Pubblicato il 22/05/2025

N. 04465/2025REG.PROV.COLL.

N. 05510/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5510 del 2023, proposto da
IA RR, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Montefusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 7547/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti l’avvocato Adriano Licenziati

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’originaria ricorrente premesso di essere proprietaria di un manufatto per civile abitazione sito in Torre del Greco ricadente in zona omogenea “F4 - Verde di rispetto del PRG vigente ed in zona PIR – Protezione integrale del vigente P.T.P. di cui al Decr. Int. 4 luglio 2002, riferiva che detto manufatto era stato oggetto di due istanze di condono edilizio ex lege n. 47/1985 (prott. n. 75585 e n. 75586), presentate al Comune di Torre del Greco in data 25 marzo 1986.

Con le ordinanze nn. 1114 e 1115, entrambe dell’1 dicembre 2017, la prima emessa ai sensi dell’art. 27 e la seconda ai sensi dell’art. 31 del DPR n. 380/2001, il dirigente del settore Urbanistica – Servizio Antiabusivismo Edilizio - Demolizione - Dissesti Statici del Comune di Torre del Greco aveva ordinato di provvedere alla demolizione (ed al conseguenziale ripristino dello stato dei luoghi).

In particolare le era stata contestata la realizzazione, presso un fabbricato di sua proprietà oggetto di istanze di condono (pendenti dal 28 marzo 1986), di varie opere di completamento dell’immobile consistenti nel diverso posizionamento e nella suddivisione interna di un corpo di fabbrica di 12 mq, nell’installazione di cancelli carrabile/pedonale e di una tenda estraibile con struttura in tubolari, nonché nell’edificazione di due aree pavimentate divise da muretti in cemento per una superficie complessiva di circa 101 mq. Di qui l’irrogazione, ai sensi dell’art. 27, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, della sanzione demolitoria finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, resa con le ordinanze dirigenziali del Comune di Torre del Greco n. 1114.

Con l’ordinanza dirigenziale del Comune di Torre del Greco n. 1115, invece le era stata ingiunta la demolizione, questa volta ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, di un manufatto destinato a garage di circa 22,50.

Impugnati i provvedimenti, il Tar Campania-Napoli con la sentenza n. 7547/2022 respingeva il ricorso.

Appellata ritualmente la sentenza resiste il Comune di Torre del Greco.

All’udienza del 15 aprile 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello l’appellante deduce erronea motivazione in relazione alla violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990; eccesso di potere per indeterminatezza, difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti.

Evidenzia che con il primo motivo di ricorso era stata dedotta la violazione delle prerogative partecipative ex. art. 7 della l. 241/1990 stante la mancata osservanza – in entrambi i provvedimenti impugnati - dell’obbligo di preventiva comunicazione del procedimento.

Lamenta che il Tar adito aveva disatteso la censura ritenendo che “ la comunicazione di avvio del procedimento deve ritenersi superflua ai fini dell’adozione degli atti di repressione degli illeciti edilizi; invero, tali procedimenti, essendo tipizzati, quanto compiutamente disciplinati da legge speciale…. non richiedono l’apporto partecipativo del destinatario ”, mentre anche per gli atti di natura vincolata, deve ravvisarsi l’obbligo di assolvere al rispetto delle garanzie partecipative del privato; ciò soprattutto laddove - come nel caso de quo - una corretta dialettica partecipativa si riveli indispensabile per una corretta e piena istruttoria, consentendo all’U.T.C. i debiti approfondimenti istruttori, fattuali e giuridici, che avrebbero, a loro volta, condotto a qualificazioni e determinazioni di segno differente sulla natura, funzione e qualificazione di quanto di contestazione.

La censura non è fondata.

L'ordine di demolizione di un abuso edilizio, essendo una conseguenza dell'accertamento dell'illegalità delle opere edilizie, rappresenta un atto obbligatorio e, pertanto, non richiede il preventivo avviso di cui all'art. 7 l. n. 241/1990 ; il provvedimento di carattere sanzionatorio per la violazione delle norme urbanistiche è una misura dovuta che segue un procedimento vincolato, precisamente stabilito dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge, non necessitando quindi di alcuna comunicazione conforme all'art. 7 l. n. 241/1990 (Consiglio di Stato sez. VI, 05 luglio 2024, n.5968).

Anche di recente il Consiglio di Stato ha ribadito che “ la natura vincolata delle determinazioni in materia di sanatoria degli abusi edilizi esclude la necessità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, l'obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda. I provvedimenti di diniego di condono edilizio, inoltre, non devono essere preceduti nemmeno dalla comunicazione dell'avvio del procedimento, in quanto adottati all'esito di procedimenti avviati su istanza di parte " (cfr., ex multis Cons. Stato, Sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5606; 2 novembre 2023, n. 9437)

Inoltre, anche nel caso di specie opera l’art. 21 octies comma 2 della Legge 241/90 a mente del quale “ il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

2. Quanto all’ordinanza n. 1114/2017 l’appellante deduce la violazione degli artt. 27, 31, 32,33 e 34 del d.P.R. 380/2001; eccesso di potere per difetto dei presupposti, irragionevolezza, difetto di istruttoria, violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi.

Lamenta l’omesso coinvolgimento delle amministrazioni competenti alla tutela del vincolo, sancito espressamente dal comma 2° dell’art. 27 T.U.E.D.

Anche questa censura deve essere disattesa.

Il Tar ha statuito che l’omissione “ potrebbe rilevare ai fini della legittimità di un eventuale intervento repressivo azionato da dette amministrazioni, in aggiunta a quello disposto dall’amministrazione comunale ai sensi dell’art. 27. comma 2 del d.P.R., ” ma non sarebbe affatto “ idonea ad inficiare l’esercizio del potere demolitorio disimpegnato per la prima volta da quest’ultima ”. A ciò aggiungendo che “ anche nel sistema delineato dal testo unico dell’edilizia (così come nel previdente regime di cui alla legge n. 47/1985) il legislatore ha previsto una competenza alternativa tra l’autorità comunale e quella preposta alla tutela del vincolo in materia di repressione degli abusi … dandosi al contempo carico di evitare sovrapposizioni…. del potere demolitorio ”.

Nel sistema delineato dall`art. 27 del d.P.R. 380/2001 il legislatore ha previsto una competenza alternativa tra il Comune e l’autorità preposta al vincolo in materia di repressione degli abusi perpetrati in zona vincolata, dandosi al contempo carico di evitare la sovrapposizione del concreto esercizio del potere demandato alle due Amministrazioni competenti mediante la prescrizione della previa comunicazione all`Autorità che deve salvaguardare il vincolo, la quale può eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa

La differenza tra gli interessi pubblici curati dalle due Amministrazioni giustifica il mantenimento della doppia competenza ad irrogare la sanzione anche dopo le modifiche all`art. 27 citato apportate con l`art. 32 del D.L. 269/2003, per cui il dirigente comunale può comminare la sanzione anche qualora accerti "l`esecuzione" di opere abusive, e non solo il loro "inizio" (comma 44); lo stesso organo deve esercitare tale potere "in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici" (comma 45).

Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n.490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall`accertamento dell`illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell` articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n.662 (comma 46).

In particolare, l`aggiunta all`originario testo dell`art. 27 apportata dal comma 46 dell`art. 32 D.L. 269/2003, che contempla il potere soprintendentizio, non vale a privare della competenza il dirigente comunale, in quanto il legislatore ha chiarito, proprio con il comma 45 del medesimo art. 32 D.L. 269/2003, che la competenza dell’ente locale riguarda " tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici ", tra cui, evidentemente, anche quelli relativi ad immobili vincolati.

In merito al mancato coinvolgimento delle amministrazioni competenti alla tutela del vincolo, trova applicazione il consolidato principio, di recente ribadito dal Consiglio di Stato (cfr. sent. n. 6180/2022), che, laddove l’intervento per il quale è richiesto il titolo sia precluso in assoluto (come nel caso di specie), il procedimento deve arrestarsi ad una fase preliminare rispetto al vero e proprio giudizio di compatibilità paesaggistica. In sostanza, laddove l’istanza sia destinata a sfociare in un immediato rigetto per la radicale inammissibilità dell’attività edilizia, il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo è del tutto superflua ciò nel rispetto delle elementari ragioni di economia procedimentale che impongono di non onerare inutilmente la Soprintendenza di un’attività priva di qualsiasi utilità.

2.2. Quanto alla lamentata violazione degli artt. 38 e 44 della legge n. 47/85, il Tar ha condivisibilmente osservato che “ alla presentazione della domanda di condono edilizio e prima che quest’ultima sia decisa, il proprietario non può effettuare alcun lavoro di completamento ampliamento dell’immobile abusivo ...”… per cui “ le ulteriori opere eseguite dopo la presentazione dell’istanza di condono – ancorché interne o pertinenziali, oppure riconducibili alla categoria della categoria parziale o della ristrutturazione edilizia – devono dirsi abusive e in prosecuzione dell’indebita attività edilizia pregressa, ripetendo le caratteristiche di illiceità dell’opera principale cui ineriscono, con conseguente obbligo dell’amministrazione comunale di ordinarne la demolizione ”.

Al riguardo si deve infatti evidenziare che, successivamente alla presentazione di una domanda di condono e prima che quest'ultima venga decisa con il provvedimento finale, il proprietario non può eseguire alcun lavoro di completamento o ampliamento dell'immobile abusivo - tantomeno di trasformazione o di demolizione e ricostruzione - valendo il principio in forza del quale è la prosecuzione in sé dei lavori ad essere preclusa, a prescindere dal regime edilizio a tali opere applicabile. Né, in senso contrario, il soggetto realizzatore dell'abuso edilizio continuato può invocare a proprio favore il tempo trascorso dalla presentazione della prima istanza di condono, non valendo tale fattore a legittimarlo alla continuazione dell'attività di edificazione abusiva che ha inteso perpetuare. Questo, come illustrato dalla giurisprudenza amministrativa ormai costante, non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento delle nuove opere alla medesima sanzione prevista per l'immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell'art. 35, l. n. 47 del 1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica (Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2024, n. 1201; Consiglio di Stato sez. VII, 25 febbraio 2025, n.1653).

Il rispetto delle suddette modalità di azione non è stato neppure ipotizzato nel caso in questione, non venendo perciò neppure in rilievo.

3. Con il secondo motivo di ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 1115/2017, la ricorrente ha dedotto l’impossibilità di dar corso alla demolizione del manufatto abusivo in quanto lo stesso era stato sottoposto a sequestro penale, con conseguente illegittimità della misura sanzionatoria; Violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001; Impossibilità dell’adempimento e/o non imputabilità dell’inadempimento.

Il motivo non è fondato.

La sottoposizione di un manufatto abusivo a sequestro penale non costituisce un impedimento assoluto ad ottemperare a un ordine di demolizione, né integra una causa di forza maggiore impeditiva della demolizione, dato che sussiste la possibilità di ottenere il dissequestro al fine di ottemperare all'ingiunzione. Il sequestro penale non determina, pertanto, la nullità strutturale del provvedimento amministrativo poiché l'oggetto resta, almeno in astratto, possibile, ma rileva sul piano della concreta eseguibilità, ostando, fintanto che perdura, all'attuazione del precetto in esso contenuto; di conseguenza, il sequestro penale dell'immobile non influenza la legittimità dell'ordinanza di demolizione poiché il termine per ottemperare all'ingiunzione non decorre finché l'immobile rimane sotto sequestro Consiglio di Stato sez. VII, 10 dicembre 2024, n.9965; Cons. Stato, sez. VII, 14/04/2023, n. 3805 che richiama id. 20/02/2023, n. 1721).

Rispetto all'orientamento prevalente la pronuncia richiamata dall'appellante - la sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2337/2017 - si colloca in posizione isolata.

4. Con la quarta censura l’appellante deduce la violazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001; difetto di presupposto; violazione del giusto procedimento; atipicità; violazione artt.3 lett. d), 33 e 34 DPR 380/2001.

Con il quarto motivo del ricorso di primo grado l’Ordinanza n. 1115/2017 era stata censurata rilevandosi che, intendendo avvalersi del potere sanzionatorio di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, l’amministrazione “ avrebbe dovuto già in sede di ingiunzione di demolizione specificare all’ingiunto le conseguenze della eventuale inottemperanza, indicando quali ulteriori provvedimenti intendesse adottare in tale ipotesi e specificare (con certa individuazione grafica e descrittiva) le aree di pertinenza del manufatto che, per ragioni urbanistiche, potrebbero essere oggetto di acquisizione ”.

Il Tar ha respinto la censura ritenendo che sia “ orientamento consolidato e condiviso dal Collegio, in ordine all’interpretazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, che nella motivazione dell’ordine di demolizione deve essere ricompresa l’analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, in modo da consentire al destinatario della sanzione di rimuoverle spontaneamente, mentre non è necessaria la precisa individuazione, per il tramite dei confini, degli estremi catastali o di altri indicatori anche tratti dalla conservatoria dei registri immobiliari, dei beni e dell’estensione di superficie (anche in termini di area di sedime) destinati ad essere gratuitamente acquisiti al patrimonio comunale in caso di inottemperanza … perché tale elemento afferisce all’eventuale successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale, della cui emissione è stata peraltro espressamente avvertita la società ricorrente ”.

Il giudice di prime cure ha correttamente evidenziato che il provvedimento impugnato era sufficientemente specifico. Infatti in esso si avverte che l’inottemperanza nel termine di 90 gg., comporta l’acquisizione dell’opera abusiva e dell’area di sedime e l’applicazione della sanzione amministrativa, nel suo massimo edittale, prevista dall’art. 31 comma 4 bis del T.U.; nell’ordinanza di demolizione non è necessaria la precisa individuazione per il tramite dei confini, degli estremi catastali o di altri indicatori dei beni destinati ad essere acquisiti al patrimonio comunale in caso di inottemperanza dell’ordine di demolizione in quanto tale specificazione afferisce all’eventuale successivo provvedimento di acquisizione.

L’appello deve essere, pertanto, respinto.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali che liquida in €4000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Marco Lipari

IL SEGRETARIO