Pubblicato il 17/07/2025

N. 06324/2025REG.PROV.COLL.

N. 05954/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5954 del 2024, proposto da
IL GI OC, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Striano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi n. 5.

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 392 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Striano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione da parte della sig.ra GI OC del provvedimento prot. n. 15005 del 27 ottobre 2023, emesso dal Responsabile del Servizio Urbanistica, Ambiente e Territorio del Comune di Striano, con cui è stato dichiarato decaduto ex art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001 il permesso di costruire, relativo all’area di proprietà dell’appellante sita nel Comune di Striano, formatosi per silenzio – assenso in seguito ad un’istanza rivolta dalla stessa appellante all’ente comunale in data 30 dicembre 2020.

Riferisce l’appellante di aver presentato, successivamente alla predetta istanza, una richiesta di attestazione circa il decorso dei termini del procedimento ex art. 20 – comma 8 d.P.R. n. 380 del 2001, a seguito della decorrenza del termine di 90 giorni, senza che l’amministrazione avesse emanato alcun provvedimento; quest’ultima in data 20 settembre 2021 dichiarava irricevibile l’istanza volta all’ottenimento del permesso di costruire, archiviandola per presunta carenza documentale.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dall’appellante innanzi al T.a.r. per la Campania che, con sentenza n. 7869 del 2022, ha accertato il formarsi del silenzio – assenso su detta istanza di rilascio del permesso di costruire e ha ritenuto inefficace il diniego comunale, in quanto tardivo ai sensi dell’art. 2 – comma 8 bis della l. n. 241 del 1990, dichiarando conseguentemente inammissibile l’impugnativa proposta avverso quest’ultimo provvedimento.

3. In seguito alla definizione del primo giudizio (sentenza del T.a.r. n. 7869 del 2022) il Comune di Striano comunicava all’appellante, con nota del 3 ottobre 2023, l’avvio del procedimento di decadenza, ex art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, del permesso di costruire formatosi per silenzio assenso sull’istanza del 2020, asserendo la scadenza del termine di un anno per l’inizio dei lavori, decorrente, secondo il Comune, dal primo marzo 2021.

4. IL GI OC ha, quindi, impugnato il provvedimento di decadenza ex art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 del permesso di costruire emesso in data 27 ottobre 2023 innanzi al T.a.r. per la Campania, che, con sentenza n. 392 del 2024, ha respinto il ricorso.

5. L’odierna appellante ha, quindi, impugnato la predetta sentenza, deducendo i seguenti motivi di appello:

I – ERROR IN IUDICANDO - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 15 DEL D.P.R. N. 380/2001) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA – DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ – SVIAMENTO – ARBITRARIETA’ - ILLOGICITA’ MANIFESTA ).

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe valutato erroneamente la legittimità della decadenza del permesso di costruire per mancato avvio dei lavori entro il termine di un anno ex art. 15, comma 2, DPR 380/2001 poiché tale termine sarebbe iniziato a decorrere solo dalla declaratoria dell’avvenuta formazione del silenzio assenso con sentenza del 16 dicembre 2022.

Il Tar avrebbe poi erroneamente valutato l’inerzia rispetto all’effettivo inizio dei lavori, ritenendola imputabile all’appellante e non al Comune, che ha inibito i lavori con il provvedimento impugnato con il ricorso n.r.g. 4179/2021.

II. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 15 DEL D.P.R. N. 380/2001) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA – DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ – SVIAMENTO – ARBITRARIETA’ - ILLOGICITA’ MANIFESTA).

A – SULLA PRESUNTA DECADENZA EX ART. 15 – COMMA 2 DEL D.P.R. N. 380/2001 .

Il termine per l’inizio lavori non sarebbe scaduto, perché con il provvedimento impugnato con il primo ricorso al T.a.r. (n.r.g. 4179/2021) erano stati sostanzialmente inibiti i lavori, con la conseguente interruzione della decorrenza del termine. Il termine è iniziato nuovamente a decorrere solo dalla sentenza n. 7869 del 16.12.2022, con la quale il T.a.r. ha accertato l’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza del privato e, quindi, il diritto della ricorrente a dare inizio ai lavori.

B. SULLA PRESUNTA DECADENZA EX ART. 15 – COMMA 4 DEL D.P.R. N. 380/2001 .

Il Comune avrebbe erroneamente applicato l’art. 15 richiamato, in quanto lo stesso potrebbe trovare applicazione solo qualora il richiedente sia nelle condizioni di iniziare pacificamente i lavori e comunque non vi provveda, circostanza che non ricorre nel caso di specie per via del provvedimento illegittimo adottato dal Comune in data 20 settembre 2021, annullato poi dal T.a.r. nel 2022.

C. SULL’EFFETTIVO TERMINE DI SCADENZA DEL TERMINE DI INIZIO LAVORI .

Si ribadisce come il termine per l’inizio dei lavori non sia scaduto poiché avrebbe iniziato a decorrere solo dalla data di pubblicazione della sentenza n. 7869 del 16.12.2022, momento in cui è stata riconosciuta la formazione del silenzio assenso.

II. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 15 DEL D.P.R. N. 380/2001) - ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA – DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ – SVIAMENTO – ARBITRARIETA’ - ILLOGICITA’ MANIFESTA) – CONTRADDITTORIETA’.

L’ente comunale avrebbe dichiarato decaduto il permesso di costruire considerando, ai fini del termine previsto dall’art. 15, anche il periodo tra la presunta formazione del silenzio assenso e il provvedimento di irricevibilità della domanda (dal 1° marzo al 20 settembre 2021). Tuttavia, l’Amministrazione ha ignorato in modo contraddittorio che con un atto del 20 settembre 2021 aveva escluso essa stessa la formazione del silenzio assenso, riconosciuta solo successivamente dal T.a.r.

III. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 – COMMA 1 LETT. B) DELLA L. N. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA – ERRONEITA’ MANIFESTA – TRAVISAMENTO) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO .

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 10, comma 1, lett. b) della l. n. 241 del 1990. La ricorrente aveva depositato articolate osservazioni di seguito alla comunicazione di avvio del procedimento, che non sarebbero state in alcun modo valutate dal Comune. In conclusione, secondo parte ricorrente una debita considerazione di dette osservazioni avrebbe condotto a un esito del procedimento differente.

6. Il Comune di Striano si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

7. Alla pubblica udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è fondato nei termini di seguito specificati.

Il presente giudizio pone il seguente tema di ordine generale (enunciato con il primo motivo di appello): se sia possibile pretendere da colui che ha chiesto il rilascio di un permesso di costruire e, in caso di inerzia della p.a., abbia poi domandato alla stessa il rilascio della certificazione di avvenuta formazione del silenzio assenso, di iniziare i lavori dal momento stesso della scadenza del termine di formazione del silenzio assenso, anche se, successivamente, la p.a. ha respinto la predetta istanza, ritenendo non formatosi il silenzio assenso, provvedimento poi annullato in sede giurisdizionale dal T.a.r. che, andando di contrario avviso rispetto alla p.a., ha invece riconosciuto la formazione del silenzio assenso.

9. Il giudice di primo grado ha condiviso l’impostazione della p.a., ritenendo che l’appellante avrebbe dovuto iniziare i lavori dalla formazione del silenzio assenso, per poi sospenderli nel momento in cui è stato emanato il provvedimento di rigetto dell’istanza di rilascio di permesso di costruire e quindi riprenderli una volta che il T.a.r. ha annullato quest’ultimo provvedimento: sommando i periodi utili per lo svolgimento dei lavori emergerebbe che l’appellante non ha avviato i lavori nel termine annuale prescritto dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001.

10. Ritiene il Collegio che tale ricostruzione non possa essere condivisa perché non in linea con i principi di buona fede e leale collaborazione che governano i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione (art. 1, comma 2 bis , l. n. 241 del 1990) e che non consentono di pretendere dal cittadino, anche in virtù del principio di esigibilità della condotta, di iniziare i lavori quando la p.a. ha negato l’intervento o, comunque, quando vi è un’obiettiva incertezza sulla legittimità dell’intervento, come dimostra la fattispecie odierna che ha visto prima l’amministrazione negare la formazione del silenzio assenso e poi il T.a.r., con sentenza n. 7869 del 2022, riconoscerla.

11. La sentenza di primo grado fa un’applicazione rigorosa e formalistica del dato normativo, eccessivamente penalizzante per l’appellante che, invece, chiede di calcolare il termine per far iniziare i lavori soltanto dalla sentenza che ha accertato la formazione del silenzio assenso che ha risolto definitivamente la questione sulla formazione del titolo. Non è, infatti, sostenibile che l’appellante avrebbe dovuto iniziare i lavori alla scadenza del termine per la formazione del silenzio assenso per poi sospenderli in presenza di un provvedimento di rigetto dell’istanza del Comune e quindi riprenderli dopo che il T.a.r. aveva, invece, accertato l’avvenuta formazione del silenzio assenso.

12. Non può, peraltro, essere sottaciuto che il tempo di un anno per l’inizio dei lavori, se non deve essere necessariamente continuativo, deve, comunque, consentire al richiedente la possibilità di organizzarsi efficacemente per iniziare i lavori, circostanza che rischia di non verificarsi quando si verificano sospensioni o interruzioni eccessive a causa di fatti esterni non imputabili al richiedente. La prospettiva di sospendere i lavori per un tempo considerevole potrebbe, infatti, rendere antieconomico e pregiudizievole per il richiedente l’aver iniziato i lavori, con possibile ammaloramento delle opere realizzate.

13. Il termine da calcolare per iniziare i lavori deve, dunque, computarsi, in considerazione della peculiarità della presente vicenda, dalla sentenza del T.a.r. che ha accertato la formazione del silenzio assenso ovvero dal 16 dicembre 2022 con scadenza al 16 dicembre 2023.

Ne consegue che il provvedimento di decadenza dal permesso di costruire, adottato il 27 ottobre 2023, prima della scadenza del termine di un anno di cui all’art. 15 sopra citato, è illegittimo.

L’accoglimento di tale motivo di appello comporta l’assorbimento dei restanti motivi di appello.

14. L’appello è, pertanto, fondato, con conseguente riforma della sentenza di primo grado e accoglimento del ricorso di primo grado.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso di primo grado con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Silvia Martino

IL SEGRETARIO