Pubblicato il 30/05/2025

N. 04740/2025REG.PROV.COLL.

N. 06398/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6398 del 2024, proposto da L.A.B.A. TR S.r.l. - Libera Accademia di Belle Arti, BA S.r.l. - Libera Accademia di Belle Arti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluca Trombadore, Paola Ramadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Università e della Ricerca, AN Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del T.R.G.A. - PROVINCIA DI TRENTO n. 15/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Università e della Ricerca e di AN Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il Cons. Sergio Zeuli

Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso con cui la parte appellante aveva chiesto l’annullamento del provvedimento M.U.R. - Segretariato Generale - Direzione generale delle istituzioni della formazione superiore prot. n. 0006139 del 17 maggio del 2023, inerente la valutazione periodica di BA RE - sede di Rovereto, nonché di ogni atto e provvedimento connesso, tra cui in particolare il documento VU di prot. 000271/2023 del 31 gennaio 2023 recante valutazione periodica sul mantenimento dei requisiti di cui all’art. 11 del D.P.R. 212/05.

A sostegno del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

la Libera Accademia di Belle Arti (BA) di RE è un’istituzione formativa nota e da lungo tempo consolidata, essendo presente da dodici anni anche nel territorio trentino, dove opera con una propria sede laboratoriale distaccata, autorizzata nel comune di Nago- Torbole, e poi trasferita nel comune di Rovereto nel 2019, sempre in provincia di EN;

presso la sede di Rovereto, durante il periodo di attività, si sono tenute esclusivamente lezioni teoriche e prove pratiche, nell’ambito dell’attività laboratoriale ivi svolta, e nel perimetro dell’offerta formativa proposta dall’accademia bresciana, presso la quale gli studenti hanno da sempre conseguito il titolo di alta formazione;

dopo che nel 2021 la sede roveretana era stata oggetto di valutazione senza alcuna contestazione, il 17 maggio del 2023 BA riceveva il provvedimento M.U.R. – Segretariato Generale- Direzione generale delle istituzioni della formazione superiore, prot. 6139 del 17 maggio del 2023, inerente la valutazione periodica, con cui le è stato comunicato che non sussistono le condizioni per autorizzare il rilascio di diplomi accademici a studenti frequentanti la predetta sede di Rovereto, invitando al contempo a provvedere in merito al trasferimento degli studenti che frequentano la sede non autorizzata di Rovereto presso la sede di RE;

con la stessa nota, indirizzata anche alla Provincia autonoma di EN, si chiedeva a quest’ultima di dare riscontro in ordine alla disattivazione della sede di Rovereto;

la Provincia, che pure in un primo momento aveva condiviso la posizione della parte appellante, il 14 maggio del 2024, in seguito al rigetto del ricorso n.113/2023 promosso innanzi al TAR EN (si tratta della sentenza qui impugnata NdR), emetteva un provvedimento con cui intimava di trasferire tutta l’attività didattica dalla sede di Rovereto, dando tempestiva comunicazione alla stessa Provincia, oltre che al M.U.R., dell’esecuzione dell’incombente;

la parte appellante ha ottemperato all’ordine e, di conseguenza, ha chiuso la sede di Rovereto, dandone comunicazione alla Provincia il 12 giugno del 2024;

al contempo ha criticato questo provvedimento, ritenendolo fondato esclusivamente sulla sentenza del T.R.G.A. di EN n.15/2024 cui non intende prestare acquiescenza;

infatti, avverso quest’ultima, con il presente gravame, ha dedotto i seguenti motivi di appello:

ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 6 L. 241/90: CONNESSI PROFILI DI ECCESSO DI POTERE PER COMPLETO TRAVISAMENTO DEI REALI PRESUPPOSTI IN FATTO ED IN DIRITTO. ILLOGICITA’ MANIFESTA PER CONTRADDITTORIETA’ CON ALTRI ATTI E PROVVEDIMENTI DELLE MEDESIME AMMINISTRAZIONI RESISTENTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E/O COMUNQUE INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

2. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Università e della Ricerca, contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. La parte appellante, Accademia non statale legalmente riconosciuta, con sede in RE, autorizzata allo svolgimento dell’attività accademica nella sede centrale (ed in altre sedi, che qui non mette conto menzionare) era altresì autorizzata, dal 2013, a svolgere attività laboratoriale, con riferimento ai soli due corsi di Design e di Graphic design , presso una sede decentrata sita nel comune di Nago-Torbole, in provincia di EN.

Quest’ultima sede, senza richiedere la necessaria autorizzazione ministeriale, è stata successivamente spostata a Rovereto dove, peraltro, sono stati erogati, per quanto accertato da VU, interi corsi di studio; dunque in essa non si svolgeva solo attività laboratoriale, ma la più generale didattica teorica, per di più condotta da docenti diversi da quelli di RE, e dunque non precedentemente valutati dai competenti organi ministeriali.

La circostanza inerente il trasferimento di sede è documentata nella relazione, a firma del Direttore della BA di RE, trasmessa dalla parte appellante all’VU il 12 aprile del 2022; che la sede di Rovereto non fosse stata oggetto di alcuna richiesta di autorizzazione trova conferma nella nota MUR n.18271 del 30 dicembre del 2021.

Che inoltre in quella sede fosse svolta anche attività didattica, e non solo quella di laboratorio, è evidenziato nella nota VU del 26 aprile del 2022.

4. Il primo motivo d’appello contesta l’interpretazione che il giudice di prime cure ha dato del parere reso da VU nel 2021 sulla sede di Rovereto, ritenendo che quest’ultimo ha solo preso atto delle controdeduzioni di BA, senza condividerle.

Al contrario, la parte appellante sostiene che VU, in quell’occasione, avrebbe palesato la volontà di aderire alle controdeduzioni rassegnate da BA in merito all’assentibilità del trasferimento di sede a Rovereto; infatti non avendo, con quel parere, l’organo consultivo, mosso alcuna contestazione, né evidenziato alcuna criticità in merito - diversamente da come fatto in altri punti della relazione, dove aveva evidenziato carenze nell’organizzazione proposta da BA- avrebbe sostanzialmente condiviso le repliche dell’appellante, convalidando indirettamente il trasferimento di sede. Sicché, applicando il brocardo “ ubi voluit..dixit”, la doglianza in esame ritiene che il suddetto intervento del 2021 potrebbe persino valere quale atto di autorizzazione implicita al trasferimento di sede.

Inoltre, secondo il motivo in esame, quel parere andrebbe comunque letto in raccordo sistematico con altri atti resi noti alla parte, fra cui in particolare quelli della Provincia Autonoma di EN che, almeno fino alla pronuncia di rigetto qui impugnata, aveva manifestato l’intenzione di assentire all’istituzione della sede decentrata a Rovereto.

Le criticità invece, furono – sottolinea la parte appellante - inaspettatamente sollevate dall’amministrazione solo nel 2023, nonostante quest’ultima fosse da tempo a conoscenza dell’avvenuto trasferimento di sede.

Nella prospettazione della parte queste emergenze segnalerebbero una contraddittorietà delle determinazioni impugnate integranti un eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di istruttoria.

4.1. Il motivo è infondato.

4.1.1. Innanzitutto, con riferimento all’anno accademico 2020/21, l’VU si è pronunciata due volte in merito alla BA, la prima, con la delibera n.280 del 17 dicembre 2020, con cui, a chiare lettere, ha espresso un parere preliminare negativo.

In questa occasione, inequivocabilmente, come è dato desumersi dal par. 3 “ Considerazioni conclusive” di detto atto, ha evidenziato che BA TR non era autorizzata dal Ministero come sede decentrata di BA RE, nonostante si fosse così auto-qualificata nella richiesta di autorizzazione, e dunque che presso la sede di Rovereto non era possibile svolgere attività laboratoriale e, a maggior ragione, corsi di studio. Tanto che il detto parere preliminare si conclude esprimendo un parere negativo per la carenza dei requisiti oggettivi e soggettivi, oltre che per la riscontrata mancanza del provvedimento autorizzatorio.

4.1.2. Parimenti negativo fu il parere reso da VU con la delibera n.63 dell’11 marzo del 2021 - dopo che il MUR aveva attivato il sub-procedimento ex art.10 bis della l. n.241 del 1990, acquisendo le controdeduzioni dalla interessata – nella quale, valutando le repliche di quest’ultima, ha comunque espressamente confermato un parere non favorevole con riferimento alla valutata.

4.1.3. Peraltro, con particolare riferimento alle controdeduzioni rassegnate in ordine alla mancanza di autorizzazione della sede di Rovereto, va anche osservato che BA in risposta al preavviso ricevuto non ebbe a contestare che questa carenza vi fosse, limitandosi a confutare la qualificazione data ad essa dall’amministrazione quale sede distaccata , e non esclusivamente laboratoriale, come già era quella di Nago Torbole, oltre a precisare che a richiedere il trasferimento non era stata BA RE, ma BA TR.

Dunque, se anche – ma così non è- AN avesse inteso condividerle nel merito, le repliche della parte appellante comunque non sarebbero state idonee ad incidere sulla significatività dell’elemento che ostava al rilascio di un parere positivo, rappresentato per l’appunto dalla mancanza di autorizzazione della sede di Rovereto.

4.1.4. Quanto al fatto che la richiesta provenisse da BA TR, e non da BA RE, è circostanza, se non ulteriormente sfavorevole alla prospettazione in analisi, pressoché irrilevante, posto che la prima non è mai stata autorizzata come istituzione, e dunque a tutto concedere anche quest’ultima avrebbe gestito abusivamente un’attività in quella sede, attività che, peraltro, per quanto si è accertato, era già in corso da anni malgrado la mancanza di qualsivoglia abilitazione.

4.1.5. Aggiungasi che i pareri resi da VU nel 2021 risultavano pienamente coerenti rispetto ai dati acquisiti dall’organo di valutazione ed alla normativa applicabile al caso di specie.

Infatti, solo in una sede autonoma o decentrata, caratteristiche che neppure quella di Nago-Torbole possedeva, e sempre che sia stata ritualmente autorizzata, si sarebbero potuti attivare interi corsi di studio e relative prove d’esame.

A tacer del fatto che presso la sede di Rovereto risultavano attivati anche corsi non autorizzati, gestiti da società diversa dalla licenziataria, e dunque che era stata anche ampliata, in duplice direzione, ossia con riferimento alla tipologia di attività erogata e con riferimento alle materie che ne erano oggetto, l’autorizzazione di cui era titolare la parte appellante nella diversa sede di Nago-Torbole.

In definitiva, diversamente da quanto sostenuto dalla parte appellante, non è data riscontrarsi alcuna contraddittorietà tra i suddetti pareri VU del 2021 e gli atti oggetto dell’odierna impugnazione, con conseguente dequotazione del motivo in esame.

5. Il primo sub-motivo contesta alla sentenza impugnata di avere escluso che l’inerzia serbata dalle amministrazioni appellate, malgrado fossero a conoscenza dell’avvenuto trasferimento della sede laboratoriale da Nago Torbole a Rovereto, avesse potuto ingenerare un legittimo affidamento in BA RE in ordine alla assentibilità dell’attività didattica svolta presso quel sito.

Sostiene al contrario la parte appellante che le amministrazioni erano pienamente a conoscenza, sin dal 2019, dell’avvenuto trasferimento di sede, sia perché il dato era stato loro ufficialmente comunicato dalla Provincia autonoma di EN, con la nota, in atti, del 20 giugno del 2019, e sia perché comunque la stessa VU, nel ricordato parere del 2020, aveva dato atto della circostanza, all’esito dell’ispezione della sede laboratoriale.

Ciò malgrado, alcuna eccezione era stata sollevata dal Ministero che, solo dopo oltre tre anni, aveva emesso il provvedimento negativo di valutazione.

Di tal che – aggiunge il motivo – per tutto quel periodo l’attività presso la sede di Rovereto era continuata, il che aveva ingenerato nella parte appellante il fondato convincimento della correttezza del suo operato e della legittimità della scelta adottata con riferimento al trasferimento di sede.

Anche perché la stessa provincia di EN con apposita nota, il 14 novembre del 2023, dopo aver richiamato quella precedente dell’1 febbraio del 2021, aveva ribadito l’idoneità degli spazi presenti in sede ad ospitare i due corsi accademici, nonché la volontà di autorizzare di fatto in sanatoria il trasferimento della sede da Nago Torbole a Rovereto.

Il medesimo ente territoriale, peraltro, nella stessa nota, preannunciando l’intenzione di autorizzare il trasferimento, aveva anche osservato che la valutazione negativa espressa dal Ministero sulla sede di Rovereto, riguardava attività diverse da quelle già svolte dall’accademia nella sede di Nago Torbole, e che dunque essa non ostava all’assentibilità dello svolgimento, nella nuova sede, delle attività già precedentemente svolte nella prima. La quale presa di posizione evidentemente, aveva potenziato e aspettative della parte appellante e la sua fiducia nella legittimità del disposto trasferimento, consolidando una posizione alla quale andrebbe riconosciuto giuridico rilievo.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. A tal proposito va innanzitutto richiamato quanto osservato al paragrafo che precede riguardo ai pareri negativi già rilasciati da VU nel 2020 e 2021, in occasione della precedente valutazione, che avevano chiaramente evidenziato la criticità, poi palesatasi nel provvedimento negativo impugnato, consistente nella assenza di qualsivoglia autorizzazione della sede di Rovereto che pure risultava attiva.

Dunque già in base a questi ultimi atti, che rappresentavano insormontabili ostacoli ad una valutazione positiva, e che risalivano nel tempo, può ragionevolmente escludersi che fosse configurabile, nella parte appellante, una posizione consolidata di fiducia, dotata di giuridica rilevanza in ordine alla legittimità del trasferimento delle attività presso la nuova sede.

5.1.2. A quanto precede, quale ulteriore considerazione che esclude il prospettato affidamento incolpevole della parte, va aggiunta la gravità della carenza riscontrata, della quale essa era senz’altro consapevole, tanto da darne atto anche nella relazione trasmessa al Ministero in sede di preavviso di diniego.

Dunque, malgrado fosse perfettamente a conoscenza di stare gestendo un’attività affetta da una significativa carenza, la parte ha, ciò nonostante e consapevolmente, programmato lo svolgimento di attività, laboratoriali e didattiche, presso una sede non autorizzata, salvo oggi invocare la propria buona fede con una prospettazione che risulta, oggettivamente, poco attendibile.

In altre parole, non trattandosi di carenze organizzative modeste, e/o di lievi difformità rispetto alle previsioni normative, ma piuttosto di mancanza di un requisito essenziale per lo svolgimento dell’attività, è oggi difficilmente sostenibile che tutto ciò sia stato il frutto di una scelta presa ignorando la necessità di munirsi del relativo titolo, prima di iniziare le attività, trattandosi, per lo più di un soggetto che svolgeva professionalmente detta attività e che dunque a maggior ragione doveva essere informato sulla normativa da rispettare per il suo svolgimento.

Del resto, che la parte fosse per contro consapevole della gravità della carenza lo dimostra il fatto che, dopo avere avuto la contestazione, ha disposto la cessazione di alcune delle attività avviate presso la sede di Rovereto, il che vale, evidentemente, quale indiretto riconoscimento della consapevolezza di avere, in passato, operato in difformità rispetto alle previsioni di legge.

5.1.3. Aggiungasi che, malgrado il lasso temporale trascorso senza alcun intervento del Ministero, non vi sono stati né atti né comportamenti riconducibili a quest’ultimo, che, in apparenza, potrebbero aver integrato elementi idonei a radicare, nella parte appellante, la convinzione di una possibile legittimità del suo operato, ripetesi, rispetto ad una scelta organizzativa illegittima - quella di operare in una sede priva di autorizzazione - che non può non dirsi grave, anche considerando che, come attestato da VU, ivi risultano essere stati svolti interi corsi di studio, e non la sola attività laboratoriale (già ) autorizzata presso la sede di Nago-Torbole, corsi per di più condotti da docenti diversi da quelli autorizzati nella sede di RE, e dunque non valutati dall’Agenzia, all’esito del necessario procedimento di autorizzazione.

Ulteriore circostanza, quest’ultima, che conferma la contestazione sollevata alla parte, relativamente al fatto che presso la sede di Rovereto non venne trasferito il solo laboratorio, ma vennero svolte in realtà attività didattiche più complesse, tanto da doversi configurare piuttosto come una vera e propria sede decentrata dell’istituzione, creata senza attivare il necessario procedimento autorizzatorio.

5.1.4. Quanto alla posizione espressa dalla Provincia autonoma di EN, con la ricordata nota del 14 novembre del 2023, ed alla sua valenza quale fattore causale dell’affidamento invocato dalla parte, è pur vero che con essa l’ente preannunciava l’intenzione di autorizzare detto trasferimento, ma – in disparte che non avrebbe potuto sanare, per il passato, il pregresso illecito cambio di sede – sta di fatto che a quell’intenzione non ha fatto seguito alcun provvedimento concreto di autorizzazione, anzi, al contrario, in seguito alla sentenza impugnata, la suddetta Provincia il 14 maggio del 2024 ha emesso il provvedimento negativo anch’esso in questa sede impugnato, così palesando, nei fatti, una diversa opinione.

Dunque, avendo, a tutto concedere, abbandonato il suo originario intento, nessun legittimo affidamento questa condotta avrebbe potuto ingenerare nella parte appellante.

5.1.5. Va ancora osservato, sempre con riferimento alle ricordate prese di posizione dell’ente provinciale, che quelli impugnati sono atti emessi all’esito del procedimento di valutazione avente ad oggetto la verifica periodica cui sono soggette le accademie, che non è di competenza della Provincia, alla quale spetta invece provvedere in merito alle richieste di autorizzazione per l’insediamento sul suo territorio, per la prima volta, di un’istituzione accademica ai sensi dell’art.1 comma 3 del d. lgs. 25 luglio 2006 n.250.

Dunque, attenendo i fatti di cui alla controversia, al diverso caso delle valutazioni periodiche, di esclusiva competenza del Ministero - che, anche grazie ai propri organi consultivi, esprime oltre tutto giudizi prevalentemente tecnici - qualunque aspettativa suscettibile di provenire da comportamenti e/o da determinazioni della suddetta Provincia, avrebbe avuto in ogni caso un’efficacia modesta e limitata, soprattutto se raffrontata al tenore chiaramente negativo delle osservazioni provenienti dall’autorità statale e dagli uffici tecnici che lo ausiliavano nell’occorso.

6. Il secondo sub-motivo contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto, in modo asseritamente erroneo, che le istanze della parte appellante avessero, quale oggetto, oltre che un trasferimento di sede, anche l’ampliamento delle attività già svolte presso la sede di Nago Torbole.

Al contrario, la parte appellante evidenzia di avere chiaramente precisato, nella nota del 9 dicembre del 2013 - rivolta all’amministrazione a chiarimenti- che, presso i laboratori di Nago-Torbole, poi trasferiti (ma con dati di fatto riferibili anche alla nuova sede di Rovereto) si svolgevano solo lezioni teorico-pratiche connesse alle due materie ivi contemplate ( Design e Graphic design) , e che pertanto la suddetta sede non aveva autonoma connotazione giuridica, dipendendo, strutturalmente e funzionalmente, dalla sede istituzionale dell’Accademia, ossia quella di RE.

6.1. Il motivo è infondato.

6.1.1. Vi è prova, infatti, che nell’istanza di autorizzazione del 2018 la richiesta contemplava l’attivazione di tre (e non di due) corsi di studio, perché alle materie di Design e graphic design era stata aggiunta quella di “Design e Cinematografia sperimentale” , così obiettivamente constatandosi un’estensione, de facto, delle attività ivi svolte.

6.1.2. D’altro canto, come verificato da VU nel parere del 31 gennaio del 2023, la sede di Rovereto si presentava come autonoma e decentrata rispetto a quella centrale, ed oltretutto aveva come docenti titolari degli insegnamenti, professori diversi da quelli accreditati a RE, che dunque non erano stati sottoposti alla necessaria previa valutazione attitudinale da parte del ministero.

6.1.3. Del resto che questa sede avesse ampliato il raggio della sua attività, sia da un punto di vista orizzontale, introducendosi una terza materia di insegnamento, che da un punto di vista verticale, svolgendosi ivi attività didattiche teoriche e non solo di laboratorio, lo dimostra anche la circostanza che è stata ritenuta necessaria, dalla stessa parte appellante, per il tramite di BA TR, la presentazione di una nuova richiesta di autorizzazione, che peraltro è stata rigettata.

In questo senso questa domanda ha un’indiretta, ancorché palese, valenza confessoria.

Da ciò consegue l’infondatezza della doglianza in esame.

7. In definitiva, queste considerazioni inducono al rigetto del gravame. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO