Pubblicato il 18/02/2025

N. 01378/2025REG.PROV.COLL.

N. 08271/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8271 del 2024, proposto da:
Università degli studi di Trieste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

UR PR, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia n. 337/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del prof. UR PR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025, l’avvocato Alessandro Tudor;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’università degli studi di Trieste ha impugnato la sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia n. 337 del 15 ottobre 2024 con cui è stato accolto il ricorso proposto dal prof. UR PR contro il decreto del Rettore n. 334 in data 11 aprile 2023, con il quale gli è stata inflitta la sanzione disciplinare della censura.

L’appellato si è costituito depositando successiva memoria con la quale ha dedotto la tardività della contestazione sotto più profili ed ha riproposto, espressamente riproducendone il contenuto, i motivi, da due a nove, non esaminati in primo grado.

Alla camera di consiglio del 26 novembre 2024 la trattazione della causa è stata rinviata al merito, sull’accordo delle parti.

Successivamente l’appellato ha depositato ulteriore sintetica memoria di mero richiamo.

L’università ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Devono essere tratteggiati i fatti di causa.

Il prof. UR PR, in quiescenza dal 1 novembre 2023, è stato professore ordinario di chimica organica presso il dipartimento di scienze chimiche e farmaceutiche dell’Università di Trieste.

Nel 2014 è stato invitato a collaborare con il Center for Cooperative RE in Biomaterials (organizzazione non profit di ricerca di diritto spagnolo, creata per promuovere la ricerca scientifica e l’innovazione tecnologica ai massimi livelli), con il titolo di QU RE PR , per coordinare, senza vincoli di orario e di luogo, un gruppo di ricerca in materia di RB TE .

Il professore si è, quindi, rivolto all’ufficio del personale dell’ateneo triestino, comunicando l’opportunità che gli era stata offerta, evidenziando il tipo di attività che avrebbe svolto e chiedendo indicazioni circa eventuali adempimenti necessari per poter svolgere tale attività.

L’università lo ha informato che avrebbe dovuto richiedere il passaggio a tempo definito e ha riferito che, una volta in regime di tempo definito, egli avrebbe potuto svolgere qualsiasi attività.

Il professore ha, altresì, informato il Rettore circa il ruolo che avrebbe assunto, chiedendo di valutarne la compatibilità con la propria posizione presso l’ateneo: anche il rettore lo ha invitato al passaggio a tempo definito, null’altro opponendo.

Quindi il prof. PR ha chiesto ed ottenuto il passaggio al tempo definito a far data dal 1° novembre 2015 e, dall’anno accademico 2015/2016 ha intrapreso la collaborazione di ricerca con il Center for Cooperative RE in Biomaterials (CIC): rapporto proseguito negli anni successivi del quale l’università è sempre stata a conoscenza.

Sennonché, in data 25 ottobre 2022 l’università ha chiesto chiarimenti su di esso e, in data 31 ottobre 2022, ha invitato l’appellato a richiedere l’autorizzazione per detta attività per l’a.a. 2022/2023 nonché a motivare la mancata richiesta della stessa per gli anni precedenti.

In data 8 novembre 2022 il prof. PR, seguendo le indicazioni dell’ateneo, ha presentato richiesta di autorizzazione per l’a.a. 2022/2023.

A seguire, in data 10 novembre 2022, l’università ha chiesto di trasmettere documentazione relativa al rapporto con il CIC, tra cui la data di inizio dell’incarico.

In data 17 novembre 2022 l’appellato ha trasmesso la documentazione richiesta, ove si dava atto che il ricorrente “ is linked to CIC biomaGUNE as QU RE PR and Principal Investigator through a full-time and permanent contract ”; in pari data l’ateneo ha chiesto nuovamente di conoscere la data di inizio dell’incarico.

Il 18 novembre 2022 il professore ha illustrato le ragioni per cui non era stata richiesta in precedenza l’autorizzazione; ha specificato che la posizione ricoperta era quella di QU PR e che questa era stata assunta a partire dalla fine del 2015; ha dato atto di come, in concomitanza con l’attività svolta per il CIC, avesse sempre adempiuto agli obblighi nei confronti dell’università, avesse raggiunto risultati pregevoli e avesse portato benefici all’ateneo grazie all’attività svolta con l’ente spagnolo.

In data 21 novembre 2022 il direttore del dipartimento di afferenza ha trasmesso il proprio decreto n. 398/2022 (ratificato dal consiglio di dipartimento nella seduta del 5 dicembre 2022) attestante che l’attività di ricerca del prof. PR, svolta con il CIC e con la qualifica di QU RE PR , non recava pregiudizio all’adempimento degli obblighi istituzionali e non si poneva in conflitto di interessi o in concorrenza con l’attività del dipartimento, ma che anzi essa rivestiva valore sinergico.

A seguito della trasmissione della predetta documentazione e delle predette osservazioni, con decreto rettorale n. 1096 del 28 novembre 2022 è stata rilasciata l’autorizzazione a ricoprire l’incarico di QU RE PR presso il CIC per l’a.a. 2022/2023.

In data 13 febbraio 2023 l’ateneo ha comunicato l’avvio di un procedimento volto ad accertare la violazione dell’art. 6, comma 12, l. 240/2012, dell’art. 15 d.P.R. 382/1980 e dell’art. 12 del regolamento di ateneo per la disciplina del rilascio delle autorizzazioni per incarichi extraistituzionali.

Con tale nota, dando atto che “ risulterebbe che Lei ha ricoperto la posizione in parola anche antecedentemente al 1/11/2022 ”, è stato richiesto nuovamente al prof. PR di dichiarare da quando era stato assunto il ruolo ricoperto presso il CIC e di chiarire la motivazione della mancata richiesta di preventiva autorizzazione per lo svolgimento di incarichi esterni.

In data 23 febbraio 2023 l’appellato ha ribadito quanto già rappresentato con la memoria del 18 novembre 2022 e, in particolare, di aver assunto la posizione di QU RE PR a partire dall’anno accademico 2015/2016 e di non aver chiesto l’autorizzazione poiché più volte gli uffici ne avevano rappresentato la non necessità.

Con nota del 22 marzo 2023 l’ateneo ha rilevato che, a seguito del procedimento avviato con la nota del 13 febbraio 2023, risultava la “ conferma ” di quanto già noto allo stesso, ovverosia che a partire dall’a.a. 2015/2016 il professore aveva ricoperto la posizione di “ QU RE professor and principal investigator through a full time and permanent contract ” presso il CIC.

L’ateneo ha, pertanto, comunicato per la prima volta in data 22 marzo 2023 l’avvio di un procedimento disciplinare, contestando un cumulo di impieghi in violazione di legge.

L’appellato ha chiesto di accedere agli atti del procedimento; in data 28 marzo 2023 l’ateneo ha riscontrato l’istanza trasmettendo la documentazione del procedimento: nell’ambito di tale documentazione non figuravano atti o acquisizioni istruttorie diverse o ulteriori rispetto a quelle trasmesse dal professore.

In data 1 aprile 2023 l’incolpato ha presentato osservazioni rilevando la tardività della contestazione e comunque l’insussistenza dei presupposti per l’irrogazione di sanzioni disciplinari per le ragioni già illustrate nelle memorie del 18 novembre 2022 e del 22 febbraio 2023; ha richiesto l’archiviazione del procedimento e, in ogni caso, di essere convocato per l’audizione.

Ciononostante, con decreto rettorale n. 334/2023, comunicato in data 13 aprile 2023, gli è stata irrogata la sanzione disciplinare della censura “ per l’irregolare condotta consistente nell’aver fornito a suo tempo una rappresentazione non chiara ed esaustiva circa la natura dell’attività svolta all’estero, continuando a versare in una situazione di cumulo di impieghi a partire dal 2015 e non risolvendo lo stesso nemmeno a partire dal 2018 con la richiesta di autorizzazione ai sensi del novellato art. 6 comma 12, ma protraendolo fino al 31.10.2022, data in cui presenta istanza idonea a sanare l’incompatibilità ”.

Tali atti sono stati impugnati con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto al Tar Friuli Venezia Giulia, il quale, con sentenza n. 337 del 15 ottobre 2024, assorbiti gli ulteriori motivi, ha accolto il ricorso in ragione della rilevata tardività della contestazione a fronte dell’evidente conoscenza, da parte dell’istituto, di tale incarico e della sua consistenza, fin dal 2015 e della circostanza che l’università, pur essendo stata informata a tempo debito di questo incarico, non aveva mai comunicato la necessità dell’autorizzazione.

3. La parte appellante non condivide l’affermazione del Tar per cui l’esercizio del potere disciplinare risulta tardivo in quanto realizzato « oltre il limite di qualsivoglia ragionevole termine» .

Contesta che l’università fosse a conoscenza dei fatti fin dal 2015 e osserva che non qualunque notizia sarebbe idonea a integrare “la conoscenza dei fatti” da cui far decorrere il termine decadenziale per l’esercizio dell’azione disciplinare, essendo necessaria la piena conoscenza dei fatti.

Ritiene errata la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la sola pubblicazione sul sito dell’ateneo dell’impegno all’estero del prof. PR e la corrispondenza informale intervenuta tra questi e il Rettore riportassero elementi sufficienti a individuare le condotte illegittime dell’appellato osservando che le stesse solo in un secondo momento, segnatamente con la documentazione trasmessa dall’interessato in data 23 febbraio 2023, avrebbero assunto rilevanza disciplinare.

Secondo l’appellante l’esame della documentazione in atti dimostrerebbe la tempestività dell’azione disciplinare, che si sarebbe svolta nel rispetto dei termini prescritti dall’art. 10, comma 2, della l. n. 240/2010 e, in ogni caso, entro un termine ragionevole.

Gli elementi conosciuti dall’università nel 2015 sarebbero stati generici in quanto:

- negli articoli pubblicati sul sito istituzionale dell’ateneo non vi sarebbe alcun cenno alla tipologia di incarico ricoperto dal docente presso l’ente spagnolo, né vi sarebbe la descrizione dell’attività svolta, del regime di impegno e del relativo arco temporale, pertanto non sarebbe possibile ricondurre a tali pubblicazioni la piena conoscenza dei fatti;

- dal contenuto dell’ email inviata dal professore al Rettore dell’epoca in data 11 novembre 2014 non emergerebbero elementi dai quali l’università avrebbe potuto acquisire una completa ed esauriente cognizione dei fatti, tale da far decorrere il termine per l’avvio del procedimento disciplinare, trattandosi di corrispondenza nella quale il prof. PR si limita a fornire generiche informazioni in merito all’incarico offerto dall’ente spagnolo, senza specificare la tipologia di attività che egli sarebbe andato a svolgere, il tipo di rapporto da instaurare con l’ente spagnolo e la sua natura giuridica, il compenso previsto, il regime di impegno e l’arco temporale di svolgimento dell’attività;

- in ogni caso sarebbe da escludere che la pubblicazione di informazioni sul sito web dell’università e l’ email inviata al Rettore possano considerarsi sostitutive dell’obbligo gravante ex lege sui pubblici dipendenti di fornire informazioni complete agli organi competenti in ordine agli incarichi extraistituzionali svolti, essendo peraltro pacifico che la relativa autorizzazione non sia mai stata richiesta;

- tenuto conto che, come stabilito dall’art. 3 del regolamento di ateneo in materia di incarichi esterni, nonché dall’art. 6, comma 12, della legge n. 240/2010, è il Rettore (e non altri soggetti o uffici interni all’ateneo) l’organo competente in materia di provvedimenti autorizzatori all’assunzione di incarichi esterni da parte dei docenti universitari, nel caso di specie il Rettore avrebbe avuto piena conoscenza del ruolo ricoperto dal prof. PR presso l’ente straniero solo con l’acquisizione della documentazione inviata dallo stesso in data 23 febbraio 2023;

- pertanto, sarebbe stata in ogni caso inconferente la conoscenza, da parte dell’ateneo genericamente inteso, dello svolgimento dell’incarico all’estero attraverso uno strumento diverso dalla formale richiesta di autorizzazione;

- solo in seguito all’istanza di autorizzazione avanzata in riferimento all’anno 2022-2023, l’università avrebbe acquisito notizia dei fatti, tanto da aver richiesto all’interessato, in data 13 febbraio 2023, ulteriori chiarimenti in ordine all’incarico di QU RE professor and principal investigator ;

- conseguentemente, solo grazie alla nota del 23 febbraio 2023, inviata dal professore in riscontro ai chiarimenti richiesti, l’ateneo avrebbe avuto chiaro il quadro giuridico e fattuale della vicenda, avendo ricevuto documentazione ulteriore rispetto a quella già precedentemente trasmessa, segnatamente un nuovo certificato rilasciato dall’ente spagnolo, maggiormente dettagliato in merito alle caratteristiche del ruolo assunto dal docente all’estero; quindi solo a partire dalla trasmissione di tale documentazione ulteriore si sarebbe raggiunta la piena ed effettiva conoscenza dei fatti.

L’appellante contesta anche l’assunto contenuto nella sentenza secondo cui « Per dimostrare la tempestività dell’azione disciplinare avviata soltanto nel 2023, infatti, incombeva sull’Università l’onere di comprovare precisamente non solo l’esistenza di tali nuovi elementi prima ignorati, ma anche e soprattutto che tali elementi non potevano essere ragionevolmente richiesti all’interessato o aliunde acquisiti sin da subito, con un minimo sforzo di diligenza» .

Ciò in quanto:

- in base alle precedenti argomentazioni risulterebbe che l’università abbia avuto piena conoscenza dei fatti soltanto nel 2023;

- conferma della mancata conoscenza, fino a detto momento, della specifica natura dell’impegno assunto dal prof. PR con l’istituto estero, si trarrebbe dalla circostanza che, fino alla modifica dell’art. 6, comma 12, l. n. 240/2010, intervenuta con l. 27 dicembre 2017, n. 205 (legge finanziaria 2018), vigeva un regime di incompatibilità assoluta tra la funzione di docente e lo svolgimento di attività di didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri con un rapporto di lavoro subordinato, irrilevante essendo il regime di impegno prescelto, sicchè se l’università avesse effettivamente avuto piena conoscenza dei fatti sin dal 2015 non si sarebbe di certo limitata a suggerire all’interessato il passaggio a tempo definito, ma avrebbe negato al docente lo svolgimento dell’attività medesima (trattandosi a suo dire di attività assolutamente incompatibile);

- diversamente da quanto afferma il Tar non incomberebbe sull’università l’onere di dimostrare che i “nuovi elementi” relativi all’attività svolta dal prof. PR “ non potevano essere ragionevolmente richiesti all’interessato o aliunde acquisiti sin da subito, con un minimo sforzo di diligenza ”, ma, al contrario, sarebbe stato onere del professore fornire complete informazioni all’università, nonché dimostrare in giudizio di averle fornite.

Infine ritiene che il giudice di primo grado avrebbe errato nel non rilevare la natura ordinatoria del termine di avvio del procedimento disciplinare, previsto dall’art. 10, comma 2, della legge 240/2010 atteso che dalla stessa formulazione letterale della norma risulterebbe che solo la violazione del termine di 180 giorni di cui al comma 5 – relativo alla decisione del consiglio di amministrazione in ordine alla sanzione da infliggere – è espressamente sanzionata con l’estinzione del procedimento disciplinare.

4. L’appello è infondato e va respinto.

Come esposto nella parte in fatto, prima di assumere l’incarico l’appellato ne aveva messo al corrente l’università, esponendone la natura e chiedendo lumi su quali fossero gli adempimenti preliminari necessari per poterlo assumere.

Dalla documentazione in atti emerge con chiarezza che l’amministrazione, anche nella persona del suo vertice, era stata sin dall’origine messa a conoscenza dell’incarico e della potenziale incidenza e sovrapponibilità con l’attività del professore presso l’università di Trieste.

L’appellato ha avuto una significativa interlocuzione con l’università, sia con gli uffici amministrativi che con il personale accademico, con la quale ha chiesto chiarimenti circa le attività preliminari necessarie a rimuovere potenziali cause ostative all’acquisizione del prestigioso incarico.

In quella fase il prof. PR ha anche informato in prima persona il Rettore, chiedendo un incontro per chiarirgli la natura dell’incarico, onde verificarne la compatibilità con l’impiego a tempo pieno presso l’università. Scriveva nell’ email del 11 novembre 2014: “ Se vuoi, ti racconto come stanno le cose e vediamo se ritieni la cosa compatibile con il mio tempo pieno ”. A tale iniziativa il Rettore ha risposto: “ Caro UR, ottima notizia. Certamente ci possiamo vedere a dicembre, così mi racconti i dettagli. Mi informerò nel frattempo sulla normativa del tempo pieno. Prego la segreteria di organizzare l'incontro ”.

Prima di acquisire l’incarico, il professore ha contattato gli uffici per individuare i passaggi formali necessari a garantire la regolarità della procedura ( email del 29 settembre 2014) ricevendo, in riscontro, soltanto l’indicazione di ridurre il proprio impegno presso l’università di Trieste, passando dal tempo pieno al regime a tempo definito (cfr., in questo senso, la email del 16 gennaio 2015).

Un collega, in una email del 22 dicembre 2014, gli ha comunicato testualmente: “ Non esiste un regolamento specifico e si fa riferimento alle leggi 382 e 240. La domanda per il cambio di regime va fatta entro fine aprile e il nuovo regime parte dall'inizio dell'anno accademico (novembre) e dura un anno. Si può cambiare di anno in anno. Non esiste obbligo di autorizzazione e neanche di comunicazione per le attività che vai a fare ”.

Attenendosi a quanto evidenziato dagli uffici, l’appellato ha quindi chiesto il passaggio al regime di tempo definito (a far data dal primo novembre 2015), proprio per poter accettare l’incarico al CIC.

È possibile osservare, dunque, che l’ateneo, pur edotto dell’incarico da assumere ed espressamente richiesto di chiarire quali adempimenti porre in essere onde garantirne la piena compatibilità con il suo mandato di professore universitario, non ha mai affermato che tale incarico dovesse essere preventivamente autorizzato, essendosi limitato a indicare la necessità di optare per il tempo definito.

Indicazione alla quale l’appellato si è attenuto, chiedendo ed ottenendo (ancora una volta senza ulteriori specificazioni da parte dell’amministrazione) la trasformazione del suo contratto da tempo pieno a tempo parziale.

A ciò deve aggiungersi che l’assunzione e il mantenimento dell’incarico anche negli anni successivi era di pubblico dominio e anche di una certa risonanza in ambito accademico: l’incarico dell’appellato, anche in ragione del riconosciuto prestigio che ne è conseguito anche per l’università, è stato ampiamente pubblicizzato e divulgato dalla stessa amministrazione fin dall’esordio sul suo sito internet .

Tali essendo i fatti, va osservato che la “notizia” dell’incarico era certamente nota sia agli uffici, sia al Rettore, sin dal finire del 2014: risulta evidente, quindi, che fin da tale data l’università avrebbe potuto e dovuto richiedere al prof. PR tutti quei chiarimenti che, invece, ha richiesto per la prima volta soltanto il 25 ottobre 2022.

Se, dunque, si può anche ipotizzare, come fa la difesa erariale, che nel 2014 l’università non avesse la “piena conoscenza dei fatti”, è tuttavia indubitabile che ne avesse ricevuto la notizia in più riprese e che la consapevolezza dell’esistenza dell’incarico e del suo perdurare si è protratta per tutti gli anni a seguire, nella totale inerzia e nel tacito avallo da parte dell’ateneo.

L’affermazione della difesa erariale secondo cui, se l’università avesse effettivamente avuto piena conoscenza dei fatti sin dal 2015, non si sarebbe limitata a suggerire all’interessato il passaggio a tempo definito, ma avrebbe negato al docente lo svolgimento dell’attività medesima, trattandosi appunto di attività (all’epoca) assolutamente incompatibile, è contraddetta proprio da tale ultima affermazione.

Invero afferma l’appellante che, fino alla modifica dell’art. 6, comma 12, L. n. 240/2010, intervenuta con legge 27 dicembre 2017, n. 205, vigeva un regime di incompatibilità assoluta tra la funzione di docente e lo svolgimento di attività di didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri con un rapporto di lavoro subordinato, irrilevante essendo il regime di impegno prescelto: ciò confermerebbe la mancata conoscenza, fino a detto momento, della specifica natura dell’impegno assunto dal prof. PR con l’istituto estero.

Osserva il Collegio che il rilevo che precede depone in senso esattamente contrario a quello preteso dall’amministrazione, dal momento che l’incompatibilità assoluta, stabilita dalla disciplina previgente, tra la funzione di docente e lo svolgimento di attività di didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri con un rapporto di lavoro subordinato, a maggior ragione avrebbe dovuto indurre l’università a chiedere sin da subito chiarimenti al professore sull’incarico, di cui era pacificamente edotta, senza attendere il 2022.

In definitiva, la richiesta di chiarimenti su un fatto noto dal 2014, intervenuta dopo ben otto anni, rende di palmare evidenza la tardività del procedimento disciplinare.

Va confermata, pertanto, la sentenza impugnata, laddove afferma che ciò « manifesta un’ingiustificabile inerzia pluriennale dell’Amministrazione nell’esercizio dei propri poteri sanzionatori e dei relativi poteri istruttori » e che « Ciò connota in termini di illegittimità la sanzione inflitta ».

Osserva il Collegio che il rilievo che precede rende superflua ogni dissertazione sulla natura, perentoria o meramente ordinatoria, del termine di avvio del procedimento disciplinare, previsto dall’art. 10, comma 2, della legge 240/2010, dal momento che da una parte risulta per tabulas che l’attività preistruttoria non è stata avviata né nell’immediatezza della “notizia” né nel corso degli otto anni successivi, nonostante l’amministrazione sia stata costantemente a conoscenza del perdurare dell’incarico, avendone pubblicizzato negli anni i prestigiosi esiti sul proprio sito web .

Dall’altra, anche ipotizzando che l’università abbia svolto fin da subito attività preistruttoria (e si è visto che così non è), la suddetta attività deve essere contenuta in un termine ragionevole, tale non potendosi certo qualificare un intervallo di tempo di otto anni.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

5. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tenuto conto della particolarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Marco Lipari

IL SEGRETARIO