Pubblicato il 17/02/2025

N. 01254/2025REG.PROV.COLL.

N. 01130/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1130 del 2022, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluigi Manelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Nardò, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione staccata di CE, (Sezione Terza), -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025, il Cons. Antonella Manzione e udito per l’appellante l’avvocato Adriano Tolomeo, in sostituzione dell’avvocato Gianluigi Manelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del presente giudizio è l’impugnazione del provvedimento prot. n. 10903/13 del 27 agosto 2013 con il quale il Comune di Nardò respingeva l’istanza di rilascio di permesso di costruire formulata dal signor -OMISSIS- per la realizzazione di un intervento di risanamento igienico della propria abitazione, con ampliamento della superficie utile contenuto nel limite del 20%, siccome consentito dall’art. 83 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) del vigente P.R.G.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti:

2.1. L’appellante ha acquistato l’immobile adibito a civile abitazione ubicato nel Comune di Nardò (LE), località S. Isidoro, zona comunemente denominata -OMISSIS-, censito al Catasto urbano al foglio 46, particella 635, in data 21 marzo 2003 dal signor -OMISSIS-. Il fabbricato era stato oggetto di concessione edilizia in sanatoria n. 2374 del 22 giugno 2001, rilasciata a ridetto dante causa previo parere paesaggistico favorevole n. 1261 del 13 marzo 2000, in evasione di un’istanza ex art. 32 della l. n. 47 del 1985 risalente al 9 dicembre 1985.

2.2. Successivamente all’acquisto, tuttavia, l’intera area veniva dichiarata oggetto di lottizzazione abusiva dal Tribunale penale di CE (sentenza del -OMISSIS-), che ne accertava sia la fattispecie materiale che negoziale, includendo in riferimento a quest’ultima il signor -OMISSIS- tra i responsabili. La pronuncia conseguiva ad un accertamento dell’avvio dell’attività edificatoria e nel contempo dell’alienazione dei singoli lotti, tutti a vocazione agricola (ancorché da un punto di vista morfologico connotati come terreno roccioso, con un po’ di macchia mediterranea), risalente al 28 aprile 1977, indi proseguita con assoluta noncuranza dei provvedimenti sanzionatori adottati - ma mai controllati - da parte del Comune di Nardò. Con ordinanza n. 99 del 25 luglio 1977, infatti, il Sindaco aveva intimato all’imprenditore e al proprietario dell’epoca la rimozione delle opere, identificabili al momento in una serie di strade a fondo bianco di larghezza variabile da m. 6 a m. 8, per una lunghezza totale di m. 900, realizzate per adeguare l’area ai frazionamenti catastali – il n. 208 del 26 luglio 1977 e il n. 298 del 24 settembre 1977 – nel contempo effettuati per parcellizzarla in 560 lotti. A seguito di nuovo verbale di accertamento in data 25 maggio 1988, dal quale emergeva sia la continuazione dei lavori che l’alienazione di un primo lotto, con ordinanza n. 62 del 15 marzo 1989 veniva intimata l’immediata sospensione dei lavori di lottizzazione abusiva, anch’essa rimasta senza esito – recte , senza seguito, non constando in atti l’adozione dei successivi e obbligatori provvedimenti che il Comune avrebbe dovuto adottare nell’esercizio del suo potere di vigilanza. Infine, un’ulteriore ordinanza veniva emanata nel 1997.

2.2. La motivazione del rigetto dell’istanza presentata in data 22 marzo 2013 dall’attuale proprietario reca dunque: « la costruzione ricade nella lottizzazione abusiva -OMISSIS- », riproducendo pedissequamente quanto già indicato nel preavviso di diniego inoltrato alla parte in data 14 maggio 2013.

2.3. L’interessato impugnava ridetto provvedimento innanzi al T.a.r. per la Puglia, sezione staccata di CE, lamentandone in generale il difetto di motivazione e rivendicando la legittimità dell’intervento richiesto, in quanto coerente con la disciplina urbanistica vigente.

2.4. Non essendosi il Comune di Nardò neppure costituito in giudizio, il Tribunale adito disponeva istruttoria (ordinanza del 18 luglio 2019, n. 1301), chiedendo « l’esibizione di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, che, in particolare, precisi se l’area de qua rientri tra quelle confiscate con la sentenza del Tribunale penale di CE, Sezione distaccata di Nardò, n. -OMISSIS- ». Solo a seguito di reiterazione dell’incombente (ordinanza 18 marzo 2021, n. 405), l’Amministrazione versava in atti in data 1° giugno 2021 una sintetica relazione ove si precisa che « l’unità immobiliare ed il relativo lotto di pertinenza, sito in Nardò località -OMISSIS-, come attualmente censito in catasto al foglio 46 particella 635, è da ritenersi compresa nella lottizzazione abusiva “--OMISSIS-” ovvero confiscata ex art. 44 comma 2 DPR 380/01 per effetto della menzionata sentenza penale n. -OMISSIS- del Giudice Dott. -OMISSIS-, secondo quanto deducibile ovvero espressamente riferito nella n. -OMISSIS-, di cui si discute ».

2.5. Con la sentenza n. -OMISSIS-, segnata in epigrafe, il T.a.r. per la Puglia rigettava il ricorso, evidenziando come l’avvenuta regolarizzazione dell’immobile originario con la sanatoria del 2001, avendo ad oggetto un fabbricato rientrante in una lottizzazione abusiva, non avrebbe rilievo, « avendo la giurisprudenza chiarito l’irrilevanza del rilascio di concessione edilizia sia ex ante che ex post in relazione all’accertamento e alla sanzione per il reato di lottizzazione abusiva […]». Per la medesima ragione non sarebbe stata necessaria alcuna motivazione rafforzata in considerazione del decorso di oltre 10 anni dal rilascio del condono edilizio né avrebbe potuto assumere rilevanza, ai fini dello scrutinio della legittimità del provvedimento impugnato, l’estraneità del ricorrente alla lottizzazione abusiva indicata, « quale unico e dirimente motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza […]».

3. Avverso tale sentenza, l’originario ricorrente in primo grado interponeva appello affidandolo a tre autonomi motivi di diritto:

i) violazione dell’art. 24 Cost. e del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato ex art. 112 c.p.c., violazione del diritto di difesa e del contraddittorio, mancata pronuncia sull’analoga eccezione sollevata in primo grado. Il T.a.r. per la Puglia avrebbe omesso di pronunciarsi sulla eccepita inammissibilità della relazione istruttoria del Comune di Nardò, tardiva rispetto al termine assegnatogli e per giunta contenente un’integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato, essa pure inammissibile;

ii) violazione e falsa applicazione di plurime norme del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché della sentenza del Tribunale di CE n. -OMISSIS-, eccesso di potere sub specie di erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione. La sentenza che ha accertato la lottizzazione abusiva, sopravvenuta alla sanatoria del 2001, non gli sarebbe comunque opponibile non essendo egli parte del relativo giudizio penale. La natura “speciale” della legislazione in materia di condono avrebbe dovuto prevalere comunque. In ogni caso, la relazione afferma, ma non dimostra, che la particella ove insiste il fabbricato di cui è causa è stata acquisita a seguito di confisca dal Comune di Nardò, in quanto rientrante nell’originaria lottizzazione abusiva;

iii) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 per difetto di motivazione e violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato anche in relazione ad altra censura proposta in primo grado, nonché violazione del principio dell’affidamento e dell’art. 97 della Costituzione per irrazionalità ed illogicità dell’azione amministrativa. Il riferimento al difetto di motivazione dell’atto e all’affidamento riposto sulla legittimità del proprio fabbricato, « in disparte il richiamo all’inammissibile relazione comunale […] non è stato dedotto soltanto in relazione alla non opponibilità della lottizzazione abusiva, come erroneamente affermato dal T.a.r., bensì anche e soprattutto in relazione al fatto che il Comune di Nardò, quando ha rilasciato la concessione edilizia in sanatoria n. 2374 del 2001, era da tempo a conoscenza della lottizzazione abusiva posta a base del diniego, così generando, inevitabilmente, una posizione di legittimo affidamento e rendendo l’appellante titolare di una situazione oramai consolidata e meritevole di particolare tutela. Giammai, pertanto, la P.A. avrebbe potuto negare il titolo sul mero richiamo della lottizzazione abusiva, rilevata e sanzionata da tempo, senza peraltro alcuna giustificazione sull’intervenuto rilascio del titolo in sanatoria, sul mancato annullamento e/o revoca dello stesso titolo e sulla legittimità urbanistica conferita all’abitazione dal 2001 ». Ciò troverebbe conferma nell’avvenuta adozione in passato di molteplici provvedimenti sanzionatori (adottati nel 1977, nel 1989 e successivamente anche nel 1997), tutti rimasti senza seguito.

4. Con memoria del 6 dicembre 2024, l’appellante ribadiva le proprie argomentazioni, insistendo soprattutto sulla inammissibilità della integrazione postuma della motivazione del provvedimento, di fatto attuata dal Comune di Nardò mediante la relazione istruttoria che il T.a.r. per la Puglia ha addirittura posto a base della propria decisione e sulla violazione del diritto al contraddittorio che ne sarebbe conseguita, sicché la sentenza impugnata dovrebbe essere annullata con rimessione al primo giudice ex art. 105 c.p.a.

5. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato, seppure per ragioni in parte diverse da quelle poste a base della sentenza impugnata.

7. Va innanzi tutto affrontata la questione della ammissibilità della relazione istruttoria tardivamente – rispetto al termine originariamente assegnatogli – versata in atti dal Comune di Nardò.

Come più volte affermato da questo Consiglio di Stato, il termine fissato dal giudice per l’adempimento istruttorio deve ritenersi meramente ordinatorio, non essendo la sua inosservanza sanzionata da decadenze o preclusioni dalle norme del codice regolatrici del relativo potere (artt. 65 e 68 c.p.a.). Sulla base proprio della disposizione speciale dell’art. 68 c.p.a., che rinvia a quelle del codice di procedura civile, tra queste trova applicazione l’art. 152, comma primo, c.p.c., secondo cui i termini possono essere stabiliti dal giudice anche a pena di decadenza, « soltanto se la legge lo permette espressamente » (cfr. Cons. St., sez. III, 31 marzo 2014, n. 1515; nonché id ., 11 luglio 2016, n. 3020 e 19 settembre 2022, n. 8084).

7.1. D’altro canto, il contenuto della relazione non aggiunge alcun elemento di conoscenza, stante che il richiamo alla sentenza del Tribunale penale di CE e segnatamente alla sua errata interpretazione costituiva espresso motivo di censura già nel ricorso di primo grado. Quanto agli elementi che il T.a.r. per la Puglia ha ritenuto di riportare per stralcio nella motivazione della sentenza, in particolare il riferimento alla confisca disposta dal giudice penale, gli effetti della stessa non rientrano nel perimetro dell’attuale decisione, siccome riferita esclusivamente al procedimento di legittimazione di un intervento edilizio di ampliamento di un immobile preesistente e non al suo mantenimento in loco o alla sua titolarità.

8. L’errore nel quale incorre l’appellante, dunque, in parte fuorviato da tale richiamo per stralci della relazione del Comune contenuto nella sentenza impugnata, risiede nell’aver realizzato un’indebita commistione tra gli effetti (ulteriori) della accertata lottizzazione abusiva e quello (unico oggetto di causa) di impedire modifiche dello stato dei luoghi. Costituisce infatti principio consolidato in giurisprudenza quello in forza del quale non è possibile realizzare interventi edilizi “innestandoli” su una situazione già di per sé irregolare. La controversia, cioè, non ha ad oggetto le conseguenze della lottizzazione, e segnatamente l’ablazione della proprietà disposta dal giudice penale, né gli effetti della condanna sulla sanatoria già rilasciata, peraltro a uno dei soggetti individuati come responsabili (il che rende plausibile e documentata l’inclusione del lotto di cui è causa fra quelli oggetto del reato, ancorché non ne vengano riprodotti gli estremi catastali). Essa riguarda esclusivamente la possibilità di effettuare nuove edificazioni, che in quanto tali non possono che essere escluse.

9. Il Comune di Nardò si è dunque limitato ad opporre la natura « abusiva » della lottizzazione nella quale il fabbricato ricade, dandone conto anche nel preavviso di diniego, cui la proprietà non ha contrapposto alcuna argomentazione. Tale richiamata “illiceità” originaria “immobilizza” il bene nella sua consistenza, di fatto cristallizzandolo sì da non renderne possibili ulteriori modifiche, a prescindere dalla conclusione dei precedenti procedimenti sanzionatori ai sensi della vigente normativa.

10. Vero è che la relazione del Comune di Nardò, richiamando integralmente la sentenza penale del Tribunale di CE, finisce per mettere in luce un quadro tutt’affatto lineare, stante che la confisca ivi menzionata non figura nel provvedimento impugnato, né può ora esservi inserita tardivamente: ciò presumibilmente in ragione del fatto che della necessaria trascrizione nei registri immobiliari di ridetta confisca non è traccia in atti, tant’è che la documentazione catastale prodotta dall’appellante ancora nel 2013 documenta una situazione proprietaria di senso diametralmente opposto.

11. Proprio il mancato riferimento alla titolarità dell’area rende peraltro tale questione estranea al perimetro dell’odierna controversia, che, come detto, afferisce esclusivamente al rigetto di permesso di costruire su area connotata da edificazione abusiva. La obiettiva genericità dell’assunto, che ha indotto il T.a.r. per la Puglia a cercare elementi conoscitivi in più mediante un supplemento istruttorio, non ne intacca il nucleo giuridico fondamentale, ovvero, come già chiarito, l’impossibilità di ampliare la consistenza di un precedente, seppure indeterminato, abuso.

12. Quanto sopra esime il Collegio dall’approfondire lo scrutinio della censura afferente l’opponibilità all’appellante della sentenza del Tribunale penale di CE, sia in relazione alla sanatoria del 2001, sia, soprattutto, alla prospettata ablazione della proprietà. Vero è, peraltro, che egli ha acquistato in pendenza di procedimento penale da soggetto imputato (e poi condannato) nell’ambito dello stesso, senza tuttavia venirvi coinvolto, come si sarebbe dovuto per consentirgli di far valere le proprie ragioni quanto meno con riferimento all’acquisizione in proprietà, a favore del Comune, del cespite di suo interesse. La durata delle indagini e nel contempo la mancata adozione di atti di sequestro, idonei a “congelare” la situazione, evitando il protrarsi degli effetti dell’illecito e nel contempo rendendone intellegibile la sussistenza, hanno egualmente contribuito a generare incertezza fattuale e giuridica, che il Comune non è stato in grado o comunque non ha inteso chiarire meglio neppure in sede di relazione istruttoria, limitandosi piuttosto a trincerarsi dietro i contenuti della sentenza penale, alla quale non pare aver dato alcun seguito.

13. Ma, come detto, tali imprescindibili risvolti della vicenda, che inevitabilmente l’Amministrazione sarà chiamata ad affrontare, al fine di far coincidere la situazione di fatto con quella di diritto, in tale sede affrontando anche le conseguenze in termini di (eventuale) responsabilità delle scelte tardivamente adottate, non rientrano nell’alveo dell’odierna controversia. Il comportamento del Comune, cioè, qualora abbia omesso di adempiere ad elementari canoni e regole di buona amministrazione, il cui rispetto avrebbe permesso di dare compiuta attuazione a misure già giudicate necessarie per il ripristino della legalità - a partire dagli atti sanzionatori a suo tempo adottati e sul cui esito nulla è stato in grado di riferire - non interessa questo giudizio se non nei limiti della valutazione della legittimità della scelta da ultimo attuata nei confronti dell’appellante. Essendo essa basata su una dichiarata preesistente illegittimità complessiva dello stato dei luoghi, la relativa motivazione, seppure non brilli per chiarezza, appare adeguata a far comprendere i principi di diritto sui quali si fonda.

Né può trovare accoglimento – proprio per le ragioni sin qui esposte e come conseguenza della “perimetrazione” dell’attuale thema decidendum – la lamentata violazione (profilo del terzo motivo di impugnazione) dell’affidamento ingenerato nell’appellante dall’adozione di plurimi provvedimenti da parte del Comune: affidamento che, per come prospettato, non può sussistere con riferimento al provvedimento di diniego impugnato e alla descritta “cristallizzazione” dell’immobile oggetto di giudizio.

14. L’appello va, conclusivamente, respinto, confermando la sentenza di primo grado limitatamente alla riconosciuta legittimità della motivazione del rigetto del permesso di ampliare un precedente manufatto inserito in un contesto di lottizzazione “abusiva”.

15. Nulla sulle spese, in ragione della mancata costituzione in giudizio del Comune di Nardò anche nell’attuale grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, e, per l’effetto, conferma, con le integrazioni di motivazione innanzi disposte, la sentenza impugnata.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e il suo dante causa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonella Manzione	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.