Pubblicato il 13/02/2025

N. 01220/2025REG.PROV.COLL.

N. 07409/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7409 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.p.a. (-OMISSIS-), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Chiaia Noya, Adriano Garofalo e Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-OMISSIS- s.p.a. con Socio Unico, quale società di gestione del Fondo di investimento -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lombardi, Luca Raffaello Perfetti e Marco Delli Noci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 13639/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di -OMISSIS- s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- s.p.a. (di seguito “-OMISSIS-”) ha agito per l’annullamento della nota del 29 marzo 2024, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito “MIT”) ha rigettato la sua richiesta di accesso agli atti e per conseguire l’ostensione di questi ultimi.

2. Il Tar Lazio – Roma ha accolto il ricorso proposto ex art. 116 c.p.a. annullando il provvedimento impugnato e accertando e dichiarando l’obbligo del MIT di consentire alla stessa -OMISSIS- di prendere visione e di estrarre copia della documentazione richiesta e non ancora ostesa.

3. -OMISSIS- s.p.a. (di seguito: “-OMISSIS-”) ha appellato la sentenza con ricorso n. 7409 del 2024.

4. Nel corso del giudizio di appello si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito: “MIT”) e -OMISSIS-.

5. All’udienza camerale del 23 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

7. Si premette in fatto che:

- -OMISSIS- ha acquistato, con accordo quadro 16 novembre 2018, la proprietà dell’Interporto regionale della Puglia, sito in Bari (BA) rilevandola da -OMISSIS-;

- a seguito della mancata consegna da parte di -OMISSIS- delle unità e delle aree oggetto di comodato, -OMISSIS-, l’8 gennaio 2024, ha intimato lo sfratto;

- nel giudizio -OMISSIS- ha prodotto la “ Convenzione per l’ammissione ai finanziamenti di cui all’articolo 1, comma 1072, della legge 205/2017 (rifinanziamento Fondo per gli investimenti e sviluppo infrastrutturale del Paese – Interporti) ”, stipulata il 17 febbraio 2021 tra la stessa -OMISSIS- e il MIT, avente a oggetto l’erogazione a favore di -OMISSIS- di contributi volti a finanziare opere di completamento dell’Interporto e l’“ Atto integrativo alla convenzione del 17.02.2021 per l’ammissione ai finanziamenti di cui all’articolo 1, comma 1072, della legge 205/2017 (rifinanziamento Fondo per gli investimenti e sviluppo infrastrutturale del Paese – Interporti) ”.

In tale contesto -OMISSIS-, con nota 12 febbraio 2024:

- ha rappresentato al MIT di essere proprietaria dell’area (non consegnata da -OMISSIS-), con le correlate implicazioni sulla convenzione e l’atto integrativo, nonché sulla richiesta di finanziamenti presentata da -OMISSIS-;

- ha rilevato la sorte dei finanziamenti e la nullità della convenzione, oltre che l’inadempimento della stessa e degli obblighi di buona fede e le conseguenze risolutive “ in danno di -OMISSIS- ”;

- ha richiesto al MIT l’ostensione della “ documentazione presentata da -OMISSIS- in sede di richiesta del finanziamento, allo scopo di dimostrare la violazione degli obblighi di buona fede e la nullità – rilevabile anche dal giudice ordinario – della Convenzione e la sua disapplicazione; conseguentemente, la presente istanza varrà anche quale richiesta di accesso ed estrazione di copia di detti documenti ”.

Il MIT, dopo avere comunicato, con nota 18 marzo 2024 n. -OMISSIS-, il differimento del “ termine previsto per l’accesso agli atti per esigenze di riservatezza, in relazione a documenti la cui conoscenza potrebbe compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa ”, con nota 29 marzo 2024 n. -OMISSIS-, si è pronunciato in senso negativo sulla richiesta di accesso agli atti avanzata da -OMISSIS-.

Il diniego è motivato in ragione de:

- l’opposizione di -OMISSIS-;

- l’estraneità di -OMISSIS- rispetto alal domanda di finanziamento;

- la presenza, tra i documenti richiesti, di “ atti privati contenenti dati sensibili e non solo meri atti amministrativi ”;

- il fatto che -OMISSIS- “ potrebbe comunque esperire una istanza ex art. 210 c.p.c. di esibizione dei documenti richiesti direttamente al giudice titolare del procedimento pendente […] , non essendo necessaria l’istanza di accesso defensionale così come esperita ”.

8. Svolta detta premessa può essere scrutinato il ricorso in appello, che consta di un unico motivo, articolato in plurimi profili di censura.

9. Il Collegio scrutina per primo il profilo di censura con il quale l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per il fatto che il Tar non ha ritenuto carente la motivazione dell’istanza di accesso.

In particolare l’appellante ha dedotto che “ la parte che domanda l’accesso agli atti c.d. difensivo subisce un onere aggravato sul piano probatorio, gravando sulla stessa l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi. In questa prospettiva va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando. L’istanza deve consentire un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare ”.

9.1. Il parametro per la decisione sull’istanza di accesso attiene alla concretezza e all’attualità del bisogno di conoscenza a fini difensivi (così individuando la relativa situazione legittimante).

La legge n. 241 del 1990 ha infatti ancorato il giudizio sull’interesse legittimante alla “ corrispondenza ”, in modo diretto, concreto ed attuale, fra “ una situazione giuridicamente tutelata ” e “ cura o anche difesa in giudizio ” (Ad. plen. 18 marzo 2021 n. 4).

Ai fini di detto giudizio trova applicazione, ai sensi dell’art. 24 comma 7 della legge n. 241 del 1990, il criterio generale della “ necessità ” ai fini della “ cura ” e della “ difesa ” di un proprio interesse giuridico, “ ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei presupposti generali dell’accesso difensivo ” (Ad. plen. 25 settembre 2020 n. 19).

La relativa valutazione è ancorata sul piano procedimentale, dall’art. 25 comma 2 della legge n. 241 del 1990, alla richiesta di accesso, che “ deve essere motivata ”.

L’istanza di accesso presentata da -OMISSIS-, sulla base della quale va appunto individuato l’interesse all’accesso, risulta motivata in ragione dell’esigenza di difendere la posizione della società in quanto proprietaria dell’area, ai fini del rilascio del bene, della nullità e della “ disapplicazione ” della convenzione e della dimostrazione della violazione degli obblighi di buona fede.

Dette finalità, da un lato, non si esauriscono nelle sorti della convenzione (mirando al rilascio del bene, al riconoscimento della violazione della buona fede e alla tutela della proprietà) e, dall’altro lato, poggiano sull’invalidità originaria della stessa, con conseguenze che possono essere anche diverse e ulteriori sulla tutela delle ragioni di -OMISSIS-, anche in punto di connotato soggettivo della condotta di -OMISSIS-.

La situazione legittimante l’accesso è poi caratterizzata dal contesto nel quale l’istanza è stata presentata, che il giudice di primo grado ha descritto come caratterizzato dalla “ scorrettezza della condotta della controinteressata in vista della stipula della convenzione ” e dalla “ invalidità radicale e originaria di quest’ultima ”. E ciò a maggior ragione se si considera che il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti di legge (art. 832 c.c.) e che il contratto di global service stipulato fra -OMISSIS- e -OMISSIS-, richiamato da -OMISSIS-, richiede che le “ attività non ricomprese nei Servizi di cui al presente contratto dovranno essere preventivamente concordate per iscritto con la -OMISSIS- ” (art. 2 comma 4).

A fronte di ciò, in secondo grado sono state depositate da -OMISSIS- mail (9 dicembre 2020 e 21 dicembre 2020) dalle quali si evince che -OMISSIS- è stata messa a parte dell’intenzione di stipulare la convenzione (inviando la bozza), senza che risulti comprovato l’assenso della stessa, della cui rilevanza -OMISSIS- dimostra di essere consapevole: detto profilo (in disparte la valutazione di detta circostanza, non oggetto del presente giudizio) conferma l’interesse di -OMISSIS- a verificare la condotta di -OMISSIS- rispetto all’area contesa, a maggior ragione se si considera che l’istanza di accesso è preordinata a conoscere gli atti presentati in sede di richiesta di finanziamento (non inviati in quell’occasione).

In tale contesto assume rilevanza anche la pendenza del contenzioso in sede civile per il rilascio del bene, contenzioso nel quale assumono rilevanza tutte le vicende che hanno interessato l’area (come evidente dal tenore dell’ordinanza del Tribunale ordinario di Bari, III sez. civ., 10 maggio 2024), comprese quelle relative alla conclusione della convenzione e alle attività a ciò preordinate, e che quindi è interesse di -OMISSIS- conoscerle, al fine di poter sostenere le proprie ragioni (indipendentemente dalla fondatezza).

Tanto è sufficiente a configurare la situazione legittimante l’accesso nei termini richiesti dalla normativa di riferimento, tanto più se si considera che l’interesse all’accesso di -OMISSIS- deriva dal portato del diritto (di proprietà) di cui è titolare e dalle vicende che hanno interessato l’area e si configura come attuale e concreto rispetto alla situazione proprietaria, e connesso alla documentazione richiesta, come evidente anche dal contenzioso pendente.

A quanto sopra si aggiunge che, ai fini di valutare il collegamento tra la situazione legittimante e la documentazione richiesta, si “ impone un’attenta analisi della motivazione che la pubblica amministrazione ha adottato nel provvedimento con cui ha accolto o, viceversa, respinto l’istanza di accesso ” (Ad. plen. 18 marzo 2021 n. 4).

Il qui gravato diniego (peraltro non specificamente censurato con il ricoros in appello) si basa, come illustrato, sull’opposizione di -OMISSIS-, sull’estraneità di -OMISSIS- rispetto alla domanda di finanziamento, sulla presenza, tra i documenti richiesti, di “ atti privati contenenti dati sensibili e non solo meri atti amministrativi ” e sul fatto che -OMISSIS- “potrebbe comunque esperire una istanza ex art. 210 c.p.c. di esibizione dei documenti richiesti direttamente al giudice titolare del procedimento pendente […], non essendo necessaria l’istanza di accesso defensionale così come esperita”.

Detti profili non risultano determinanti (al fine di escludere la sussistenza della situazione legittimante l’accesso) in quanto:

- gli elementi rappresentati nell’istanza di accesso per dimostrare l’interesse all’accesso in capo alla parte istante non sono presi in considerazione;

- l’istanza stessa è travisata in quanto l’accesso di -OMISSIS- non è preordinato ad accedere ai finanziamenti;

- la presenza di atti privati non è di per sé ostativa, posto che la nozione di documento amministrativo accessibile ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d) della legge n. 241 del 1990 comprende gli atti “ detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale ”;

- neppure la presenza di non meglio specificati dati sensibili è di per sé impeditiva dell’accesso, potendo essere tutelati con apposite omissioni;

- l’accesso difensivo è complementare, e non alternativo, rispetto all’acquisizione processuale degli atti: “ l’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ. ”.

La censura non è quindi fondata in quanto l’istanza di accesso dà conto della situazione proprietarie, delle vicende che hanno interessato l’area e dei motivi dell’accesso e il diniego dell’Amministrazione si fonda su circostanze che non sono determinanti rispetto alla situazione legittimante.

10. Con ulteriori censure l’appellante ha dedotto che:

- “ la Sentenza sul punto è viziata da extra petita” in quanto le argomentazioni spese dal Tar per motivare l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione della nota di riscontro del MIT del 14 febbraio 2024, che priverebbe la ricorrente dell’interesse a coltivare l’ actio ad exhibendum , non trovino riscontro negli atti difensivi della società;

- il Tar “ non ha considerato che il MIT, nella nota prot. n. 242 del 14.2.2024 (all. 4 prod. doc. Avvocatura I°), aveva già rappresentato che la Convenzione, qualora efficace, comunque non produrrebbe alcun effetto nei confronti della proprietà ”;

- -OMISSIS- ha dichiarato, anche nel corso del giudizio di primo grado, che non aveva alcun interesse a conseguire il finanziamento.

10.1. Il Tar ha affermato, con riferimento all’interesse, che “ è sufficiente considerare il tenore dell’istanza di accesso della ricorrente per concludere che il suo interesse conoscitivo non è stato connesso alla posizione di potenziale beneficiaria dei contributi, bensì è stato funzionalizzato a tutelare le sue ragioni di legittima proprietaria dell’interporto rispetto ad una vicenda suscettibile di impattare sulla restituzione dell’area ”.

10.2. Premesso che il giudice valuta l’ammissibilità del ricorso introduttivo sulla base di tutte le circostanze che ha a disposizione, indipendentemente dal fatto che la parte le abbia espressamente allegate, atteso che il Giudice è tenuto a valutare d’ufficio la ricorrenza delle condizioni dell’azione (mentre l’eccezione di parte è funzionale al rispetto del contraddittorio), la nota 14 febbraio 2024 non è di per sé lesiva della posizione di -OMISSIS- (così non potendosi apprezzare l’omessa impugnazione e l’asserita acquiescenza alla stessa).

Infatti la nota non contiene un diniego di accesso e ha un contenuto non cogente.

Pertanto l’assunto in base al quale l’irrilevanza, per -OMISSIS-, della conoscenza degli atti richiesti ai fini della tutela delle proprie pretese discende dalle rassicurazioni illustrate sul punto dal MIT non può infatti essere accolta.

Con la nota 14 febbraio 2024 l’Amministrazione si è limitata a rispondere ad alcuni quesiti posti da -OMISSIS-. In particolare, per quanto interessa ai fini dello scrutinio della presente censura, il MIT ha affermato, da un lato, che le clausole della convenzione fanno riferimento alla nozione di “ soggetti attuatori ” degli interventi, che può coincidere sia con i proprietari sia con i gestori dell’interporto e, dall’altro lato, che la convenzione non produce effetti nei confronti della proprietà.

La nota contiene quindi valutazioni (del MIT) sulla portata di alcune clausole convenzionali, che non offrono certezza in merito alle valutazioni compiute e alle conseguenze sui rapporti fra le parti e comunque danno conto dell’esistenza di una tematica, riguardante la rilevanza degli atti posti in essere da soggetti diversi dal proprietario nella sfera giuridica di quest’ultimo, seppur non fondata secondo il MIT (con valutazione soggettiva e priva di autoritatività).

Senonché l’Amministrazione, pur dovendo valutare la concretezza e l’attualità del bisogno di conoscenza a fini difensivi, non può sostituirsi ex ante al giudice competente nella prognosi circa la fondatezza di una particolare tesi difensiva, alla quale la richiesta di accesso è preordinata: “ La pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione o allo stesso giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso ” (Ad. plen. 18 marzo 2021 n. 4).

La valutazione sulla portata giuridica della convenzione, in relazione agli atti riguardanti i rapporti alla stessa connessi e l’area di proprietà di -OMISSIS-, attiene al merito della questione (pendente davanti al g.o.), oltre a essere per natura opinabile, laddove la titolarità del bene supporta l’istanza per le finalità difensive esplicitate nella stessa (come illustrato).

Le ragioni esposte dall’Amministrazione nella nota 14 febbraio 2024 non sono rilevanti al fine di valutare la sussistenza del collegamento tra la situazione legittimante l’accesso (come sopra individuata) e la documentazione richiesta.

Peraltro, nella situazione sopra descritta, l’interesse all’accesso può riguardare anche documenti non direttamente efficaci nei confronti della parte istante e tuttavia lesivi per il fatto di essere stati compiuti senza metterla a parte.

Pertanto la nota 14 febbraio 2024 non fa venir meno l’interesse di -OMISSIS- all’accesso, né è atto immediatamente lesivo, limitandosi ad illustrare (con valutazione soggettiva) alcun aspetti della convenzione.

Del resto, il qui gravato diniego di accesso non è motivato in ragione delle valutazioni svolte nella nota 14 febbraio 2024, come già illustrato.

L’appellante ha poi fatto cenno alla circostanza che -OMISSIS- ha dichiarato di non avere interesse a conseguire il finanziamento. Il riferimento, non approfondito, non risulta conducente, atteso che il Tar ha statuito che l’interesse di -OMISSIS- non è connesso alla posizione di potenziale beneficiaria dei contributi, bensì è finalizzato a tutelare le ragioni di legittima proprietaria e che detto profilo è da confermare (come già illustrato).

10.3. I profili di censura scrutinati sono quindi infondati.

11. Con ulteriore profilo di censura contenuto nel primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata l’eccezione di improcedibilità, basata sulla risoluzione del 28 febbraio 2024 per causa di inadempimento dell’-OMISSIS-, ai sensi dell’art. 10 della convenzione.

Il giudice di primo grado non avrebbe considerato che:

- il MIT, con la sopra richiamata nota 14 febbraio 2024 n. 242, “ ha dichiarato che i contributi oggetto della Convenzione 2021 e del successivo Atto Integrativo non sono stati erogati e che la Convenzione è risolta ”;

- in caso di risoluzione, “ gli effetti del contratto concluso vengono sciolti con efficacia ex tunc”, con conseguente venir meno dell’interesse di -OMISSIS- al ricorso per l’accesso;

- il MIT, con nota 14 febbraio 2024, ha rappresentato che tale finanziamento poteva essere richiesto dal soggetto gestore degli Interporti (“ tale affermazione non è contestata da -OMISSIS- ”) e -OMISSIS- era all’epoca gestore dell’Interporto e “ qualora gli effetti della Convenzione si fossero prodotti, questi, al più, avrebbero comportato un miglioramento ai beni di proprietà di -OMISSIS- ”.

11.1. Al riguardo si rileva che la nota 14 febbraio 2024 non reca riferimenti alla risoluzione, indicando piuttosto il termine di efficacia della convenzione nel 16 febbraio 2024.

La risoluzione è stata dichiarata con decreto 28 febbraio 2024 ai sensi dell’art. 10 comma 4 lett. b della convenzione per ritardi imputabili a -OMISSIS-.

Detta risoluzione non esaurisce l’interesse all’accesso di -OMISSIS-, così come rappresentato nell’istanza del 12 febbraio 2024 il cui diniego è qui impugnato, considerata la situazione che legittima l’accesso, così come sopra illustrata. Pertanto non viene meno l’interesse al ricorso.

Neppure esauriscono l’interesse di -OMISSIS- le rassicurazioni del MIT contenute nella nota 14 febbraio 2024 circa il fatto che il finanziamento poteva essere richiesto dal soggetto gestore degli Interporti. Ciò in quanto, nel merito detta “rassicurazione” sconta la valutazione del ricorrere di detta qualifica in capo a -OMISSIS-, e comunque non fa venir meno il bisogno di visionare la documentazione per tutelare gli interessi della proprietà, in una situazione come quella sopra illustrata, essendo anzi indice della necessità di approfondire la tematica. La stessa valutazione circa gli effetti positivi dell’esecuzione della convenzione sull’area di proprietà di -OMISSIS- è valutazione che può essere compiuta sola dalla società proprietaria (non dal MIT), non rilevando in sede di decisione sull’accesso.

11.2. La censura è quindi infondata.

12. In conclusione, l’appello va respinto.

La peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS- s.p.a. (-OMISSIS-) e -OMISSIS- s.p.a.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.