Pubblicato il 25/02/2025

N. 01653/2025REG.PROV.COLL.

N. 04081/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4081 del 2021, proposto da AO NA, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Lenzetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Massa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Panesi e Manuela Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Iaria in Roma, corso Vittorio Emanuele II 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la CA (Sezione terza) n. 1137 del 5 ottobre 2020

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione dirigenziale n. 2072 del 3 giugno 2013 del Comune di Massa, recante " Archiviazione pratica di condono n. 13069/95 ed ordinanza di demolizione opere abusive in Viottolo dei Mulini, Ditta NA AO + 6 ";

- da ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso del procedimento.

2. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per la CA dalla sig.ra AO NA, comproprietaria dell’immobile, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della l.n. 241/1990 e s.m.i. – difetto di motivazione – difetti di istruttoria;

b) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 e s.m.i. - travisamento della realtà di fatto - difetto di istruttoria sotto altro profilo;

c) travisamento della realtà di fatto e di diritto - eccesso di potere - difetto di motivazione - difetto di istruttoria sotto altro profilo.

3. Con la sentenza n. 1137 del 5 ottobre 2020 il T.a.r. per la CA ha rigettato il ricorso, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Massa.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a tre motivi così rubricati:

I - illegittimità della sentenza per errata applicazione di un principio di diritto in relazione alla dedotta violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 7, l. n. 241/1990 e s.m.i. - difetto di motivazione - difetto di istruttoria;

II - illegittimità della sentenza per travisamento di un presupposto di fatto e di diritto in ordine alla dedotta violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 241/1990 e s.m.i. travisamento della realtà di fatto - difetto di istruttoria sotto altro profilo;

III - travisamento della realtà di fatto e di diritto - eccesso di potere - difetto di motivazione - difetto di istruttoria sotto altro profilo.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Massa, eccependo l’inammissibilità e in ogni caso l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria del 31 ottobre 2024 e repliche del 28 novembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e con note del 28 e 29 novembre 2024 hanno chiesto che la causa fosse decisa sulla base degli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. L’odierna appellante, la cui dante causa aveva presentato, nel 1995, un’istanza di condono ai sensi della legge n. 725/1994 (relativa ad una cantina di legno di modeste dimensioni distaccata dal preesistente edificio di sua proprietà, sito in zona agricolo-collinare soggetta anche a vincolo idrogeologico – istanza successivamente archiviata dall’Amministrazione per avvenuta demolizione del fabbricato da condonare) ha lamentato l’erroneità ed il carattere gravemente lesivo dei suoi interessi della sentenza del T.a.r. n. 1137/2020 di rigetto del suo ricorso avverso l’archiviazione della richiesta di sanatoria, in primo luogo in relazione all’omesso invio da parte del Comune nei suoi confronti, dopo 18 anni dalla presentazione dell’istanza di condono, della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990. Tali doglianze sarebbero state ingiustamente ritenute infondate dal giudice di primo grado che non avrebbe adeguatamente considerato l’estensione, in forza della legge n. 15/2005, dell’obbligo dell’invio della comunicazione di avvio anche ai procedimenti ad iniziativa di parte e l’autonomia di tale istituto rispetto alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. Il T.a.r. avrebbe, inoltre, sottostimato anche la denunciata violazione del legittimo affidamento, ragionevolmente consolidatosi nel privato a causa del lungo tempo trascorso dalla realizzazione dell’illecito senza l’adozione di alcun provvedimento sanzionatorio da parte dell’Amministrazione, nonché la dedotta carenza di motivazione.

9. Con il secondo motivo l’odierna appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza del T.a.r. anche sotto il profilo della affermata irrilevanza di alcune irregolarità formali che avrebbero, invece, a suo dire, inciso negativamente sulla intellegibilità del contenuto del provvedimento, dimostrando anche l’omesso svolgimento da parte dell’Amministrazione di alcuni passaggi essenziali del procedimento come l’esame delle osservazioni da lei inviate.

10. Con il terzo motivo l’originaria ricorrente ha, infine, sostenuto la piena ammissibilità e fondatezza della doglianza di contraddittorietà dell’azione amministrativa che, lungi dall’essere eccessivamente generica, come ritenuto dal T.a.r., sarebbe stata volta a far valere il contrasto tra la decisione di archiviazione dell’istanza di condono e la relazione del Genio civile che avrebbe invece dato conto della avvenuta sanatoria del manufatto, non demolito ma semplicemente sottoposto nel corso degli anni ad “ opere di manutenzione ordinaria finalizzate a impedire … il deterioramento dei materiali originari”.

11. Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate.

12. Nel caso in questione, caratterizzato dall’inoltro da parte della de cuius dell’odierna appellante di un’istanza di condono nel 1995, correttamente il T.a.r. ha escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, atto non dovuto nei procedimenti ad istanza di parte anche a seguito della novella recata dalla legge n. 15/2005. Come ribadito, infatti, anche di recente da questo Consiglio di Stato “la natura vincolata delle determinazioni in materia di sanatoria degli abusi edilizi esclude la necessità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, l'obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda. I provvedimenti di diniego di condono edilizio, inoltre, non devono essere preceduti nemmeno dalla comunicazione dell'avvio del procedimento, in quanto adottati all'esito di procedimenti avviati su istanza di parte” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5606; 2 novembre 2023, n.9437)

13. Quanto, poi, al preteso legittimo affidamento che sarebbe stato ingenerato nel privato dal lungo tempo trascorso dall’inoltro della domanda di condono e alla asserita motivazione “rafforzata” che sarebbe stata necessaria per negare la sanatoria, si deve sottolineare che, per costante giurisprudenza, i provvedimenti che sanzionano l'attività edilizia abusiva - ivi compresi i dinieghi di sanatoria - sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né ancora alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare, e non potendo l'interessato dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi; sicché è legittima e doverosa l'adozione del provvedimento di diniego del condono anche quando sia trascorso un lungo periodo di tempo dalla presentazione dell'istanza, senza necessità di una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse, ulteriori rispetto a quelle inerenti al ripristino della legittimità violata. L'ordinamento, infatti, tutela l'affidamento di chi versa in una situazione antigiuridica soltanto laddove esso presenti un carattere incolpevole, mentre la realizzazione di un'opera abusiva si concretizza in una volontaria attività del costruttore realizzata contra legem (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 8 aprile 2019 n. 2292; Sez. I, 9 novembre 2023 n. 1431).

14. Parimenti infondato si rivela il secondo motivo d’appello, non essendo i modesti refusi presenti nel provvedimento in grado di inficiare il contenuto essenziale del provvedimento o di comprometterne il significato così come evincibile dal destinatario, né tantomeno di mettere in dubbio la completezza dell’istruttoria procedimentale, dimostrata dai verbali di sopralluogo e da tutti gli altri documenti in atti, nonché dall’avvenuto esame delle osservazioni della ricorrente da quest’ultima non inviate, però, a seguito del preavviso di rigetto e a ridosso della conclusione del procedimento, bensì nel 2012, in relazione all’atto formato dal Corpo forestale. Sul punto può aggiungersi che la giurisprudenza ha da tempo enucleato la categoria delle “mere irregolarità” dell’atto amministrativo, che consistono, come nel caso in questione, in una minima e/o non determinante deviazione dalla previsione normativa improduttiva di effetti, quali l’annullamento o la nullità del provvedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5183) e che proprio sulla specifica materia, questo Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che “in tema di condono edilizio il diniego di condono ha natura essenzialmente vincolata, per cui è da escludere un annullamento per meri vizi procedimentali […]. È invero contrario ai principi di economicità, speditezza ed efficienza proclamati dalla L. n. 241 del 1990, la valorizzazione di irregolarità meramente formali allorché emerga che comunque il contenuto dispositivo della determinazione impugnata non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, giusta quanto previsto dall'art. 21-octies della L. n. 241 del 1990" (Cons. Stato, Sez. VI, 30 aprile 2019, n. 2809).

15. Il già ricordato carattere vincolato del diniego di condono in assenza dei presupposti prescritti dalla legge - nella presente fattispecie del tutto esclusi dall’accertata demolizione, anteriormente alla sanatoria dell’immobile da condonare e dalla sua sostituzione senza alcun titolo con un locale cucina realizzato al piano seminterrato e un piano rialzato composto di due camere da letto e servizio igienico, rende infondato anche l’ultimo motivo, non potendo le opere di trasformazione eseguite dall’appellante sul manufatto originario, previa sua demolizione, essere in alcun modo qualificate “manutenzione ordinaria”

16. Al riguardo si deve, infatti, evidenziare che, successivamente alla presentazione di una domanda di condono, e prima che quest'ultima venga decisa con il provvedimento finale, il proprietario non può eseguire alcun lavoro di completamento o ampliamento dell'immobile abusivo – tantomeno di trasformazione o di demolizione e ricostruzione - valendo il principio in forza del quale è la prosecuzione in sé dei lavori ad essere preclusa, a prescindere dal regime edilizio a tali opere applicabile. Né, in senso contrario, il soggetto realizzatore dell'abuso edilizio continuato può invocare a proprio favore il tempo trascorso dalla presentazione della prima istanza di condono, non valendo tale fattore a legittimarlo alla continuazione dell'attività di edificazione abusiva che ha inteso perpetuare. Questo, come illustrato dalla giurisprudenza amministrativa ormai costante, non significa negare in assoluto la possibilità di intervenire su immobili rispetto ai quali pende istanza di condono, ma solo affermare che, a pena di assoggettamento delle nuove opere alla medesima sanzione prevista per l'immobile abusivo cui ineriscono, ciò deve avvenire nel rispetto delle procedure di legge, ovvero segnatamente dell'art. 35, l. n. 47 del 1985, ancora applicabile per effetto dei rinvii operati dalla successiva legislazione condonistica. (Cons. Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2024, n.1201. Il rispetto delle suddette modalità di azione non è stato neppure ipotizzato nel caso in questione, non venendo perciò neppure in rilievo.

17. In conclusione, l’appello deve essere, dunque, integralmente rigettato.

18. Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Comune di Massa delle spese di lite, liquidate in complessivi € 4.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Marco Lipari

IL SEGRETARIO