Pubblicato il 17/06/2025

N. 05265/2025REG.PROV.COLL.

N. 02023/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2023 del 2024, proposto dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Editrice T.N.V. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Guerrini e Domenico Siciliano, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo, sito in Roma, via Vodice n.7;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio (Sezione quarta) n. 2528 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Editrice T.N.V. s.p.a.;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Udito dell’udienza pubblica del 12 giugno 2025 l’avv. Domenico Siciliano per le parti private; nessuno presente per AGCOM;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Oggetto della domanda di annullamento proposta con il ricorso di primo grado era il provvedimento n. 6/15/PRES, datato 10 aprile 2015, con il quale il presidente dell’Autorità di garanzia per le comunicazioni (« Agcom ») irrogava alla società editrice TNV s.p.a., fornitore del servizio media audiovisivo in ambito locale in tecnica digitale « Telenuovo », la sanzione pecuniaria di € 10.000,00 per la violazione dell’art. 34, comma 2, d. lgs. n. 177 del 2005. Il Co.re.com del Veneto, infatti, con nota del 24 luglio 2014 pervenuta ad Agcom il 4 agosto 2014 ed emessa all’esito di attività di vigilanza, aveva segnalato la trasmissione, in data 13 luglio 2014 e a partire dalle ore 22:30 circa, del film dal titolo « DA » da parte di « Telenuovo» senza l’adozione degli accorgimenti previsti, cui seguiva atto di contestazione n. 35/14/DISM datato 10 novembre 2014 e la la contestazione di cui trattasi impugnata in prime cure.

1.2.- Il predetto provvedimento presidenziale era annullato con sentenza T.a.r. per il Lazio sez. IV, n. 2528 del 2024, stante la carenza di un’adeguata motivazione in ordine all’esercizio dei poteri presidenziali, previsti dal regolamento di organizzazione dell’Agcom (art. 3, comma 3) nei soli casi « straordinari di necessità e urgenza ».

Tale provvedimento si sarebbe, infatti, limitato ad un generico riferimento al fatto che la prima riunione utile della Commissione per i servizi e i prodotti non avrebbe consentito « la tempestiva adozione del provvedimento, stante il termine di scadenza del procedimento». Argomentava, ancora, il T.a.r. che « Premesso infatti che tale motivazione si fonda solo su elemento che rientra nella sfera di disponibilità di AGCOM, dipendendo infatti dalle concrete modalità attraverso le quali quest’ultima si è organizzata, trattasi invero di motivazione assolutamente generica e apparente, difatti integrata solo in giudizio attraverso il rinvio alle festività Pasquali (che di per sé non potrebbero comunque essere sussunte nel presupposto della straordinarietà in quanto prevedibili e anticipatamente fronteggiabili).La motivazione usata rientra, quindi, in una formula di stile che potrebbe astrattamente essere non già strumentalizzata ma comunque utilizzata in qualsiasi occasione. Né, peraltro, tale motivazione può dirsi integrata dal successivo provvedimento di ratifica posto che quest’ultimo avrebbe potuto avere effetto “sanante” solo se avesse, da un lato, preso atto delle ragioni straordinarie di necessità ed urgenza, indicandole però puntualmente, il che non è avvenuto; dall’altro, se fosse intervenuto, nonostante tale puntualizzazione, prima dello scadere del termine di 150 giorni ».

1.3.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello Agcom la quale ne ha chiesto la riforma stante la violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 3, comma 3, del regolamento di organizzazione e funzionamento dell’Autorità. Sostiene Agcom che:

- contrariamente a quanto rilevato dal T.a.r. per il Lazio con la sentenza in epigrafe, l’ordinanza presidenziale avrebbe motivato espressamente, ed in modo tutt’altro che generico o con una clausola di mero stile, le ragioni che hanno determinato la necessità di adottare un provvedimento monocratico. Segnatamente, nell’ordinanza presidenziale (pag. 5) sarebbe stato specificato che la prima riunione utile della Commissione per i servizi e i prodotti non avrebbe consentito « la tempestiva adozione del provvedimento stante il termine di scadenza del procedimento », in (asserita) presenza di specifiche ed oggettive esigenze organizzative che non avrebbero reso possibile l’adozione del provvedimento collegiale nel rispetto del termine di 150 giorni previsti dal regolamento di disciplina delle sanzioni;

- una volta conclusa l’istruttoria, stante la particolare congiuntura organizzativa, non sarebbero risultate calendarizzate riunioni dell’organo collegiale dal 1° aprile 2015 sino al 20 aprile 2015: l’Autorità sarebbe stata infatti interessata da una complessa riorganizzazione interna che avrebbe coinvolto tutte le unità organizzative (aspetto, questo che, in tesi di Agcom, avrebbe costituito « fatto notorio » e la cui allegazione in corso di causa non avrebbe potuto – per definizione – dar luogo ad una motivazione postuma, sicché il rispetto di tempi previsti darebbe risultato pressoché impossibile;

- il T.a.r. avrebbe travisato la nozione di necessità e urgenza che, nel caso di specie non sarebbe stata sovrapponibile a quella posta a base della decretazione d’urgenza, dovendosi, qui, diversamente, far riferimento a contingenti necessità organizzative, interne all’amministrazione, la cui presenza non avrebbe consentito di seguire l’iter procedimentale ordinario;

- erronea sarebbe la pronuncia di prime cure laddove non avrebbe attribuito giuridica rilevanza al provvedimento di ratifica dell’ordinanza presidenziale, atteso che la « ratifica » da parte dell’organo collegiale renderebbe inammissibili eventuali censure sui presupposti legittimanti il provvedimento presidenziale: anche a voler, a tutto concedere, ritenere che la motivazione dell’ordinanza presidenziale fosse generica in ordine alla esistenza dei presupposti di necessità e urgenza, un simile vizio, assimilabile alla « incompetenza relativa » del Presidente, avrebbe comunque assunto un rilievo formale e meramente procedimentale, suscettibile di convalida retroattiva a mezzo ratifica dell’organo collegiale, qui intervenuta.

2.- Si è costituita in giudizio Editrice T.N.V. s.p.a. la quale ha contrastato le pretese di parte appellante ed ha concluso per l’infondatezza dell’appello.

3.- Agcom, in prossimità dell’udienza, ha depositato memoria di replica.

3.- All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, presente il procuratore di parte appellata il quale ha ribadito le proprie tesi difensive, l’appello, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

4.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato.

5.- Deve essere premesso che è pacifico tra le parti che il provvedimento di ratifica (delibera n. 53/15/CSP, cfr. deposito di parte ricorrente in primo grado in data 11 settembre 2015) è intervenuto oltre il termine perentorio per l’irrogazione della sanzione di cui trattasi, e che, nell’organizzazione interna di Agcom, l’applicazione della sanzione è ascritta alla competenza collegiale.

5.1.- Ciò precisato, il regolamento approvato con delibera n. 223/12/Cons., stabilisce, all’art. 3, comma 3, « Allegato A », che « In casi straordinari di necessità e di urgenza il Presidente può adottare provvedimenti riferendone all’Organo collegiale competente per la ratifica nella prima riunione utile ».

5.2.- Osserva il Collegio che l’atto monocratico previsto dall’ art. 3, comma 3 del citato regolamento di organizzazione Agcom, affinché possa dirsi rispettoso di tale previsione di rango secondario, deve esplicitare – stante anche la sua natura derogatoria e di stretta interpretazione rispetto alla regola della competenza collegiale – i presupposti di straordinarietà, necessità e urgenza ivi stabiliti.

5.3.- In relazione all’« urgenza », essa deve essere intesa quale urgenza « oggettiva », ossia non legata a meri fatti organizzativi interni che risultino soggiacere all’esclusivo controllo dell’Amministrazione.

5.4.- E’ noto che secondo l’art. 3, comma 1, l. n. 241 del 1990 (e successive modificazioni), « ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria ». Il comma 2 del predetto art. 3, poi, esclude la necessità della motivazione per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.

La disposizione sancisce ed estende il principio, di origine giurisprudenziale, che in epoca anteriore all’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990 aveva già affermato la necessità della motivazione, con particolare riguardo al contenuto degli atti amministrativi discrezionali, nonché al loro grado di lesività rispetto alle situazioni giuridiche dei privati, individuando nella insufficienza o mancanza della motivazione stessa una figura sintomatica di eccesso di potere.

L’obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi « è diretto a realizzare la conoscibilità, e quindi la trasparenza, dell’azione amministrativa. Esso è radicato negli artt. 97 e 113 Cost., in quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon andamento e d’imparzialità dell’amministrazione e, dall’altro, consente al destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela giurisdizionale » (Corte cost. n. 310 del 2010).

Affermato, dunque, che, in ogni caso, il difetto di motivazione spiega effetti invalidanti e che esso « non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la motivazione del provvedimento il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo » (Corte cost., ord. n. 92 del 2015), nel caso di specie, il mancato richiamo agli effettivi presupposti per l’adozione del provvedimento monocratico da ratificare, e, segnatamente, del requisito dell’urgenza oggettiva, non rappresenta un vizio meramente formale, pure censurabile (cfr. Corte cost., n. 310 del 2010, cit.), bensì una violazione sostanziale della norma attributiva della competenza la quale si radica, come si è detto, in via derogatoria, in capo all’organo monocratico soltanto in presenza dei medesimi tassativi presupposti.

Parimenti, il provvedimento di ratifica adottato oltre il termine perentorio per l’irrogazione della sanzione si mostra, qui, come elusivo dello stesso termine, con nocumento, a tacer d’altro, delle esigenze di certezza del diritto e di tutela della posizione del soggetto destinatario della sanzione, dunque di un provvedimento notoriamente restrittivo della sfera giuridica.

A ben vedere, poiché neppure il medesimo provvedimento di ratifica ha fatto esplicito riferimento a – reali – presupposti oggettivi di straordinarietà, necessità e urgenza considerando, invece, sussistenti elementi legati a vicende organizzative interne che, di fatto si sono rivelati frutto della stessa condotta dell’Amministrazione (e, dunque non ‘oggettivi’ nei termini di cui si è detto), esso si presenta come una mera approvazione formale e postuma dell’operato del Presidente quale organo monocratico ex art. 3, comma 3, reg. cit., priva del carattere di valutazione sostitutiva che, invece, avrebbe dovuto esserle proprio.

5.5.- Ancora qualche considerazione sull’« urgenza » che, come si è detto, deve essere una urgenza « oggettiva ».

Agcom, sul punto, ha lamentato il travisamento in cui sarebbe incorso il T.a.r. il quale avrebbe, in tesi, nel suo ragionamento sovrapposto i requisiti di necessità e urgenza che riguardano l’istituto della decretazione d’urgenza, e quelli che sono declinati nel regolamento interno e riguardanti – nella prospettazione di Agcom – aspetti correlati ad esigenze organizzative.

5.5.1.- Deve essere ricordato che sul versante della decretazione d’urgenza, la Corte costituzionale (cfr. ad esempio, sentenza n. 360 del 1996) ha qualificato la possibilità per il Governo di adottare, sotto la propria responsabilità, atti con forza di legge come un’ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise, in quanto derogatoria rispetto all’attribuzione dell’ordinaria funzione legislativa al Parlamento, che costituisce un tratto essenziale della forma di governo disegnata dalla Costituzione e dei conseguenti equilibri istituzionali; ed ha, altresì, legato il divieto di violare il termine decadenziale di conversione del decreto (attraverso la reiterazione di precedenti provvedimenti decaduti) all’esigenza di garantire la certezza del diritto nei rapporti intersoggettivi, che non tollera la vigenza di norme primarie intrinsecamente provvisorie se non per brevi e circoscritti periodi di tempo, nelle more del necessario intervento dell’organo naturalmente titolare della funzione legislativa.

La Corte ha, ancora, affermato che « la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione […] » (Corte cost. n. 146 del 2024).

5.5.2.- La stessa logica è da ritenersi essere stata seguita – mutatis mutandis , ovviamente – nella disciplina regolamentare interna di Agcom nella quale la previsione della possibilità per il Presidente di adottare provvedimenti che invece sarebbero di competenza collegiale, salva la successiva ratifica, risponde ad un rigoroso criterio di riparto di competenze la cui temporanea deroga ha carattere straordinario e che, soprattutto, non può costituire strumento elusivo di disposizioni a presidio del corretto esercizio del potere amministrativo (art 97 Cost.,) e della tutela dei soggetti privati che al cospetto di esso si stagliano.

5.5.3.- L’urgenza, come si è detto, deve essere oggettiva, non può fondarsi su esigenze organizzative interne, non può essere declinata in senso soggettivo o organizzativo, deve discendere da eventi imprevedibili dall’amministrazione e che devono essere legati alla natura dell’interesse pubblico da tutelare.

5.5.4.- La connotazione dell’urgenza qualche espressione di eventi imprevedibili, è, d’altronde, parimenti declinata in altri ambiti dell’ordinamento quale quello dei contratti pubblici (cfr. tra le altre previsioni in tale ambito, il considerando 80 della direttiva 2014/24/UE e l’art. 76 d. lgs. n. 36 del 2023).

6.- Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello di Agcom va rigettato e l’impugnata sentenza, per l’effetto, confermata.

7.- Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in causa ai sensi degli artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c., come risultante dalla sentenza Corte cost., 19 aprile 2018, n. 77 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi qui nella natura interpretativa della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO