. 49 cod. nav. (ossia dello stabilimento) - e la conseguente applicazione dei presupposti del tributo - che l’applicazione di tariffe differenziate per le diverse tipologia di attività esercitate, lamentando che l’attività prevalente, sia da un punto di vista qualitativo, che da un punto di vista qualitativo, era quella turistico ricreativa, preordinata alla balneazione, rispetto alla quale tutte le altre erano accessorie e costituenti c.d. servizi complementari, non caratterizzati da sufficiente autonomia da giustificare un trattamento impositivo differenziato.

2.2.1. La società Il Lido s.r.l. aveva quindi richiesto l’applicazione della tariffa unica, appositamente individuata dal regolamento comunale “per gli stabilimenti balneari”, oppure, in subordine, aveva richiesto che, pur applicandosi le tariffe differenziate, venisse riconosciuta una riduzione per stagionalità.

2.3. Della questione era stata più volte investita la giustizia tributaria, ma non si era mai giunti ad una definitiva pronuncia nel merito, (i.e. pronunce di carattere meramente processuale, accordi transattivi intervenuti con l’Amministrazione comunale, e fruizione dei meccanismi di c.d. rottamazione delle cartelle esattoriali), sicché la società aveva nuovamente posto la questione all’Ufficio Tributi del Comune di Cagliari, con interpello presentato nel mese di maggio 2023, sul quale, in tesi, si era formato il silenzio inadempimento.

2.4. Il Comune di Cagliari si costituiva in giudizio, instando per il rigetto del ricorso, sulla base del rilievo che non risultavano rispettate le regole stabilite dall’art. 11 dello Statuto del contribuente e dalle Circolari dell’Agenzia delle Entrate per la presentazione dell’interpello, né le prescrizioni del Regolamento Generale delle Entrate del comune di Cagliari.

3. Il giudice di prime cure , rilevando d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione, invitava le parti ad interloquire sul punto, con depositato di memorie e, all’esito di detto deposito, tratteneva la causa in decisione, all’udienza camerale del 8 febbraio 2024, dichiarando il difetto di giurisdizione con la sentenza oggetto dell’odierno appello.

4. Segnatamente il Tar ha declinato la giurisdizione osservando che il rito speciale del silenzio è praticabile esclusivamente se il giudice amministrativo ha la giurisdizione sul rapporto cui inerisce la richiesta inevasa; per attivare il ricorso avverso il silenzio inadempimento dell'amministrazione, è determinante che il silenzio riguardi l'esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come interesse legittimo.

Ha inoltre osservato che “ con riferimento alle situazioni giuridiche tutelabili davanti al Giudice Tributario l'art. 12 comma secondo della legge 28 dicembre 2001 n. 448, configura la giurisdizione tributaria come giurisdizione a carattere generale e che si radica in base alla materia, indipendentemente dalla specie dell'atto impugnato. L'art. 19 d.lgs. 546/1992 reca poi l'elenco degli atti suscettibili d'impugnazione davanti alle Commissioni Tributarie ma tale elencazione non esclude l'impugnabilità di atti non compresi in tale novero, se comunque contenenti la manifestazione di una ben individuata pretesa tributaria. Tale elencazione infatti va letta tenuto conto dell'allargamento della giurisdizione tributaria operato con la Legge n. 448 del 2001 e va interpretata estensivamente alla luce delle norme costituzionali di buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.) e tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) riconoscendosi l'impugnabilità davanti al Giudice Tributario di tutti gli atti adottati dall'Ente impositore che delineano e portano a conoscenza del contribuente una specifica pretesa tributaria con l'esplicitazione delle concrete ragioni (fattuali e giuridiche) che la sorreggono (vedi Cass. sentenze n. 12150/2019; n. 1230/2020; n. 15318 del 2021; n. 5174 del 2023). In altri termini va affermata la tutela giurisdizionale davanti al Giudice Tributario ogni qualvolta vi sia un collegamento con un atto della Pubblica amministrazione e il rapporto tributario, e cioè laddove un provvedimento incida su una pretesa tributaria. Nell'ipotesi in discussione pertanto, atteso che l'interpello di cui al presente giudizio, rispetto al quale la ricorrente lamenta mancata risposta da parte del Comune risulta sicuramente idoneo ad incidere sul rapporto tributario tra la Lido s.r.l. e l'Ente, in quanto volto ad ottenere dall'Amministrazione l'esatta quantificazione della TARI dovuta dalla società, va certamente dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore di quello Tributario, sia rispetto alla situazione giuridica dedotta a monte, che di conseguenza sulla domanda ex art. 31 e 117 c.p.a..”.

5. La società appellante ha interposto appello avverso la sentenza del Tar per la Sardegna, senza rubricare i motivi di appello.

5.1. In particolare la società ha condiviso l’affermazione contenuta nella sentenza di prime cure circa il carattere non tassativo della previsione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992.

Ciò sulla base del rilievo che vada riconosciuta la possibilità di ricorrere alla tutela del giudice tributario avverso tutti gli atti adottati dall'ente impositore che, con l'esplicazione delle concrete ragioni (fattuali e giuridiche) che la sorreggono, porti comunque a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, senza necessità di attendere che la stessa, ove non sia raggiunto lo scopo dello spontaneo adempimento cui è naturaliter preordinato, si vesta della forma autoritativa propria di uno degli atti dichiarati espressamente impugnabili dall'art. 19 cit., atteso l'indubbio sorgere in capo al contribuente destinatario, già al momento della ricezione di quella notizia, dell'interesse (art. 100 c.p.c.) a chiarire, con pronuncia idonea ad acquistare effetti non più modificabili, la sua posizione in ordine alla stessa e, quindi, ad invocare una tutela giurisdizionale - ormai, allo stato, esclusiva del giudice tributario - comunque di controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva e/o dei connessi accessori vantati dall'ente pubblico.

Pertanto, anche in tesi della società appellante, nonostante l'elencazione tassativa degli atti impugnabili, contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, il contribuente può impugnare anche atti diversi da quelli contenuti in detto elenco, purché espressione di una compiuta pretesa tributaria.

5.2. Peraltro, nella prospettazione attorea, il giudice di prime cure non avrebbe considerato che la giurisprudenza e la dottrina maggioritarie, hanno escluso allo stato la proposizione dell’azione di mero accertamento negativo davanti alle Commissioni tributarie, qualora la pretesa fiscale non venga attivata mediante la formazione e la notificazione di un atto concreto, non essendo ancora venuta meno la natura impugnatoria del giudizio tributario.

5.3. Secondo parte appellante nell’ipotesi de qua non era in discussione la pretesa erariale concernente la Ta.ri. relativa a una annualità, piuttosto che a un’altra, ma la società “Il Lido s.r.l.” aveva posto all’Amministrazione comunale il quesito circa l’individuazione dei presupposti impositivi e dei criteri generali di applicazione dell’imposta in questione con riferimento agli stabilimenti balneari, sussistendo seri dubbi, anche alla luce della prassi applicativa e dei precedenti specifici di giurisdizione tributaria, resi nei confronti di altri contribuenti che si trovano in una situazione di fatto e di diritto del tutto assimilabile a quella dell’odierna appellante.

5.4. Pertanto, in tesi di parte appellante, a fronte della facoltà di richiedere all’ente impositore l’esatta interpretazione delle disposizioni di legge e regolamento concernente le imposte locali, sarebbe espressamente prevista dal sistema ordinamentale vigente, con evidenti funzioni di accertamento riferiti non alla legittimità del singolo atto impositivo, ma all’interpretazione e applicazione di atti generali, il rimedio del silenzio inadempimento, rientrante nella giurisdizione dell’adito giudice amministrativo; ciò per due ordini di ragioni:

- in primis in quanto non verrebbe in considerazione l’impugnazione di un singolo atto impositivo, ma l’interpello attivato dalla società ricorrente implicava invece un accertamento negativo circa la debenza dell’imposta, nella misura indicata dall’amministrazione comunale;

- in secondo luogo, in quanto l’azione coinvolgerebbe una questione di esatta interpretazione e applicazione di una norma tributaria generale.

5.5. Secondo parte appellante, avendo il giudice tributario giurisdizione solo sull’atto impositivo, con la sola possibilità di disapplicazione degli atti generali a monte, non avrebbe per contro giurisdizione sulla fattispecie de qua, relativa all’accertamento della sussistenza, o meno, dell’obbligo dell’amministrazione comunale di provvedere con un atto espresso a chiusura di un procedimento amministrativo che non inerisce all’esercizio diretto della pretesa tributaria e della corrispettiva obbligazione fiscale, ma piuttosto sulla richiesta di chiarimento della interpretazione delle disposizioni legislative e regolamentari sulla sussistenza dei presupposti impositivi e l’applicazione di una esimente (ossia la tariffa unitaria per stabilimenti balneari che la legislazione tributaria dà facoltà alle Amministrazioni comunali di inserire nei rispettivi regolamenti sui tributi locali).

5.6. Inoltre, secondo parte appellante, la sentenza di prime cure non aveva affrontato il dato normativo di partenza invocato, ovvero l’obbligo dell’amministrazione di esitare l’interpello ai sensi dell’art. 11 dello Statuto del contribuente, e dunque la fondatezza dell’azione sul silenzio, tenuto conto del rilievo che, in ragione della circostanza per cui agli enti locali sono riservate, dalle norme relative all’imposta in questione, le attività di accertamento e riscossione, interlocutori del contribuente, per le istanze di interpello in materia, sono i Comuni.

5.7. Peraltro, secondo l’appellante, l’art. 7 dello Statuto del contribuente (l. 212/200) afferma che la natura tributaria di un atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa, quando ne ricorrano i presupposti; il che comporterebbe, salvo espresse previsioni di legge, una naturale competenza del giudice amministrativo sull'impugnazione di atti amministrativi a contenuto generale o normativo, come i regolamenti e le delibere tariffarie, atti (aventi natura provvedimentale) che costituiscano un presupposto dell'esercizio della potestà impositiva.

5.7.1. La questione, in tesi attorea, non sarebbe dunque suscettibile di essere portata alla cognizione del giudice tributario, in quanto non avente ad oggetto l’impugnazione di un atto impositivo, ma un’azione di cognizione negativa circa la linea interpretativa che l’ente locale avrebbe inteso seguire nell’applicazione delle disposizioni di legge e di regolamento nella fase futura di accertamento del tributo.

Inoltre, in tale ottica, al di fuori delle fattispecie nelle quali il comportamento silente della P.A. assume valore provvedimentale, negli altri casi l’inerzia dell’amministrazione non sarebbe catalogata nei termini sopra richiamati, cosicché sarebbe configurabile il solo silenzio-inadempimento.

5.8. In ogni caso parte appellante ha insistito nel diritto alla riduzione del tributo, essendosi in presenza di attività stagionale, invocando diversi precedenti delle Corti di giustizia tributarie.

6. Si è costituito il Comune appellato, instando per la declaratoria di inammissibilità dell’atto di appello per difetto di specificità dei motivi.

7. Con la memoria di discussione finale la società Il Lido s.r.l. ha insistito per la riforma della sentenza appellata, richiamando per lo più argomentazioni relative all’impugnabilità dei regolamenti in materia tributaria innanzi al G.A..

8. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza camerale del 14 novembre 2024.

9. In limine litis va precisato che l’eccezione di inammissibilità dell’appello, per difetto di specificità dei motivi, sollevata dal comune di Cagliari, è recessiva rispetto alla questione di giurisdizione che involge il presente giudizio, avente come noto carattere pregiudiziale.

9.1. Ed invero la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione (tale fondamentale canone processuale è stato ribadito anche da Cons. Stato, ad. plen., 3 giugno 2011, n. 10).

10. Ciò posto, l’appello è infondato, dovendosi confermare la sentenza di prime cure sia pure in parte con diversa motivazione.

11. Secondo la giurisprudenza amministrativa i presupposti per l'esercizio dell'azione avverso il silenzio inadempimento sono la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, un obbligo di provvedere e il decorso il termine procedimentale. La prima condizione presuppone che vi sia una inerzia relativa all'esercizio di poteri pubblici, con violazione di posizioni giuridiche di interesse legittimo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche di diritti soggettivi. La seconda condizione è costituita dall'accertamento di un obbligo di provvedere. L'obbligo di provvedere, in ossequio al principio di legalità, è ritenuto sussistente in presenza di specifiche norme di legge attributive di poteri per l'adozione di atti e provvedimenti, cui corrisponda una situazione soggettiva protetta, qualificata e differenziata. Tale obbligo di provvedere è stato ritenuto configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione ( ex multis da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 14 maggio 2024, n. 4321, con richiamo a numerosi precedenti).

11.1. Presupposto essenziale pertanto per l’esperibilità del rimedio è la sussistenza della giurisdizione del G.A. in quanto l’art. 117 c.p.a. è norma sul rito, che regola ma non fonda la giurisdizione, per affermare la quale deve farsi riferimento agli ordinari criteri di riparto.

11.2. L'azione contro il silenzio-inadempimento ex artt. 31 e 117 c.p.a. non è pertanto esperibile avverso qualsiasi tipologia di inerzia dell'amministrazione, ma solo quando l'obbligo di provvedere implichi l'esercizio di una potestà autoritativa. La possibilità di contestare davanti al giudice amministrativo il silenzio serbato dall'amministrazione costituisce, infatti, uno strumento processuale che non determina un'ulteriore ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi avere riguardo invece, in ordine al riparto, alla pretesa sostanziale cui si riferisce la dedotta inerzia amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, n. 987 del 2016; n. 860 del 2016; n. 4689 del 2018).

12. Ciò posto, deve evidenziarsi che la giurisdizione del giudice tributario, a seguito della modifica introdotta dall'art. 12, comma secondo, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 all'art. 2 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ha carattere pieno ed esclusivo, estendendosi non solo all'impugnazione del provvedimento impositivo, ma anche alla legittimità di tutti gli atti del procedimento (Cass. S.U. 16 marzo 2009 n. 6315).

12.1. La tutela giurisdizionale dei contribuenti, con riguardo ai tributi (tra cui rientra indiscutibilmente la Ta.ri), è pertanto affidata in esclusiva alla giurisdizione delle Commissioni tributarie, oggi Corti di giustizia tributarie, concepita come comprensiva di ogni questione afferente all’esistenza ed alla consistenza dell’obbligazione tributaria (Cass 16 marzo 2009, n. 6315 ; Cass. SS.UU. civ., n. 103 del 2001).

La giurisdizione del giudice tributario deve infatti ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura fiscale del rapporto, con la conseguenza che l'attribuzione alla giurisdizione tributaria di controversie non aventi tale natura comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali posto all'articolo 102, secondo comma, Cost. (Corte cost., sentenze n. 141 del 2009, n. 130 e n. 64 del 2008).

13. Per contro la giurisdizione del G.A. è configurabile, in materia di carattere indiscutibilmente tributario, solo rispetto all’impugnativa degli atti regolamentari o comunque di atti generali, costituenti presupposto della pretesa impositiva, che sono invece semplicemente disapplicabili dal giudice tributario.

13.1. L'articolo 7 dello Statuto del contribuente secondo cui la natura tributaria dell'atto non preclude il ricorso agli organi di giustizia amministrativa, quando ne ricorrano i presupposti, comporta infatti, salvo espresse previsioni di legge, una naturale competenza del giudice amministrativo sull'impugnazione di atti amministrativi a contenuto generale o normativo, come i regolamenti e le delibere tariffarie, atti (aventi natura provvedimentale) che costituiscano un presupposto dell'esercizio della potestà impositiva e in relazione ai quali esiste un generale potere di disapplicazione del giudice cui è attribuita la giurisdizione sul rapporto tributario (Cass., S.U. 13 luglio 2005 n. 14692).

13.2. Ed invero il potere del giudice tributario di disapplicare tutti gli atti amministrativi che costituiscono il presupposto dell'imposizione, anche se non a contenuto normativo o generale, è espressione di un principio generale dell'ordinamento, fissato dall'art. 5 della l. n. 2248 del 1865, allegato E, e già presente nell'ordinamento anche prima dell'espresso riconoscimento - operato dall'art. 12, comma 2, della l. n. 448 del 2001, con l'introduzione del nuovo testo dell'art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 - di un generale potere di decidere incidenter tantum su questioni attribuite alla competenza di altre giurisdizioni (ex multis da ultimo Cass. civ., sez. V, ord, 02 ottobre 2024, n. 25935).

13.3. Pertanto, al di fuori dell'area delle controversie riservate alla giurisdizione del giudice tributario, sono impugnabili davanti al giudice amministrativo i regolamenti governativi, ministeriali o di enti locali che istituiscono o disciplinano tributi di qualsiasi genere, in quanto concernenti interessi legittimi (Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2001, n. 735; Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2001, n. 732).

13.4. Il carattere esclusivo della giurisdizione tributaria peraltro non consente che atti non impugnabili in tale sede siano devoluti, in via residuale, ad altri giudici, secondo le ordinarie regole di riparto della giurisdizione (Cass., 16 marzo 2009, n. 6315; Cass., sez. un., 27 marzo 2007, n. 7388; Cass., Sez. Un., ord. n. 13793/04.).

13.4.1. Pertanto, in tale ottica, non rileva, onde radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, che innanzi al giudice tributario non sia esperibile l’azione sul silenzio o l’azione di accertamento, fermo restando che l’istituto dell’interpello, cui è riferita la pretesa del contribuente in punto di formazione del silenzio inadempimento, non priva il contribuente di tutela in ipotesi di inerzia dell’amministrazione, secondo quanto di seguito specificato.

14. Ciò posto, non appare condivisibile la prospettazione attorea, volta all’affermazione della giurisdizione del G.A. adito, con richiamo alla sentenza della Corte di Cassazione, SS. UU., 18 aprile 2016, n. 7665 (pag 12 dell’atto di appello), che prevede l’impugnabilità dinnanzi al giudice amministrativo di atti amministrativi generali o atti normativi formalmente amministrativi (quali i regolamenti) riguardanti la materia tributaria, al fine di ottenerne l’eliminazione dall’ordinamento nei confronti della generalità dei consociati, posto che la società appellante non deduce l’illegittimità di alcuna previsione regolamentare comunale in materi di Ta.ri., ma richiede quale sia l’esatta interpretazione della normativa rispetto alla sua specifica posizione fiscale.

14.1. Ciò in disparte dalla considerazione che l’assunto di parte appellante, come correttamente dedotto dalla difesa del comune, non può valere nel caso dell’interpello, mancando, in riferimento a tale istituto, il presupposto della vincolatività della potenziale risposta nei confronti di una pluralità di soggetti, essendo espressamente previsto che questa vincola con “ esclusivo riferimento alla questione oggetto dell'istanza e limitatamente al richiedente ” (art. 10, comma 3, l. 212/2000 ratione temporis vigente, – oggi fedelmente riprodotto nel comma 5 dello stesso articolo - e 35 comma 1 del Regolamento Generale delle Entrate del comune di Cagliari), rilievo questo che indiscutibilmente porta ad escludere vieppiù la giurisdizione del giudice amministrativo.

14.1.1 Come ricordato da Corte di Cassazione, SS. UU., 18 aprile 2016, n. 7665, citata dalla medesima parte appellante, “ la giurisprudenza amministrativa ha infatti più volte posto in rilievo sia che il dovere generale di riconoscere la rimozione per annullamento di un atto generale o presupposto, con conseguente ripristino ex tunc della situazione giuridica preesistente, prescinde dall'estensione del giudicato ai soggetti che non hanno assunto la qualità di parti nel giudizio (ex multis Cons. Stato, sez. V, n. 1068 del 2005), sia che il giudicato di annullamento di atti generali o indivisibili si estende a tutti i soggetti interessati, pur non aventi qualità di parte (es. Cons. Stato, sez. VI, n. 211 del 1981 e n. 224 del 1998).

È, inoltre, principio consolidato quello secondo cui in tema di prestazioni patrimoniali imposte aventi natura tributaria, ai fini del riparto della giurisdizione occorre distinguere tra l'impugnativa di atti generali (o a contenuto normativo), che fissano i criteri per la determinazione delle prestazioni pecuniarie, e l'impugn a zione di concreti provvedimenti con i quali l'amministrazione determina l'ammontare della prestazione e/o ne impone l'esecuzione, atteso che nel primo caso gli atti costituiscono espressione di potestà discrezionale e incidono su posizioni di interesse legittimo tutelabili dinanzi al giudice amministrativo (ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 6353 del 2004), laddove s'impugnino le operazioni dell'amministrazione per denunciarne i vizi tipici previsti dagli articoli 2 e seguenti della legge n. 1034 del 1971 (Cass., sez. un., n. 675 del 2010) e ora dall'articolo 7 del codice del processo amministrativo”.

14.2. Alla luce di tali rilievi deve ritenersi esclusa la possibilità di proporre azioni diverse da quella di annullamento dinnanzi al giudice amministrativo, comportanti la rimozione dell’atto generale illegittimo, con effetti ex tunc , qualora l’oggetto della controversia sia riconducibile alla materia tributaria.

14.3. Né peraltro, rispetto alla proposizione dell’interpello, è configurabile il silenzio inadempimento, prevedendo sia lo Statuto del contribuente, che il Regolamento Generale delle Entrate del comune di Cagliari, una sorta di silenzio assenso, aventi effetti rispetto alla successiva attività impositiva, nei termini di seguito specificati.

14.3.1. L'istituto dell'interpello ordinario è previsto infatti dall'articolo 11, comma 1, lettera a) della legge n. 212 del 2000 (Statuto del contribuente), in base al quale le istanze di interpello ordinario sono finalizzate a ottenere il parere dell'Agenzia delle Entrate prima di porre in essere il relativo comportamento fiscale, rispetto a un caso concreto e personale in merito all'interpretazione di una norma tributaria o in merito alla corretta qualificazione di fattispecie nei casi in cui le disposizioni siano obiettivamente incerte.

L'istanza può essere presentata dal contribuente o da coloro che in base a specifiche disposizioni di legge sono obbligati a porre in essere adempimenti tributari insieme o per conto dello stesso.

La competente Direzione può chiedere al contribuente di integrare la documentazione esibita se necessario ai fini dell'inquadramento corretto della questione e della compiutezza della risposta. La richiesta dei documenti interrompe il termine assegnato per la risposta, che “ inizia a decorrere dalla data di ricezione, da parte dell'ufficio, della documentazione integrativa consegnata o spedita con le stesse modalità dell'interpello ”.

La risposta deve essere notificata o comunicata al contribuente, anche telematicamente, entro 90 giorni dalla presentazione dell’istanza all’ufficio competente o entro 60 giorni dalla consegna all’ufficio competente della documentazione integrativa.

Se l'Agenzia non si pronuncia, si forma il silenzio assenso sulla soluzione interpretativa indicata dal contribuente.

Il parere espresso dall'Agenzia non vincola il contribuente, che può decidere di non uniformarsi.

Gli uffici dell'Agenzia, invece, salva la possibilità di rettificare il parere, non possono emettere atti impositivi e/o sanzionatori difformi dal contenuto della risposta fornita in sede di interpello, nel presupposto che i fatti accertati coincidano con quelli rappresentati nell'istanza. Se, invece, quanto emerge in sede di controllo non coincide con la descrizione dei fatti contenuta nell'istanza, la risposta all'interpello non produce effetti vincolanti per l'Agenzia.

In materia di tributi locali l’interpello va presentato al Comune.

14.4. Con riferimenti al comune di Cagliari l’istituto è regolamentato dagli art. 34 e 35 del Regolamento Generale delle Entrate del comune di Cagliari.

14.4.1. Segnatamente ai sensi dell’art. 34 “ 1. Ciascun contribuente può inoltrare per iscritto al funzionario responsabile del singolo tributo circostanziate e specifiche istanze di interpello concernenti l’applicazione delle disposizioni tributarie a casi concreti e personali qualora vi siano obiettive condizioni di incertezza sulla corretta interpretazione delle disposizioni stesse.

2. L’istanza di cui al comma precedente deve contenere a pena di inammissibilità : a. i dati identificativi del contribuente o del suo legale rappresentante, b. la dettagliata e precisa esposizione del caso concreto, la chiara formulazione del quesito cui si chiede di rispondere e la soluzione interpretativa prospettata; c. la documentazione eventualmente necessaria al fine dell’individuazione e della qualificazione della fattispecie prospettata; d. la sottoscrizione del contribuente o del suo legale rappresentante e l’indirizzo cui il parere deve essere inviato.

3. Il funzionario responsabile del singolo tributo risponde, anche per via telematica, entro quarantacinque giorni dal ricevimento dell’istanza e, comunque entro e non oltre il termine previsto dalla legge per l’adempimento tributario, con lettera raccomandata inviata all’indirizzo indicato dall’istante…omissis…”

Ai sensi del successivo art. 35 “1 . La risposta del funzionario responsabile, del singolo tributo, scritta e motivata, vincola con esclusivo riferimento alla questione oggetto dell’istanza di interpello e limitatamente alla posizione dell’istante Qualora essa non venga inviata al contribuente entro il termine di cui al comma 3 del precedente articolo, si intende che l’amministrazione concordi con l’interpretazione o il comportamento prospettato dal richiedente.

2. Limitatamente alla questione oggetto dell’istanza di interpello non possono essere irrogate sanzioni nei confronti del contribuente che si sia conformato alla risposta del Comune, né nei confronti del contribuente al quale non sia stata inviata risposta entro il termine di cui al comma 3 del precedente articolo.

3. Nel caso in cui l’istanza di interpello formulata da un numero elevato di contribuenti concerna la stessa questione o questioni analoghe fra loro, l’amministrazione può rispondere collettivamente, attraverso una circolare o una risoluzione, tempestivamente pubblicizzate.

4. Il procedimento di interpello è precluso ove si sia già avviata nei confronti dell’interpellante, attività di accertamento o di pre accertamento inerente l’oggetto dell’interpello.

5. La presentazione dell’istanza di interpello non ha effetto sulle scadenze previste dalle norme tributarie né sulla decorrenza dei termini di decadenza, e non comporta interruzione o sospensione dei termini di prescrizione ”.

15. La mancata previsione dell’istituto del silenzio inadempimento e dell’esperibilità del rimedio ex art. 117 e 31 c.p.a. innanzi al giudice tributario non priva pertanto il contribuente di tutela, posto che l’azione sul silenzio è specificatamente prevista a tutela delle sole posizioni di interesse legittimo, rientranti nella giurisdizione del G.A., secondo quanto innanzi precisato.

16. Qualora il contribuente, come nel caso di specie, ritenga di essere assoggettato a imposizione in maniera eccessiva, deve pertanto ricorrere al giudice tributario, impugnando l’atto impositivo lesivo della sua posizione, il quale, stante la natura di giudizio impugnatorio-merito riconosciuto allo stesso eserciterà la propria piena cognizione sull’intero rapporto dedotto, interpretando la normativa regolamentare ed eventualmente disapplicandola, ove ritenuta illegittima.

16.1. Pertanto, a fronte del successivo atto impositivo, sarà il giudice tributario a dovere accertare in primis se l’interpello sia stato correttamente presentato al fine di produrre gli effetti ricollegabile al silenzio dell’amministrazione, specificatamente individuati dallo Statuto del contribuente e dall’art. 35 del Regolamento generale delle entrate del Comune di Cagliari.

17. Alla luce di tali superiori rilievi va confermata la sentenza di prime cure , sia pure in parte con diversa motivazione, con conseguente declaratoria del difetto di giurisdizione del G.A. in favore della Corte di giustizia tributaria.

18. Sussistono eccezionali e gravi ragioni, in considerazione della particolarità e della complessità della materia trattata, per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando la sentenza di prime cure, sia pure in parte con diversa motivazione e per l’effetto dichiarando il difetto di giurisdizione del G.A. adito in favore della Corte di giustizia tributaria.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO