Pubblicato il 17/01/2022

N. 00279/2022REG.PROV.COLL.

N. 01696/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1696 del 2021, proposto da
IN AB, MA ND, SA MO, MNA AR, NA LI IT, IN AZ LE, AT TI, RI NC, AR LO, EM CO, Vita SC, LA RA, MA LU RA, AR AN, AR AN, EN CA, IU AN, MA TR RD, AL DI, SAria MA CA, RD IR, NA MA EN NT, ER IZ ES, SAria UM, CE D'LO, IZ D'ER, NA EO, IU ER, MLA RO, TO IC, MA AN, LA IZ GE, NAlisa OI, Vita MA OR, IR MP, LA IN, MA VE IN, LA OL, TI OL, PA La SA, IU IA, IN MA, AR ZO, MI AN, IU AN, RI TT, AZ NA LE, PA NT, AN IA, SAria ND, MA IN, SA RM, IU IC, TO OT, ER BI, IN CA, IS IO, US IZ TO, CE PP, IA MA AC, AN MA AC, FR AC, RI CA, MA UR, MLA ON, BA AC, IG IA, IA LO, VI AR, IN AL, IS AL, CE IA, LA CA, rappresentati e difesi dagli avvocati BI TI, FR NN, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio FR NN in Roma, via Varrone 9;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Miur – Usr Sicilia – Ambito Territoriale per la Provincia di Agrigento, Miur – Usr Sicilia – Ambito Territoriale per la Provincia di Trapani, Miur – Usr Sicilia – Ambito Territoriale per la Provincia di RM, Miur – Usr Sicilia – Ambito Territoriale per la Provincia di Catania, Miur – Usr Sicilia – Ambito Territoriale per la Provincia di Caltanissetta, Miur – Usr Piemonte – Ambito Territoriale per la Provincia di Torino, Miur – Usr Toscana – Ambito Territoriale per la Provincia di Firenze, Miur – Usr Toscana – Ambito Territoriale per la Provincia di Massa Carrara, Miur – Usr Lombardia – Ambito Territoriale per la Provincia di Milano, Miur – Usr Lombardia – Ambito Territoriale per la Provincia di Mantova, Miur – Usr Lombardia – Ambito Territoriale per la Provincia di Varese, Miur – Usr Lombardia – Ambito Territoriale per la Provincia di Brescia, Miur – Usr Lombardia – Ambito Territoriale per la Provincia di Cremona, Miur – Usr Veneto – Ambito Territoriale per la Provincia di Treviso, Miur – Usr Veneto – Ambito Territoriale per la Provincia di Verona, Miur – Usr Friuli Venezia Giulia – Ambito Territoriale per la Provincia di Udine, Miur – Usr ZI – Ambito Territoriale per la Provincia di Roma, Miur – Usr Emilia Romagna – Ambito Territoriale per la Provincia di Forlì Cesena, Miur – Usr Emilia Romagna – Ambito Territoriale per la Provincia di Bologna, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 10961 del 2020 del Tribunale Amministrativo Regionale per il ZI, Sezione Terza

della sentenza 27 ottobre 2020, n. 10961 del Tribunale Amministrativo Regionale per il ZI, Sezione Terza

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2021 il Cons. Vincenzo Lopilato. Nessuno è comparso per le parti.

FATTO e DIRITTO

1.- Le parti indicate in epigrafe, titolari di diploma di maturità magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002, hanno impugnato, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il ZI (per i motivi riproposti in sede di appello e riportati oltre) taluni decreti ministeriali (d.m. n. 325 del 2015 e n. 400 del 2017) nella parte in cui non consentono la possibilità di inserirsi nella terza fascia della graduatorie ad esaurimento a coloro che sono in possesso del diploma in esame.

2.- Il Tribunale amministrativo, con sentenza 27 ottobre 2020, n. 10961, ha rigettato il ricorso.

3.- I ricorrenti in primo grado hanno proposto appello per i motivi riportati nei successivi punti

4.- Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto dell’appello.

5.- La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 9 dicembre 2021.

7.- L’appello non è fondato.

8.- La Sezione, alla luce delle due decisioni assunte dall’Adunanza plenaria con sentenze 20 dicembre 2017 e 27 febbraio 2019, nn. 4 e 5, è costante nel ritenere non fondate le censure analoghe a quelle riproposte in questa sede.

E’, pertanto, sufficiente, ai sensi dell’art. 74 cod. proc. amm., avendo riguardo alle doglianze prospettate, riportare di seguito, in sintesi, le ragioni del rigetto, richiamando le seguenti argomentazioni contenute in una recente sentenza della Sezione (26 luglio 2021, n. 5556), che, a sua volta, si è basata su altri precedenti conformi.

9.- Con un primo motivo si assume l’erroneità nella parte in cui ha ritenuto che « la pretesa dei diplomati magistrali con titolo conseguito entro il 2001/2002 di essere inseriti in GAE avrebbe dovuto essere fatta tempestivamente valere con presentazione dell’istanza di inserimento e, comunque, mediante l’impugnazione, al più tardi, del D.M. del 16 marzo 2007 ». In particolare, si è affermato che l’interesse alla prestazione della domanda di inserimento delle Gae si sarebbe concretizzato nel momento in cui è stato formalmente riconosciuto il valore abilitante del diploma magistrale in esame con il parere del Consiglio di Stato n. 3813. Si è affermato, inoltre, che l’errore interpretativo della Plenaria sul valore abilitante del titolo sarebbe confermato dalla decisione della Commissione Europea che, in data 31 gennaio 2014 (prima del D.M. 353/14), si è pronunciata sulla petizione avanzata da un docente italiano in merito alla conformità alla Direttiva 2005/36 del diploma di maturità magistrale.

Il motivo non è fondato.

Nella citata sentenza si è affermato quanto segue con riguardo alla tardività dell’impugnazione:

- « come rilevato dall’Adunanza Plenaria n. 11 del 2017, il d.m. 16 marzo 2007 individuava, effettuando una ricognizione delle disposizioni legislative in materia, i requisiti di accesso alle graduatorie, senza contemplare il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 »;

- « trattasi, pertanto, del momento nel quale la lesione della posizione della ricorrente è (in ipotesi) maturata, poiché il d.m. 16 marzo 2007 è l’ultimo provvedimento di integrazione ed aggiornamento delle gae prima che esse fossero definitivamente chiuse, per espressa disposizione di legge, a nuovi accessi »;

- per l’effetto, le ricorrenti « non avendo impugnato tale d.m. 16 marzo 2007 (né tantomeno presentato domanda di inserimento nei termini da esso previsti), deve ormai ritenersi decaduta dall’azione giudiziaria »;

- « l’irricevibilità del ricorso di prime cure non potrebbe, peraltro, ritenersi incompatibile con i principi unionali e costituzionali ad un equo processo, di effettività, pienezza ed equivalenza della tutela giurisdizionale, derivando dall’applicazione di una regola generale del processo amministrativo, incentrata sulla perentorietà dei termini di decadenza dall’azione di annullamento, posta a garanzia delle esigenze di certezza e di stabilità dei rapporti pubblicistici, operante anche in relazione ad atti di macro-organizzazione quali quello in esame (decreto ministeriale ostativo all’inserimento della ricorrente nelle gae)»;.

- « in particolare, spetta agli Stati membri stabilire, per le normative nazionali ricomprese nella sfera d'applicazione del diritto dell'Unione, i termini di ricorso, in funzione, segnatamente, della rilevanza che le decisioni da adottare rivestono per gli interessati, della complessità dei procedimenti e della legislazione da applicare, del numero di soggetti che possono essere coinvolti e degli altri interessi pubblici o privati che devono essere presi in considerazione »;

- « ne deriva che l’azione giudiziaria deve essere comunque proposta entro il termine di decadenza dettato dall’ordinamento interno, non implicando un tale onere un sacrificio eccessivo per la parte, incompatibile con i principi costituzionali ed unionali supra richiamati »;

- « avuto riguardo all’ordinamento italiano, ai sensi del combinato disposto degli artt. 29 e 41 c.p.a., il termine per la proposizione dell’azione di annullamento è di sessanta giorni decorrente dalla pubblicazione, notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto lesivo »;

- « la decorrenza del dies a quo di impugnazione, invece, non potrebbe essere ancorata al momento in cui in sede giurisdizionale (o di ricorso straordinario) venga accertata l’illegittimità dell’atto lesivo ».

Per completezza, si segnala che la giurisprudenza di questa Sezione ha anche escluso che possa rilevare il principio di affidamento riposto dagli appellanti « in differenti e pregressi indirizzi giurisprudenziali, in ipotesi idonei ad orientare la condotta individuale nell’assunzione di decisioni che soltanto ex post, sulla base di un imprevedibile mutamento giurisprudenziale, si sarebbero rivelate pregiudizievoli, determinando l’irricevibilità dei ricorsi nelle more proposti ». Ciò per le seguenti ragioni:

- « al riguardo, in particolare, la dichiarazione di irricevibilità del ricorso di primo grado non potrebbe essere impedita, escludendo l’applicazione ai ricorsi preventivamente proposti dei principi di diritto espressi dall’Adunanza Plenaria nel 2017 e nel 2019 »;

- « affinché un sopravvenuto indirizzo giurisprudenziale, mediante il ricorso al cd . prospective overruling invocato in appello, possa trovare applicazione in maniera non retroattiva, come, invece, dovrebbe avvenire in forza della natura formalmente dichiarativa degli enunciati giurisprudenziali, occorre infatti che l’innovazione giurisprudenziale incida su una regola del processo, sia imprevedibile ovvero segua ad altra consolidata nel tempo tale da considerarsi diritto vivente, nonché comporti un effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa »;

- « la ratio giustificatrice del prospective overruling risiede, dunque, nella tutela del ragionevole affidamento prestato su precedenti orientamenti espressi dalle Corti supreme, evitando di ricondurre ad una scelta processuale assunta dal singolo sulla base di un favorevole diritto vivente al tempo affermatosi, effetti preclusivi, discendenti da una sopravvenuta e imprevedibile diversa interpretazione del pertinente parametro normativo »;

- « in altri termini, il soggetto che abbia esercitato il proprio diritto nel termine previsto dalla legge, come all'epoca costantemente interpretata, non potrebbe trovarsi ex post decaduto in ragione di un imprevedibile revirement giurisprudenziale tendente a mutare, in senso sfavorevole, il termine processuale all’uopo applicabile »;

- « soltanto in tale ipotesi i principi costituzionali ed euro-unitari supra richiamati imporrebbero di assicurare l’effettività dei mezzi di azione e di difesa, apprestando una tutela a salvaguardia della posizione della parte incorsa in una (imprevedibile) decadenza processuale »;

-« nel caso di specie, tuttavia, al momento in cui » le appellanti hanno « assunto la propria decisione processuale di non proporre ricorso avverso il d.m. 16 marzo 2007, in ipotesi confidando nella riapertura dei termini di impugnazione a fronte di successivi atti di aggiornamento delle graduatorie in esame–, non sussisteva alcuna giurisprudenza consolidata idonea ad ingenerare (…) un ragionevole affidamento sulla ricevibilità di futuri ricorsi, proposti entro il termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione, anziché del d.m. 16 marzo 2007, di ciascuno dei futuri atti di aggiornamento delle gae »;

- « un tale orientamento è stato accolto soltanto successivamente, a fronte di alcune sentenze intervenute anni dopo la pubblicazione del d.m. 16 marzo 007, quando ormai era maturata (…) la decadenza dalla tempestiva azione di annullamento »;

- « come rilevato dall’Adunanza Plenaria n. 4 del 2019, “È stato solo quando la Seconda Sezione Consultiva del Consiglio di Stato (parere n. 3813 in data 11 settembre 2013) – ai limitati e diversi fini dell’inserimento nelle graduatorie di circolo e di istituto – ha accolto il ricorso straordinario proposto da alcuni diplomati magistrali, riconoscendo in motivazione efficacia abilitante ex se allo stesso diploma magistrale, che si è aperta una prospettiva di tutela fino a quel momento inaspettata ed è iniziata la folta serie di ricorsi (spesso collettivi) dei diplomati magistrali”»;

- «ne discende che non potrebbe ravvisarsi una posizione di legittimo affidamento » , in capo alle appellant i, «difettando al tempo in cui è maturata la decadenza dall’azione giudiziaria – avuto riguardo alla pubblicazione del d.m. 16 marzo 2007 – un indirizzo della giurisprudenza amministrativa consolidato e costantemente affermato, volto ad ammettere (e ritenere ricevibile) l’impugnazione degli atti di aggiornamento delle graduatorie de quibus che il Ministero avrebbe potuto assumere nel tempo»;

- in definitiva, le odierne appellanti quando sono decadute dall’azione, non potevano « prestare affidamento in alcun orientamento giurisprudenziale loro favorevole, con la conseguenza che, da un lato, difettano i presupposti per invocare l’istituto della prospective overruling o della rimessione in termini, dall’altro, non potrebbero assumere rilevanza questioni di legittimità e di compatibilità unionale presupponenti la lesione di un affidamento incolpevole nella specie invero inesistente ».

Con riguardo al valore abilitante del titolo in esame, con la citata sentenza si è affermato che « il valore legale del diploma magistrale conseguito entro l’a.s. 2001/2002 può essere riconosciuto solo in via “strumentale”, nel senso di consentire a coloro che lo hanno conseguito di partecipare alle sessioni di abilitazioni o ai concorsi, pur se privi del diploma di laurea in scienze della formazione istituito con d.P.R. 31 luglio 1996, n. 471 (in tal modo, la richiamata disciplina transitoria ha mostrato di tenere in debito conto la posizione di chi avesse conseguito il titolo del diploma magistrale precedentemente alla riforma operata con la l. 19 novembre 1990, n. 341 e non fosse già immesso in ruolo alla data di entrata in vigore del d.m. 10 marzo 1997, consentendogli la partecipazione a procedure selettive riservate ai fini del conseguimento di un titolo idoneo a consentire l'iscrizione nelle graduatorie)» .

Per quanto attiene ai profili di rilevanza europea « non rileva la nota del 31 gennaio 2014 con cui la Commissione europea (in risposta ad una petizione presentata da un diplomato magistrale a fronte del rifiuto del MIUR di certificare la conformità del diploma magistrale alla direttiva 2005/36/CE), pur senza mettere minimamente in discussione quanto affermato dallo Stato italiano in ordine alla necessità di superare un concorso per essere assunti a tempo indeterminato presso una scuola pubblica ha, ciò nonostante, ritenuto, che il diploma magistrale, pur non permettendo di accedere ai posti di insegnamento con contratti a tempo indeterminato nelle scuole pubbliche italiane, attribuisse, comunque, una qualifica professionale suscettibile di essere certificata, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, per il riconoscimento all’estero » (così Cons. Stato, sez. VI, 23 giugno 2021, n. 4815).

10.- Con un secondo motivo si assume che il valore abilitante del diploma dovrebbe essere riconosciuto alla luce di quanto affermato dalla Corte di Cassazione con la sentenza 15 febbraio 2021, n. 3830.

Il motivo non è fondato.

La giurisprudenza amministrativa è constante nel senso sopra riportato. Non è pertanto sufficiente richiamare un precedente della Corte di Cassazione per supportare un cambio di giurisprudenza. In ogni caso, nella suddetta sentenza la Cassazione ha affermato il seguenti principio generale conforme a quanto sostenuto dal Consiglio di stato: « In tema di reclutamento dei docenti nella scuola pubblica, il possesso del solo diploma magistrale, sebbene conseguito entro l'anno scolastico 2001/2002, non costituisce titolo sufficiente per l'inserimento nelle graduatorie ad esaurimento istituite dall'art. 1, comma 605, della l. n. 296 del 2006, atteso che il solo possesso del predetto diploma non era mai stato requisito sufficiente per la partecipazione ai concorsi per titoli previsti dal d.lgs. n. 297 del 1994, e, di conseguenza, neppure per l'inserimento nelle graduatorie permanenti, che costituiscono un'evoluzione di quelle per titoli, dovendosi in tal modo escludere che la clausola che consente l'inserimento dei "docenti già in possesso di abilitazione", contenuta nella citata l. n. 296 del 2006, possa essere estesa fino a ricomprendervi un titolo che, seppure abilitante all'insegnamento, non era sufficiente per l'iscrizione nelle graduatorie, considerata la "ratio" della predetta clausola, intesa non già ad estendere la platea dei soggetti aventi titolo all'iscrizione, bensì a preservare le aspettative di chi, confidando nel mantenimento del sistema pregresso, avesse già affrontato un percorso ».

L’unica particolarità, che ha riguardo il caso specifico sottoposto al suo esame, ha riguardo il richiamo al regime transitorio di cui all’art. 2, comma 1, del decreto interministeriale 10 marzo 1997 che, mantenendo il valore legale del titolo predetto, consente di essere chiamati a svolgere supplenze ed a partecipare a concorsi abilitanti.

11.- La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) rigetta l’appello proposto con il ricordo indicato in epigrafe;

b) dichiara integralmente compensate tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo NTdoro, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

FR De Luca, Consigliere

Fabrizio D'Alessandri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Lopilato	Giancarlo NTdoro

IL SEGRETARIO