Pubblicato il 24/11/2023

N. 10089/2023REG.PROV.COLL.

N. 05483/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5483 del 2022, proposto dal Consorzio Mortacino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. Da Palestrina, 47;

contro

Provincia di TI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Di Troia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di TI (Sezione Prima) n. 554/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di TI e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 settembre 2023 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato Alfredo Zaza d'Ausilio e l’avvocato Paolo De Persis, per delega dell'avvocato Claudia Di Troia.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Mortacino ha agito per l'annullamento dell’atto amministrativo prot. n. 33790 del 5 ottobre 2020, con il quale la Provincia di TI ha disposto la “ decadenza della concessione demaniale n. 82126 del 9/12/2009, ai sensi dell’art. 26 del reg. regionale n. 10/2014 ”.

2. Il Tar TI ha respinto il ricorso, tuttavia compensando le spese del giudizio.

3. L’appello consta di tre motivi di gravame.

In particolare, con il primo motivo si contesta la decisione del Tar nella parte in cui ha ritenuto di poter fondare la propria pronuncia sull’applicazione dell’art. 26, comma 1, lett. e), del Regolamento regionale n. 10/2014.

Con il secondo motivo, si contesta la medesima pronuncia laddove ha ritenuto che i contratti stipulati dal Consorzio Mortacino con i propri soci, o con i familiari dei suddetti, non rappresenterebbero una mera ripartizione interna al Consorzio dei compiti ad esso riconducibili, ma sarebbero stati posti in essere per consentire il godimento o l’uso dei beni ai soci, in contrasto con il principio fiduciario che assiste le concessioni demaniali. Nell’ambito di questo motivo si contestano, altresì, la non proporzionalità della misura disposta dalla Provincia, pure vagliata come legittima da parte del Tar TI, oltre al vizio di motivazione da cui è affetta la sentenza medesima.

Infine, con il terzo motivo, si ripropone la censura, avanzata in primo grado e non esaminata dal Tar, relativa alla nullità dei contratti posti in essere tra quest’ultimo e i consorziati, per come stipulati in violazione di legge in relazione al combinato degli artt. 822, 823 c.c. nonché dell’art.1421 c.c..

4. Si è costituita la Provincia di TI, difendendo la legittimità del proprio operato.

5. Si è pure costituita la Regione Lazio, anch’essa insistendo per la reiezione dell’appello.

6. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti, di memorie integrative e di memorie di replica.

7. All’udienza pubblica del 19 settembre 2023, la causa è passata in decisione.

8. I primi due motivi di appello sono infondati. Il terzo motivo di appello è fondato, invece, unicamente nella parte in cui deduce che il primo giudice ha omesso di esaminare la censura contenuta nel terzo motivo di ricorso, ma nel merito detto motivo, così riproposto, è infondato e va dunque respinto.

9. Più in particolare, la vicenda in fatto, come risultante dagli atti di causa e dalla sentenza impugnata, è sufficientemente chiara.

La Provincia di TI, con atto prot. n. 82126 del 9 dicembre 2009 rilasciava al Consorzio Mortacino la “ Concessione/Autorizzazione ai soli fini idraulici per l’occupazione di pertinenze Demaniali varie, compreso specchio acqueo per installazione di pontili per ormeggio imbarcazioni da diporto, sul corso d’acqua Demaniale di Bonifica, denominato “Canale Mortacino ”, in Loc. Mortacino, nel Comune di Terracina.

In data 15 aprile 2019, la Guardia di Finanza, a seguito di un controllo lungo il canale Mortacino, finalizzato all’accertamento del corretto assolvimento dei tributi inerenti il canone demaniale e la regolare osservanza delle prescrizioni contenute nel titolo concessorio, elevava a carico del legale rappresentante del Consorzio il processo verbale di constatazione n. 8/2019, sulla cui base è stato poi adottato l’atto impugnato.

In particolare, in detto verbale gli agenti verbalizzanti accertavano, fra le altre cose, l’uso parzialmente difforme della concessione demaniale, avendo il Consorzio stipulato n. 3 contratti di locazione dei pontili con soggetti terzi.

10. Fatta questa premessa, mette conto di evidenziare che la sentenza, nella parte in cui ha ritenuto applicabile la previsione di cui all’art. 26 del Regolamento Regionale n. 10/2014, è corretta.

Trattasi infatti di regolamentazione che, sia pure entrata in vigore successivamente alla stipula dell’atto concessorio, è pienamente applicabile al rapporto di durata che dallo stesso scaturisce, trattandosi di normativa che, all’evidenza, non trasmoda in un regolamento dell’assetto di interessi irrazionale rispetto all’interesse pubblico generale alla base della concessione, né frustra irragionevolmente situazioni di affidamento del privato in ordine al mantenimento dello status quo , giacché il regolamento regionale n. 10/2014 ripropone la disciplina per il rilascio delle concessioni di pertinenze idrauliche già contenuta nel previgente regolamento n. 3/2004, prevedendo le stesse cause di decadenza, e cioè la subconcessione o la sublocazione a terzi, a qualunque titolo, del bene demaniale interessato.

11. Ciò detto, la sentenza del Tar è corretta anche nella parte in cui, qualificando i fatti occorsi, come rilevati e accertati dal verbale ispettivo, li sussume nelle suddette fattispecie, di subconcessione o, comunque sia, di sublocazione a terzi.

In particolare, non può condividersi l’assunto di parte ricorrente secondo cui la stipula dei contratti di locazione, in quanto avvenuta con soggetti che sono i medesimi consorziati, o familiari di taluni consorziati, ed a scopi meramente organizzativi, non giustificherebbe la decadenza dal titolo concessorio.

Più nel dettaglio, non rileva né l’asserita mancanza di traslazione del titolo concessorio in capo ai terzi, né la supposta assenza di intersoggettività, posto che ciò che unicamente rileva ai fini della tutela dell’interesse pubblico alla base della irrogazione della sanzione amministrativa è la mancata richiesta da parte del concessionario all’Amministrazione concedente dell’autorizzazione a disporre del bene pubblico in favore di terzi.

Né possono essere invocate dal concessionario asserite esigenze organizzative in virtù delle quali si sarebbe palesata come necessaria l’attività di supporto prestata da terzi, dal momento che non risultano evidenze documentali della suddetta necessità.

Peraltro, le asserzioni di parte ricorrente, oltre a non essere supportate da alcuna specifica allegazione istruttoria, si appalesano anche contrastanti con le evidenze documentali invece allegate dalla Provincia di TI, dalle quali emerge che il Consorzio ha stipulato ben tre contratti di locazione (doc. 3 fascicolo primo grado Provincia) dei pontili installati lungo il corso fluviale Mortacino, con svariate imprese, estranee sia rispetto al concessionario, sia rispetto al rapporto giuridico intercorrente fra quest’ultimo e l’Amministrazione concedente.

Si tratta, inoltre, di imprese commerciali autonome, iscritte nel Registro delle Imprese e tutte aventi ciascuna una propria partita I.V.A., nessuna delle quali riveste la qualifica di soggetto consorziato.

Trattandosi, pertanto, di entità giuridiche distinte dai soci che le compongono, esse hanno una propria personalità giuridica, un patrimonio separato da quello dei soci, una propria denominazione ed una propria sede, non può condividersi la tesi del ricorrente secondo cui non sussisterebbe un vero rapporto di alterità fra esse e l’ente consortile.

Infondata è, infine, la circostanza che uno dei conduttori fosse la moglie di un socio del Consorzio, essendo i due soggetti distinti anche in questo caso.

12. Nemmeno colgono nel segno le censure che l’appellante espone in riferimento alla supposta mancanza di gravità dei fatti occorsi tale da impedire la prosecuzione del rapporto concessorio, da cui l’appellante medesimo ritrae la deduzione circa la non proporzionalità della sanzione irrogata, come anche la critica all’Amministrazione per non avere intimato e diffidato il Consorzio a revocare i contratti di locazione, prima di disporre la decadenza.

Sotto il primo profilo, infatti, si appalesa evidente la gravità dei fatti occorsi, avendo il Consorzio disatteso il rapporto fiduciario instaurato con l’ente concedente, decidendo unilateralmente, autonomamente e sotto la propria esclusiva responsabilità di determinarsi verso una organizzazione dei servizi che non era quella stabilita con l’ente concedente all’atto del rilascio della concessione.

Peraltro, va soggiunto, trattandosi di un caso di decadenza espressamente previsto dalla normativa regolamentare, il concessionario era perfettamente a conoscenza della gravità del fatto che stava commettendo.

Inoltre, nessun pregio riveste la deduzione circa la necessità di essere previamente sollecitato ad interrompere i rapporti civilistici in essere con i terzi prima di essere sottoposto a sanzione, trattandosi di attività non prevista come tale, cioè obbligatoria, dalla legge, dal regolamento e neppure dal titolo amministrativo.

Di conseguenza, sono pure infondate le critiche che l’appellante muove avverso la completezza ed esaustività della motivazione della sentenza.

13. L’unica censura che, come si è anticipato, è fondata, riguarda l’omesso scrutinio del terzo motivo di ricorso, effettivamente non esaminato dal primo giudice.

In parte qua la motivazione della sentenza andrà pertanto integrata, ma non già nel senso prospettato dall’appellante, essendo il suddetto motivo, così riproposto, infondato nel merito.

In particolare, mette subito conto di sottolineare che la sorte dei contratti civilistici stipulati dal concessionario con i terzi non può essere oggetto di alcun accertamento nell’ambito del sindacato riservato a questo giudice.

In ogni caso, l’eventuale nullità dei detti contratti per indisponibilità dei diritti sui beni medesimi, che lo stesso ricorrente assume ora come incommerciabili, non può rappresentare motivo di illegittimità dell’operato dell’Amministrazione, ma anzi la più evidente riprova del fatto che egli non potesse in alcun modo disporre del bene pubblico senza la previa autorizzazione dell’ente concedente.

14. In definitiva, alla luce di tutte le considerazioni appena esposte, vanno respinti i primi due morivi di appello; pur essendo invece accolto il terzo motivo di appello, va tuttavia respinto il riproposto corrispondente terzo motivo di ricorso originario, con conseguente integrazione della motivazione della sentenza impugnata in parte qua .

15. Le spese del giudizio sono liquidate come in dispositivo e seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

a) respinge i primi due morivi di appello;

b) accoglie il terzo motivo di appello e per l’effetto respinge il terzo motivo di ricorso originario, integrando la motivazione della sentenza impugnata in parte qua ;

c) condanna parte appellante a rifondere in favore della Provincia di TI e della Regione Lazio, in ragione della metà ciascuna, le spese del giudizio complessivamente liquidate in euro 3.000,00 oltre spese generali, IVA e CPA se dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO