Pubblicato il 19/03/2025

N. 02267/2025REG.PROV.COLL.

N. 01415/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1415 del 2022, proposto da
RO NA, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Delucca, Alessandro Marelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AN S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Grassi, Enrico Gualandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paola Grassi in Roma, via Monzambano 10;
Dirigente Pt Area Amministrativa Unita' Service e Patrimonio Uff. Licenze e Concessioni Sede Compartimentale di Bologna, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna, sez. II, n. 699/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AN S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Marelli e Costanzo Cascavilla su delega dell'avv. Enrico Gualandi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il sig. RO NA è proprietario di un compendio immobiliare situato in località Magione, Castel San RO Terme (BO), via Emilia Ponente n. 1838, diviso in due porzioni: una abitativa, l’altra ad uso commerciale.

Ciascuna di dette porzioni immobiliari è dotata di un accesso carrabile/pedonale esistente da tempo imprecisato.

Il sig. NA pertanto, con l’assistenza del proprio tecnico di fiducia, richiedeva ad AN S.p.A. (di seguito per brevità AN) la regolarizzazione dei suddetti accessi carrai/pedonali.

1.1. AN riscontrava ciascuna delle due richieste, separatamente presentate, inviando un preavviso di diniego, ex art. 10 bis l. 241/90, avuto riguardo alla violazione della prescrizione dell’art. 45 comma 3 del Reg. Es. Cod. TR , invitando l’istante a fornire elementi probatori in ordine alla rimozione della causa ostativa, cui il sig. NA rispondeva inviando delle osservazioni scritte e insistendo nell’autorizzazione di entrambi gli accessi, in ragione dell’unicità del fondo e anche, in tesi, per scongiurare la totale interclusione del compendio immobiliare al traffico veicolare in accesso ed in uscita, osservando come a suo dire l’indicata prescrizione non si applicasse agli accessi preesistenti all’entrata in vigore del Codice della TR.

1.2. L’AN negava dunque, con due distinti provvedimenti, le richieste di autorizzazione al mantenimento di entrambi gli accessi carrai/pedonali (diniego alla regolarizzazione dell'accesso stradale in corrispondenza del Km. 91 +431 della S.S. 9 Via Emilia - provvedimento CB0-7569-P del 6.5.2016. diniego alla regolarizzazione dell'accesso stradale in corrispondenza del Km. 91 +479 della S.S. 9 Via Emilia - provvedimento CB0-7889-P del 6.5.2016) in quanto violativi del disposto dell’art. 45, Reg. Esec. Cod. TR, che vieta espressamente – lungo le strade extraurbane secondarie (quale è la S.S. 9 “Via Emilia”) – accessi stradali ad una distanza inferiore a 300 metri, salva la ricorrenza della sussistenza dei requisiti prescritti per la deroga, ma nel rispetto della distanza «minima» e ulteriormente inderogabile di 100 metri.

1.3. Il sig. NA formulava, con nota del 20.6.2016, istanza di revoca in sede di autotutela, non riscontrata da AN.

2. Pertanto impugnava i dinieghi innanzi al Tar per l’Emilia Romagna, formulando i seguenti due motivi di diritto:

1) Violazione di legge ex art. 22 c.d.s. ed art. 45 reg. att. c.d.s. – eccesso di potere e difetto di motivazione per inapplicabilità della fattispecie, agli accessi preesistenti l’entrata in vigore del codice della strada (d. lgs. 30.4.1992, n. 285) e relativo regolamento di attuazione (d.p.r. n. 495/1992);

2) Eccesso di potere e difetto di motivazione per travisamento di fatto ed omessa e/o incompleta istruttoria in relazione all’art. 45 reg. att. c.d.s. (d.p.r. n. 495/1992) sulla derogabilità delle distanze tra accessi ai minimi di legge (100 metri).

Con il primo motivo di ricorso il ricorrente sosteneva che gli accessi de quibus erano ormai consolidati e storicizzati, tanto che l’ubicazione e la destinazione ad accesso carraio/pedonale, risultava documentata e censita in data anteriore all’anno 1939 ed erano comunque ben visibili nella foto aerea risalente al 1971.

La necessità di nuova autorizzazione per gli accessi alle proprietà private, in tesi attorea, doveva infatti intendersi riferita esclusivamente ai nuovi accessi (art. 22 comma 1 Cod. TR), ovvero agli accessi esistenti autorizzati (art. cit. comma 2), con ciò prospettando la necessità di autorizzazione degli accessi “nuovi” ovvero anteriormente autorizzati, ma non di quelli “storicizzati”, precedenti l’entrata in vigore del nuovo Codice della TR del 1992.

Con il secondo motivo sosteneva che i dinieghi impugnati fossero illegittimi per un macroscopico difetto d’istruttoria, e quindi di eccesso di potere, nella parte in cui non avevano consentito l’autorizzazione dei predetti accessi carrai in deroga alla prescritta distanza di 300 metri, sino al limite di 100 metri (ex art. 45, comma 3, Reg. Att. C.d.S.), tra accessi posti sul medesimo tratto viario, viceversa in tesi pienamente compatibili con quanto richiesto.

3. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tar ha respinto il ricorso, ritenendo destituiti di fondamento i motivi formulati, condividendo la prospettazione dell’AN.

Quanto al primo motivo, ha osservato, che il codice della strada si applicherebbe senz’altro alla fattispecie de qua , richiamando la giurisprudenza in materia e, quanto al secondo motivo, ha osservato che non ricorressero i presupposti per derogare alla previsione relativa alla distanza di 300 metri prevista dall’art. 45, comma 3, Reg. Esec. Cod. TR, richiamando solo ad abundantiam la prescrizione dell’art. 46 del Reg. Esec. Cod. TR.

4. Avverso tale sentenza, con l’odierno atto di appello, il sig. NA ha formulato le seguenti censure:

Violazione di legge per omessa o erronea applicazione: art.22, comma 9, cod. d. strada ed 45, comma 3, reg. att. cod. d. strada, art. 1, c. 2- bis e art. 3, l. 7.8.1990 n. 241 - violazione dei principi della collaborazione e della buona fede e difetto di motivazione – eccesso di potere per difetto di istruttoria – eccesso di potere per travisamento o falso supposto di fatto in ordine all’omesso esame delle affermazioni difensive di AN sull’omessa e/o incompleta istruttoria in relazione alla dichiarata autorizzabilità di uno dei due accessi carrai – eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza.

5. Si è costituita l’AN, instando per il rigetto dell’appello, evidenziando come l’appellante avesse rinunciato al primo motivo del ricorso di prime cure, e come l’appello, incentrato sul solo secondo motivo, sia da respingere in quanto spettava al ricorrente scegliere quali dei due accessi mantenere.

6. In vista dell’udienza pubblica, entrambe le parti hanno presentato memoria di discussione, ex art. 73 comma 1 c.p.a., nonché memoria di replica, insistendo nei rispettivi assunti.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 28 novembre 2024.

8. L’appello è destituito di fondamento.

8.1. Ed invero parte appellante ha rinunciato al primo motivo del ricorso di prime cure , insistendo nel solo difetto di istruttoria di cui al secondo motivo, sulla base del rilievo che l’AN avrebbe dovuto consentire l’autorizzazione per almeno uno degli accessi, ricorrendo senza dubbio i presupposti per la deroga alla distanza generale di 300 metri.

8.2. Nel criticare la sentenza di prime cure , nel solo punto in cui si era pronunciata sul secondo motivo, l’appellante evidenzia che il primo giudice aveva omesso di considerare l’affermazione della difesa di AN, ricompresa nella propria memoria difensiva del 25.5.2021, depositata in vista dell’udienza di discussione, ove si ammetteva che: “ è pertanto evidente che - tutt’al più – la proprietà del ricorrente potrà beneficiare di un solo accesso sulla SS. 9, all’uopo organizzando la “viabilità” interna del proprio fondo in modo tale da raggiungere le diverse posizioni a pertinenza dell’unico corpo di fabbrica presente. Al proposito, si badi come dal Doc.11 Fascicolo AN si evinca che un solo edificio è accatastato; è ben possibile (anche tecnicamente) far eseguire ai veicoli in ingresso il percorso indicato nel Doc.12 Fascicolo AN, onde raggiungere- anche coi veicoli- tutte le parti del fondo dell’odierno ricorrente ”.

All’esito dell’istanza di riesame del 20.6.2016 (doc. n. 14) ed allegati (docc. ti nn. 15 e 16), contrariamente a quanto motivato nella sentenza di prime cure, l’AN, ove avesse rinnovato una più accurata istruttoria, come formalmente richiesto, avrebbe ben potuto/dovuto assentire, a fronte di due distinte ed autonome domande di autorizzazione (doc.6 e 7), il mantenimento di almeno di uno dei due accessi carrai, in deroga, poiché compatibili con il limite dei 100 metri di distanza, ciò in quanto gli accessi alle altre proprietà, posti sulla SS. n.9, ed immediatamente successivi al fondo di proprietà dell’appellante, distavano rispettivamente mt.169,00. (conf. doc.15 Fasc.Tar) e mt. 157,00 (conf. doc. 16 Fasc.Tar).

9. La doglianza attorea non merita condivisione, dovendosi confermare sul punto la sentenza di prime cure sia pure sulla base di una distinta motivazione.

9.1. Va infatti rimarcato per completezza, nonostante il sig. NA non abbia riproposto il primo motivo del ricorso di prime cure , stante la necessità di disamina complessiva della fattispecie, che l’apertura di un passo carrabile è disciplinata dall’articolo 22, codice della strada, che impone il rilascio di preventiva autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada.

Per passo carrabile si intende (articolo 3, comma 1, n. 37), codice della strada), l’accesso ad un’area laterale idonea allo stazionamento di uno o più veicoli. Le concrete modalità di realizzazione e manutenzione degli accessi, ed in particolare dei passi carrabili, sono stabilite nel regolamento di esecuzione c.d.s.

La giurisprudenza ha affermato che la concessione del passo carrabile, determinando una compressione dell’uso pubblico della sede stradale (veicolare o pedonale) ove essa insiste, è subordinata alla verifica di precise e tassative condizioni di carattere oggettivo e, in particolare, alla sussistenza della correlazione funzionale con un’area laterale idonea allo stazionamento dei veicoli, in difetto della quale il provvedimento resta privo di idonea base giustificativa (cfr., ex multis Consiglio di Stato sez. I, 18/03/2016, n.743).

9.2. L’art. 45 del Regolamento di esecuzione al codice della strada (d.P.R 495/1992) prevede poi al comma 3 che “ Nelle strade extraurbane secondarie sono consentiti accessi privati purché realizzati a distanza non inferiore, di norma, a 300 m tra loro, misurata tra gli assi degli accessi consecutivi per ogni senso di marcia. L'ente proprietario della strada può derogare a tale distanza, fino ad un minimo di 100 m, qualora, in relazione alla situazione morfologica, risulti particolarmente gravosa la realizzazione di strade parallele. La stessa deroga può essere applicata per tratti di strade che, in considerazione della densità di insediamenti di attività o di abitazioni, sono soggetti a limitazioni di velocità e per i tratti di strade compresi all'interno di zone previste come edificabili o trasformabili dagli strumenti urbanistici generali od attuativi vigenti”.

9.3. Con riferimento alla fattispecie de qua occorre osservare come il provvedimento gravato in prime cur resista alle censure formulate in questa sede in quanto:

A) Alcun dubbio vi è in ordine all’applicabilità del combinato disposto di cui all’art. 22, Cod. TR ed art. 45, Reg. Esec. Cod. TR anche per gli accessi preesistenti al 1992, data di entrata in vigore del Codice della TR, avuto riguardo alla giurisprudenza in materia citata dal primo giudice nel capo peraltro non oggetto di gravame.

Ed invero il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che « il fatto che l’accesso carraio esistesse ab immemorabile e che se ne desse traccia nelle strisce delimitanti la carreggiata non rileva, a fronte della in equivoca e perentoria statuizione dell’art. 22 del Codice della strada del 1992, richiedente perfino, al comma 2 [...] la regolarizzazione degli accessi già precedentemente autorizzati onde verificarne la conformità alla nuova disciplina » (Cons. Stato, 20 febbraio 2017 n. 744).

A fortiori pertanto è prevista l’applicabilità della disciplina di cui al codice del 1992 per quegli accessi preesistenti non provvisti di autorizzazione, che questo Consiglio di Stato ha considerato al pari di “nuovi accessi” ex art. 23, comma 1, Cod. TR («Premesso che per gli accessi e le diramazioni dalla strada è prevista dal legislatore, fin dal 1865, la necessità di preventiva licenza della competente autorità, va rilevato che, con l’introduzione del nuovo codice della strada nel 1992 (decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285) il legislatore ha previsto, all’art. 22, che “gli accessi o le diramazioni già esistenti, ove provvisti di autorizzazione, devono essere regolarizzati in conformità alle prescrizioni di cui al presente titolo”. Nella specie l’accesso è sprovvisto di autorizzazione e versa, quindi, in situazione di conclamata abusività. L’accesso, pertanto, dovrà essere qualificato come nuovo accesso e soggiacere alla disciplina, applicabile “ratione temporis”, del nuovo codice della strada, sia nella parte relativa alle distanze tra accessi, sia nelle disposizioni più generali » - Cons. Stato, parere 17 febbraio 2017 n. 441).

B) L’art. 45 comma 3 Regolamento esecuzione accorda la deroga ai 300 metri a fronte delle indicate tassative condizioni, fermo in ogni caso il rispetto della distanza minima di 100 metri:

i) gravosità in relazione alla situazione morfologica nella realizzazione di strade parallele;

ii) densità degli insediamenti/abitazioni in fregio alla strada (da cui, peraltro, discende un abbassamento del limite di velocità);

iii) zonizzazione urbanistica edificabile.

9.3.1. Anche a ritenere, come dedotto da parte appellante e come risultante dalla difese di AN di prime cure , citate in appello, che uno dei due accessi potesse essere autorizzato, al fine di evitare l’interclusione del fondo, perché rispettoso della distanza minima di 100 metri dagli accessi posti su altre proprietà, il motivo non è meritevole di positiva considerazione, in quanto, a fronte dell’insistenza del sig. NA, anche all’esito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, alla concessione dell’autorizzazione in sanatoria per entrambi gli accessi, Egli non poteva pretendere che fosse l’AN nei provvedimento definitivi, ove si fa riferimento anche alla necessità del rispetto della distanza minima di 100 metri, a scegliere quale dei due accessi autorizzare, sostituendosi alla sua volontà e alle soluzioni tecniche da prospettare a cura dell’istante.

Infatti secondo la giurisprudenza non spetta all’Ente proprietario della strada «ricercare, d’ufficio, le “soluzioni tecniche confacenti al caso”, tra quelle individuate dallo stesso comma 9 dell’art. 22 cit., ma semmai spettava ai ricorrenti adoperarsi per presentare all’amministrazione (che avrebbe avuto il dovere di valutare) un progetto idoneo a rendere non operativo, nel caso di specie, il limite dei 100 metri» ( così T.ar. Piemonte, sez. II, 15 settembre 2015, 1339).

9.3.2. Pertanto il sig. NA, nel rispetto del principio di leale collaborazione e di buona fede, che governa i rapporti fra cittadino e P.A., ex art. 1 comma 2 bis l. 241/90, avente portata biunivoca e corollario del principio di buon andamento e imparzialità della P.A. ex art. 97 Cost., all’esito della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, avrebbe dovuto rappresentare quale dei due accessi mantenere ed eventualmente chiedere la deroga dei 300 metri con riferimento all’accesso prescelto, posto che altrimenti il fondo sarebbe rimasto intercluso, laddove Egli ha insistito nel mantenimento di entrambi gli accessi, invocando peraltro l’inapplicabilità della norma agli accessi preesistenti all’entrata in vigore del Codice della TR.

9.3.3. Sebbene art. 1 comma 2 bis l. 241/90 sia stato introdotto solo dall’art. 12, comma 1, lett. a), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, il principio di buona fede e di leale collaborazione doveva infatti intendersi già immanente nel sistema in una lettura funzionale della legge sul procedimento amministrativo, orientata al confronto tra privato e P.A. e fra più P.A., portatrici di distinti interessi, in sede procedimentale ai fini dell’adozione del provvedimento finale, volto all’applicazione della legge sulla base dei corretti presupposti di fatto e di diritto (attività vincolata) e nell’equilibrato contemperamento tra interesse pubblico primario ed interessi (pubblici e privati) secondari (attività discrezionale).

9.4. Il motivo pertanto non è meritevole di favorevole considerazione, circostanza questa che esime questo giudice anche dal rilevare l’eventuale inammissibilità dello stesso, per violazione del divieto di ius novorum di cui all’art. 104 comma 1 c.p.a., in applicazione del principio della ragione più liquida, avendo il sig. NA in prime cure insistito, con il secondo motivo del ricorso di prime cure, nel rilevare come entrambi gli accessi dovessero essere autorizzati, sussistendo i presupposti per la deroga al limite dei 300 metri.

Infatti se è vero che secondo la giurisprudenza l’esame delle questioni preliminari deve precedere la valutazione del merito della domanda (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4), a tale principio può derogarsi nella ricorrenza di esigenze eccezionali di semplificazione, che possono giustificare l'esame prioritario di altri aspetti della lite, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

Ed invero il criterio della decisione secondo la ragione più liquida è corollario del principio di economia processuale (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile del 2015, n. 5 cit. nonché Cassazione, Sezioni Unite, 12 dicembre 2014, n. 26242).

Come evidenziato dalla Corte di cassazione (ord. 20 marzo 2015 n. 5724), la ragione più liquida è quella "che non segue l'ordine logico-giuridico delle questioni, ma quello per così dire "economico" del risparmio di energie processuali, cioè dell'uso della ratio decidendi già pronta e di per sé sufficiente”.

10. L’appello va dunque respinto, confermando la sentenza di prime cure , sia pure sulla base di una distinta motivazione, avendo il primo giudice escluso la possibilità del ricorso alla deroga dei 300 metri mentre, rispetto alla fattispecie di cui è causa, non ricorrevano neanche i presupposti per l’autorizzazione di entrambi gli accessi – come insistemente richiesto dalla parte - in deroga alla distanza minima ed ulteriormente inderogabile di 100 metri, non avendo la parte rinunciato ad alcuno dei due accessi, essendo gli stessi posti tra di loro ad una distanza minima di 48 metri, come dedotto da AN.

10.1. Deve infatti al riguardo richiamarsi la giurisprudenza in materia secondo la quale nel giudizio amministrativo l'art. 101 c.p.a. (d.lgs. n. 104 del 2010) - che fa riferimento a " specifiche censure contro i capi della sentenza gravata" - deve essere coordinato con il principio di effetto devolutivo dell'appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione - ove necessario - della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest'ultima ” ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2021, n. 3308; 17 gennaio 2020, n. 430; 13 febbraio 2017, n. 609).

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di AN S.p.A., liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri accessori, se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO