Pubblicato il 25/06/2025

N. 05542/2025REG.PROV.COLL.

N. 04286/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4286 del 2023, proposto da AU IN, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Bonomi e Paolo Giudici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

Comune di Bonate Sopra, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta n. 142;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sez. II, 7 novembre 2022, n. 1101, di rigetto della domanda di annullamento della deliberazione del consiglio comunale di Bonate Sopra n. 14 dell'8 aprile 2019, pubblicata sul B.U.R.L. n. 30 in data 24 luglio 2019, avente ad oggetto « Esame osservazioni, controdeduzioni e approvazione variante al vigente P.G.T. ai sensi della l.r. 12/2005 e smi », e della domanda di risarcimento dei danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bonate Sopra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. AU IN ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale è stato respinto il ricorso da lui proposto contro la delibera del consiglio comunale di Bonate Sopra n. 14 dell'8 aprile 2019, di approvazione di una variante generale al piano di governo del territorio (PGT), nella parte in cui ha destinato un lotto di sua proprietà a "verde di connessione ambientale e ricomposizione paesaggistica".

2. I fatti di causa possono essere ricostruiti come segue.

2.1. L'appellante è proprietario di un terreno in Bonate Sopra, censito al foglio 5, mappale 435, subalterni 702 e 703, collocato a ridosso del torrente Lesina e classificato nel previgente PGT del 2011 come zona "residenziale di completamento".

2.2. Con delibera consiliare del 5 novembre 2018, il Comune di Bonate Sopra ha adottato una variante al PGT, nell'ambito della quale ha incluso il lotto nella zona destinata a "verde di connessione ambientale e ricomposizione paesaggistica", così riducendone la capacità edificatoria. L'appellante ha presentato osservazioni alla delibera, chiedendo:

1) il ripristino della precedente destinazione urbanistica del fondo, quand'anche con una capacità edificatoria inferiore rispetto a prima (pari a 359 mc a fronte dei pregressi 450 mc);

2) il ripristino della originaria ampiezza della fascia di rispetto del torrente Lesina, la quale – ad avviso dell'appellante – era stata portata da 10 m a 25 m dalla sponda del torrente;

3) il declassamento della strada comunale di accesso al torrente da via M. L. King, sul presupposto che essa non fosse più fruita dalla collettività ma solamente da AU IN, con contestuale attribuzione alla corrispondente superficie di una potenzialità edificatoria e l'assegnazione della stessa all'istante;

4) in caso di assenso al declassamento di cui sopra, la possibilità di edificare a confine con l'area, di sua proprietà, collocata nella porzione meridionale del fondo.

2.3. Con la delibera n. 14 dell'8 aprile 2019, oggetto di gravame, il Comune di Bonate Sopra ha confermato la classificazione impartita al fondo in sede di adozione della variante, dopo aver ritenuto le osservazioni del ricorrente non accoglibili, sulla scorta delle seguenti motivazioni:

1) « Quanto alla richiesta di ripristino delle previsioni urbanistiche del PGT approvato con DCC riti 16 e 17 del 29/04/2011 in ordine alla potenzialità edificatoria attribuita ad una porzione di area di proprietà, si precisa che, coerentemente con gli obbiettivi assunti da parte dell'Amministrazione per la redazione della Variante Generale al PGT di incremento della tutela dei corsi d'acqua e potenziamento della rete ecologia locale effettuati gli opportuni approfondimenti e d'intesa con l'Area Tecnica, non si ritiene procedibile, avendo oltremodo completato il processo di Valutazione Ambientale Strategica della Variante generale al PGT, in quanto determinerebbe un incremento del consumo di suolo »;

2) « Quanto alla richiesta di ripristino della fascia di rispetto del torrente Lesina come previsto dal PGT approvato con DCC n. ri 16 e 17 del 29/04/2011, d'intesa con l'Area Tecnica ed effettuati gli opportuni approfondimenti con professionista incaricato della redazione della parte geologica, idrogeologica e sismica, si precisa che le fasce relative al reticolo idraulico non sono state variate »;

3) « Quanto alle richieste di: (1) declassamento della strada comunale. (2) conseguente frazionamento, (3) successiva riclassificazione d'ambito attribuendone una capacità di edificazione e assegnazione all'osservante, si precisa che l'Amministrazione conferma la strategicità della viabilità pubblica ed effettuati gli opportuni approfondimenti con l'Area Tecnica si evidenzia che, per mero errore materiale, non è stata individuata nelle tavole adottate tale viabilità e si provvederà alla rettifica degli elaborati grafici. Giova inoltre ricordare che qualora fosse intenzione dell'Amministrazione provvedere alla sdemanializzazione della strada vicinale, la stessa dovrebbe avvenire con atto Amministrativo specifico e separato secondo le norme correnti, per la successiva valorizzazione »;

4) « Quanto alle richieste espresse essendo le stesse subordinate all'accoglimento del precedente p.to 3.) le medesime si intendono implicitamente non accoglibili ».

2.4. Con ricorso al T.A.R. Lombardia, sezione staccata di Brescia, AU IN ha domandato l'annullamento in parte qua della suddetta deliberazione, nonché il risarcimento dei danni subiti. A sostegno del ricorso, egli ha formulato tre motivi, con i quali ha denunciato:

I) che la riclassificazione operata dal Comune determinasse una lesione dell'affidamento riposto dal ricorrente nella edificabilità del fondo;

II) la non condivisibilità delle controdeduzioni comunali alle proprie osservazioni, in quanto:

- alla riclassificazione del terreno non osterebbe né l'esigenza di tutela dei corsi d'acqua, non sussistendo profili di pericolo idraulico in quella specifica zona attraversata dal torrente Lesina, né l'obiettivo di contenere il consumo di suolo, che dovrebbe essere perseguito mediante il mancato incremento della capacità edificatoria dei fondi e non anche attraverso l'eliminazione cubature già riconosciute ai fondi;

- il Comune avrebbe esteso la fascia di rispetto del torrente Lesina;

- il Comune avrebbe fornito una spiegazione tautologica alla scelta di non declassare la strada di congiunzione al torrente;

III) l'assenza di motivazione alla base della scelta urbanistica e l'insufficiente esplicazione delle ragioni di rigetto delle osservazioni al piano.

2.5. Con sentenza n. 1101 del 7 novembre 2022, il T.A.R. ha respinto il gravame.

3. Con ricorso notificato il 5 maggio 2023 e depositato il 18 maggio 2023, AU IN ha appellato la sentenza, ribadendo le argomentazioni poste a sostegno del ricorso di primo grado.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Bonate Sopra, deducendo l'infondatezza delle doglianze.

3.2. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 27 febbraio 2025.

4. A prescindere dalla circostanza che, in forza del principio di specificità dei motivi ex art. 101 cod. proc. amm., è inammissibile l'appello contenente la mera riproduzione delle doglianze di primo grado senza che sia sviluppata alcuna confutazione della statuizione del primo giudice (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 2 novembre 2020, n. 6704; Id., Sez. II, 21 luglio 2021, n. 5499), il gravame va respinto per l'assorbente infondatezza delle censure in esso contenute.

4.1. Anzitutto, non sussiste, in capo all'appellante, una posizione di legittimo affidamento da salvaguardare. Per consolidata giurisprudenza, infatti, in tema di pianificazione urbanistica, la tutela dell'affidamento – che si concretizza nel dovere di puntuale motivazione delle scelte pianificatorie, con la quale si dia conto del contemperamento dell'interesse pubblico con la particolare condizione del privato – è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n. 24; Id., Sez. IV, 8 aprile 2019, n. 2265; Id., 2 gennaio 2023, n. 21; Id., 11 settembre 2024, n. 7527).

Viceversa, le scelte di pianificazione urbanistica non sono condizionate dalla indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso diverse e più favorevoli al privato rispetto a quelle introdotte con il nuovo piano, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente strumento urbanistico (Cons. Stato, Sez. IV, 11 novembre 2016, n. 4666; Id., Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163).

Di conseguenza, la riclassificazione del fondo dell'appellante, da destinazione residenziale di completamento a verde di connessione ambientale e ricomposizione paesaggistica, non richiedeva una specifica motivazione, dal momento che, fatta eccezione per le suddette ipotesi di affidamento qualificato, le determinazioni di pianificazione urbanistica sono sottratte al dovere motivazionale, in quanto atti amministrativi generali (cfr. art. 3, co. 2, l. 241/1990).

4.2. Correlatamente, l'amministrazione non è tenuta a prendere puntuale posizione sulle osservazioni formulate dai proprietari interessati in occasione dell'adozione di un nuovo strumento di pianificazione, dacché tali osservazioni non integrano forme di partecipazione procedimentale, parimenti esclusa per gli atti a contenuto generale ex art. 13 l. 241/1990, ma costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici, per cui il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della pianificazione ( ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2014, n. 2973; Id., 24 febbraio 2017, n. 874; Id., 4 novembre 2020, n. 6803).

Ad ogni modo, come si ricava pianamente dalla lettura delle controdeduzioni allegate alla delibera di approvazione del PGT, nel caso di specie il Comune di Bonate Sopra ha fornito approfondite e ragionevoli giustificazioni al rigetto delle osservazioni dell'appellante.

4.3. La richiesta di ripristinare la previgente destinazione residenziale è stata respinta, in quanto contrastante con gli obiettivi della variante pianificatoria, ossia la tutela dei corsi d'acqua (nella fattispecie, del torrente Lesina, a ridosso del quale è sito il fondo dell'appellante), il potenziamento della rete ecologica locale e il contenimento del consumo di suolo.

Come correttamente osservato dal giudice di primo grado, il ricorrente ha focalizzato le proprie censure sui menzionati obiettivi di tutela dei corsi d'acqua e di contenimento del consumo di suolo, mentre nulla ha opposto all'esigenza di potenziamento della rete ecologica. Pertanto, la doglianza merita di essere respinta già per l'incompleta aggressione dei pilastri motivazionali della decisione amministrativa, dal momento che, per concorde giurisprudenza, l'annullamento di un atto plurimotivato di segno negativo è condizionato alla presentazione di censure in ordine a tutte le autonome motivazioni in grado da sole di sostenere la decisione ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 5 dicembre 2022, n. 10643; Id., 11 marzo 2025, n. 1985).,

Ad ogni modo, la circostanza, addotta nel ricorso, che gli studi idraulici relativi al torrente Lesina registrino situazioni di rischio in zone differenti da quella in cui è collocato il fondo dell'appellante non preclude all'amministrazione, nell'esercizio dell'ampia discrezionalità in materia, di operare scelte maggiormente cautelative a ridosso del letto del torrente in esame. Il concetto di "tutela dei corsi d'acqua", d'altra parte, non deve essere inteso restrittivamente, come riferito solo alla prevenzione dei rischi idraulici, poiché la tutela può considerarsi riferita anche alla conservazione dei valori paesaggistici e naturalistici propri dei corsi d'acqua e dell'ambiente circostante.

Quanto all'obiettivo del contenimento del consumo di suolo, esso ben può essere perseguito mediante l'eliminazione di pregresse capacità edificatorie dei fondi, poiché, come già osservato, non sussiste alcun divieto di reformatio in peius delle pregresse destinazioni urbanistiche. Pertanto, non è condivisibile la tesi, perorata dall'appellante, che il consumo di suolo dovesse essere contenuto solo evitando di incrementare le capacità edificatorie dei fondi e non anche mediante una riduzione delle cubature già riconosciute.

4.4. La richiesta di mantenere a 10 m la fascia di rispetto del torrente Lesina è stata parimenti respinta, per il semplice fatto che la variante urbanistica non apporta modifiche alla sua estensione.

Come già evidenziato dal giudice di primo grado, infatti, dal raffronto tra l'art. 30 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PGT del 2011, secondo cui « lungo i corsi d'acqua deve essere rispettato per ogni manufatto rispettivamente un arretramento di mt. 10 da ciascuna sponda del corpo idrico », e l'art. 30 delle NTA del nuovo PGT, in base al quale « lungo i corsi d'acqua deve essere rispettato per ogni manufatto rispettivamente un arretramento di mt. 10 da ciascuna sponda del corpo idrico », emerge chiaramente che il testo delle disposizioni è rimasto immutato e che nessun allargamento della fascia di rispetto è stato realizzato. La richiesta effettuata con le osservazioni al piano e la correlata censura formulata nel ricorso sono, perciò, frutto di un fraintendimento da parte del ricorrente, giacché la limitazione della potenzialità edificatoria del fondo non è derivata dall'estensione della fascia di rispetto fluviale, ma dalla nuova destinazione urbanistica del terreno.

4.5. L'istanza di declassamento della strada comunale di congiunzione della via pubblica con il torrente – funzionale all'attribuzione al ricorrente di una potenzialità edificatoria residuante dal suddetto declassamento – è stata rigettata perché l'ente comunale ha confermato la strategicità della strada per la viabilità pubblica.

Come già osservato dal giudice di primo grado, il rigetto dell'osservazione consiste in nient'altro che nella mera conferma della pregressa scelta di inclusione della strada nel demanio dell'ente, sicché, non avendo l'amministrazione adottato alcuna modifica dell'esistente, la censura si rivela addirittura inammissibile. Tantomeno, quindi, può essere addebitata all'amministrazione l'insufficiente motivazione del mancato declassamento: il dovere motivazionale sussiste, semmai, nel caso di adibizione di un bene al più rigido regime demaniale.

Né rileva la circostanza – peraltro indimostrata – che la strada non venga utilizzata dalla collettività, poiché il disuso protratto nel tempo non comprova da solo la cessata destinazione del bene all'uso pubblico (anche solo potenziale) e, di conseguenza, come non integra una ipotesi di sdemanializzazione tacita (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 settembre 2006, n. 5209; Id., 3 novembre 2021, n. 7365), così non impone all'amministrazione di procedere alla sdemanializzazione espressa del bene.

5. Si impone, in conclusione, il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza di primo grado.

6. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna parte appellante al pagamento, in favore del Comune di Bonate Sopra, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 4.000 per compensi, oltre accessori di legge. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO