Pubblicato il 23/07/2025

N. 06565/2025REG.PROV.COLL.

N. 04637/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4637 del 2022, proposto da
AN PI, IA AR TT e RO AR, rappresentati e difesi dagli avvocati Sergio Antonelli e Roberto Diddoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Diddoro in Roma, via Premuda n. 1/A;

contro

Comune di Casavatore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato William Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 7424/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casavatore;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Davide Ponte e udito l’avvocato William Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento prot. n. 2292 del 28 gennaio 2019, il Comune di Casavatore diffidava “ i nuclei familiari PI e AR/TT come sopra generalizzati, occupanti senza titolo, a lasciare liberi da persone e cose, entro il termine di 15 giorni dalla notifica della presente, le abitazioni site in via P. Colletta 8, realizzate abusivamente sul lastrico solare, ed identificate al catasto fabbricati al fol. 1; p.lla 623 sub. 8 e 9 e, quindi, prive dei requisiti di agibilità/abitabilità” con avvertimento che “in caso di mancato spontaneo rilascio degli immobili nel termine precisato si procederà ad emettere ordinanza di sgombero per la successiva esecuzione forzata ”, e che “ai sensi e per gli effetti dell’art.474 del c.p.c. la presente diffida costituisce titolo esecutivo a rilasciare l’immobile nonché avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/90 e s.m.i”.

2. Successivamente con ordinanza n. 10 del 12 marzo 2019, l’Area Tecnica e Gestione del Territorio del Comune di Casavatore ordinava “ al responsabile dell’abuso sig.ra AN PI nata a [...] il [...] di pagare la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4, bis del D.P.R. 380/01 e ss. mm. e ii., nella misura di € 20.000 (€uro ventimila/00) ” ed ingiunto alla medesima “ di provvedere al pagamento della somma di euro 20.0000 (Euro ventimila/00) come sopra determinata, entro 30 (trenta) giorni dal ricevimento della presente con versamento alla Tesoreria del Comune di Casavatore ”.

3. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, i Sig.ri AN PI, IA AR TT, RO AR impugnavano i suddetti provvedimenti, chiedendone l’annullamento.

3.1 Nelle more del giudizio, il Consiglio di Stato, con sentenza del 28 settembre 2020, n. 5669, respingeva l’appello R.G. n. 5040/2014 proposto dalla Sig.ra AN PI, avente a oggetto tutti gli atti presupposti dei provvedimenti prot. n. 2292 del 28 gennaio 2019 e dell’ordinanza n. 10 del 12 marzo 2019, tra cui in particolare l’ordinanza di demolizione n. 6 del 2009 e le successive ordinanze di acquisizione n. 06/2011/Urb e n. 07/2011/Urb, nonché il silenzio rigetto sulla richiesta di permesso di costruire in sanatoria. Nello specifico, era stata accertata la realizzazione “ senza alcun titolo autorizzativo e/o permesso di costruire, di cambio di destinazione d'uso di un tetto termico in n. 2 abitazioni, nonché difformità al permesso a costruire n. 14/2007 del 01/04/08 consistente in: l’altezza in gronda è di mt...1,60 anziché di mt 1,50, inoltre sono stati realizzati n.3 finestrini sul prospetto (interno ed esterno) dalle dimensioni di mt. 0,70 x 0, 40 circa; inoltre nell’appartamento, salendo le scale a destra, è stato realizzato un ripostiglio sul balcone; al primo piano è stato realizzato un terrazzino coperto dalle dimensioni di 5,00 x 3,00 circa di cui la metà è stato chiuso perimetralmente per essere destinato ad ampliamento dell'appartamento ”.

4. Con sentenza del 22 novembre 2021, n. 7424, il Tar respingeva il ricorso.

In particolare, il Tribunale rilevava che la domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. degli atti presupposti (id est l’ordinanza di demolizione n. 06/09, le successive ordinanze di acquisizione n 06/2011/Urb e n.07/2011/Urb, nonché il silenzio rigetto sulla richiesta di accertamento della doppia conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001) era stata rigettata con la sentenza del Tar Campania n. 5339/2013, confermata in appello e passata in giudicato. Di conseguenza la censura di illegittimità derivata era infondata.

Osservava poi che l’indicazione dei riferimenti catastali ai fini della precisa indicazione dei beni immobili oggetto di accertamento era ritualmente individuata nelle ordinanze di acquisizione, che concernono l’immobile costituito da una sopraelevazione sul primo piano composta da due abitazioni di superficie circa 150 mq, “ oltre ad un terrazzino coperto delle dimensioni di mt. 5,00x3,00 di cui la metà chiuso perimetralmente per essere destinato ad ampliamento dell’appartamento posto al primo piano ” come indicati al al C.F. fl. 1 p.lla 623, sub 9 e parte del sub 8. Riteneva però che l’appartamento corrispondente al sub 8, rispetto alla quale era stato ordinato lo sgombero, non era di proprietà dei ricorrenti. Difatti, l’area risultava di proprietà di AR RA, la quale era quindi l’unica legittimata a far valere tale errore. Di conseguenza dichiarava il difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti e l’inammissibilità del ricorso introduttivo in parte qua. Rilevava l’inammissibilità del terzo motivo del ricorso, concernente la mancata previa definizione del procedimento ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e la sua incidenza sulla illegittimità delle successive ordinanze adottate nell’ambito del procedimento di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 388/2001, considerato che tali profili erano stati coperti da giudicato (sentenza Cons. Stato n. 5669/2020). Evidenziava che la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, doveva considerarsi una misura ripristinatoria e non punitiva, sicché non erano applicabili i principi previsti dalla L. n. 681/1981, tra cui la possibilità di riduzione (pagamento in misura ridotta) ex art. 16 della L. n. 689/1981. Del resto, sottolineava come la sanzione pecuniaria si aggiungeva – senza sostituirla – alla sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, condividendone la natura giuridica. Difatti entrambe le sanzioni perseguivano lo scopo di eliminare una situazione di fatto contrastante con le norme che regolano il governo del territorio. Ne discende che la disciplina applicabile al caso di specie era quella che regola il procedimento sanzionatorio amministrativo e non anche i principi desumibili dalla L. n. 689/1981.

Conseguentemente, sulla base del principio tempus regit actum, riteneva che la vicenda sostanziale, ancorché realizzatesi in epoca anteriore all’entrata in vigore della disposizione, potesse essere assoggettata a quest’ultima, sicché il provvedimento summenzionato era stato legittimamente adottato.

Ancora sottolineava che l’irrogazione della sanzione pecuniaria non doveva essere accompagnata da un preliminare avviso, posto che essa era prevista da una norma primaria. Inoltre, tale potere vincolato non era suscettibile di bilanciamento. Conseguentemente, rigettava le censure concernenti la violazione del principio di proporzionalità.

Escludeva poi l’eccessività della sanzione, applicata nella sua misura massima, poiché la stessa era stata determinata sulla base dei criteri previsti dalla deliberazione della Commissione straordinaria n. 59 del 24 ottobre 2017 che considerava l’estensione degli abusi realizzati in termini di aumento delle superfici. Ebbene tali criteri erano contenuti in un atto avente efficacia regolamentare e non erano stati oggetto di contestazione.

Infine, non riteneva meritevole di condivisione la doglianza concernente la presunta violazione delle garanzie partecipative ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/1990. Ciò sulla base della considerazione per cui il provvedimento di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 costituiva un atto vincolato per il quale non era necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento. In ogni caso, valeva il disposto dell’art. 21 octies, comma 2 prima parte, della L. n. 241/1990.

5. Avverso la predetta sentenza hanno proposto appello i Sig. AN PI, IA AR TT e RO AR.

Con il primo motivo hanno dedotto “Error in iudicando della sentenza appellata in merito all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto B1 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “ Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Erronea individuazione dei beni da rilasciare. Violazione dell’art. 31 del DPR n. 380/2001- Violazione di legge in relazione alla proporzione tra abuso assunto come realizzato e area oggetto dell’ordinanza di rilascio. Violazione di legge in relazione alla non corrispondenza tra l’area oggetto delle ordinanze di acquisizione e l’area oggetto dell’ordinanza di rilascio. Parziale difetto di legittimazione passiva. Conseguenze. Illegittimità della diffida di sgombero ”: per avere erroneamente ritenuto che la circostanza che “l’appartamento corrispondente al sub 8 – alla cui interezza sarebbe stata estesa illegittimamente l’area oggetto dell’ordine di sgombero –non è di proprietà degli odierni ricorrenti”, comportasse “il difetto di legittimazione ad agire, in parte qua, dei ricorrenti, come indicato alle parti ex art. 73 comma 3 c.p.a., con conseguente inammissibilità del ricorso limitatamente a tale doglianza”, anziché considerare che gli odierni appellanti, quali unici soggetti a cui era stata notificato il provvedimento di prot. n. 2292 del 28/01/2019, avevano un evidente interesse all’accertamento dell’illegittimità di una diffida che gli ordinava di sgomberare un intero appartamento (particella 623 sub 8) mai interessato da nessuna ordinanza di demolizione e che non era nemmeno di loro proprietà, in quanto è agli odierni appellanti che l’amministrazione avrebbe poi imputato la mancata ottemperanza alla diffida”.

Gli odierni appellanti deducono un error in iudicando della sentenza del primo giudice nella misura in cui ha dichiarato l’inammissibilità della censura concernente l’illegittimità della diffida per erronea individuazione dei beni.

In realtà, la doglianza sarebbe ammissibile e fondata, poiché gli odierni appellanti avrebbero un interesse all’accertamento di una diffida che gli imponeva di sgomberare un intero appartamento, estraneo all’ordine di demolizione. Difatti tale diffida invita “ a lasciare liberi da persone e cose, entro il termine di 15 giorni dalla notifica della presente, le abitazioni site in via P. Colletta 8, realizzate abusivamente sul lastrico solare, ed identificate al catasto fabbricati al fol. 1; p.lla 623 sub. 8 e 9 ”.

Ebbene, tale atto, di cui l’amministrazione resistente lamenta l’inottemperanza, impatterebbe sull’intera particella 623 sub 8) e 9), ancorché l’area oggetto degli abusi in contestazione e delle ordinanze di acquisizione sarebbe ben più ridotta, non ricomprendendo – a titolo esemplificativo – un appartamento. Difatti, le ordinanze di acquisizione al patrimonio comunale n. 4/2011 e n. 6/2011 e n.7/2011 incidono solo su una “parte del sub 8”, id est sul “terrazzino coperto dalle dimensioni di mt 5.99 x 3.00 circa”. In altre parole, il terrazzino costituirebbe l’unico abuso relativo al sub 8, sanzionato con ordinanza di demolizione n. 6/2009.

Da tale circostanza emergerebbe l’illegittimità della diffida, la quale non solo ordina il rilascio dell’intero sub 8, ma si rivolge altresì a chi non è proprietario dell’appartamento.

Con il secondo motivo, hanno dedotto “Error in iudicando della sentenza appellata in merito all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto C1 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “ Violazione di legge (artt. 31 d.p.r. 380/2001) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto, d’istruttoria, di motivazione – arbitrarietà – iniquità – illogicità –sviamento )”: per avere erroneamente ritenuto che la circostanza che “La domanda di annullamento ex art. 29 c.p.a. degli atti presupposti (l’ordinanza di demolizione n. 06/09, le successive ordinanze di acquisizione n 06/2011/Urb e n.07/2011/Urb, nonché il silenzio rigetto sulla richiesta di accertamento della doppia conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001)” fosse stata rigettata “con la già citata sentenza della Sezione n. 5339/2013, confermata in grado di appello e passata in giudicato”, travolgesse “ex tunc la sospensione interinale dell’efficacia della sentenza di primo grado, disposta con decreto presidenziale n. 693/2019 richiamata da parte ricorrente, con conseguente rigetto anche della censura di cui al ricorso sub C.1”, anziché considerare che la conferma in grado di appello della sentenza della sez. II del Tar Campania n. 5339/2013 non muta la circostanza che la sospensione disposta con il decreto cautelare dal Consiglio di Stato dell’esecutività della sentenza n.

5339/2013 che aveva deciso il ricorso di R.G. 6893/2009 proposto dalla sig.ra AN PI, nel corso del quale erano stati impugnati tutti gli atti che costituiscono il presupposto dell’ordinanza n. 10 del 12/03/2009, impediva all’amministrazione di adottare quest’ultima ordinanza”.

Gli odierni appellanti censurano la sentenza nella parte in cui ha rilevato che il rigetto dell’atto di appello avverso la sentenza del Tar Campania n.5339/2013 è idoneo a travolgere ex nunc la sospensione interinale dell’efficacia della sentenza di primo grado, disposta con decreto presidenziale n. 693/2019.

A loro parere, invece, nel caso in esame, l’ordinanza n. 10 del 12 marzo 2009 sarebbe invalida in quanto adottata sulla base di un atto presupposto – la sentenza del Tar Campania Napoli n. 5339/2013 – che era inefficace al momento della comminazione della sanzione pecuniaria, essendo sospesa da un decreto cautelare del Consiglio di Stato.

In altri termini, la sospensione disposta con decreto cautelare del Consiglio di Stato dell’esecutività della sentenza n. 5339/2013 avrebbe dovuto impedire all’amministrazione di adottare l’ordinanza n. 10 del 12 marzo 2009. Di conseguenza, al momento dell’emanazione dell’ordinanza non sussistevano i presupposti legittimanti (la sentenza n. 5339/2013 del Tar Campania), con conseguente illegittimità dell’atto gravato. Né tale illegittimità poteva essere sanata retroattivamente.

Con il terzo motivo, hanno dedotto “Error in iudicando della sentenza appellata in merito

all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto C2 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “Violazione e falsa applicazione dell'art. 31, comma 4 bis, del d.P.R.380/01; violazione del principio di legalità ex art. 1, Legge n. 689/1981 nonché dell'art. 11 delle Preleggi in relazione alla irretroattività delle norme amministrative”: per avere erroneamente ritenuto che “ le norme concernenti i profili temporali dell’esercizio del potere, applicabili nel caso di specie, sono pertanto quelle che regolano il procedimento sanzionatorio amministrativo e non i principi desumibili dalla L. n. 689 del 1981. A ciò consegue che la vicenda procedimentale resta regolata dal principio “tempus regit actum”, con conseguente legittima adozione del provvedimento in questione a nche alle fattispecie sostanziali perfezionatesi in data antecedente all’entrata in vigore della norma, consistendo peraltro l’inottemperanza in un comportamento permanente ”, anziché considerare che la sanzione pecuniaria, di cui al comma 4 bis dell’art.31 del DPR 380/2001, non poteva essere applicata retroattivamente in caso di inottemperanza ad un ordine di demolizione non solo antecedente alla data di entrata in vigore della L. 164/2014, come quello notificato nel 2009 alla sig.ra PI (ordinanza n. 6/2009, depositata anche da controparte come doc. 5 allegato alla memoria di costituzione), ma l’inottemperanza al quale era in ogni caso maturata anch’essa antecedentemente alla data di entrata in vigore della L. 164/2014”.

Gli odierni appellanti deducono l’erroneità della sentenza del Tar laddove ha ritenuto applicabile l’art. 4 bis - inserito nel D.P.R.380/01 dall'art. 17, comma 1, lett. q. bis), D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni, dalla L. 11 novembre 2014, n. 164 – ai fatti per cui è causa, ancorché la presunta violazione che ha dato luogo all’ordine di demolizione si fosse verificata prima dell’entrata in vigore del comma 4 bis dell’art. 31 DPR n. 380/2001.

In altre parole, l’inottemperanza all’ordinanza n. 6/2009 del 13.08.2009 che ingiungeva la demolizione delle opere asseritamene abusive, che fonda l’applicazione del comma 4 bis dell’art. 31 del DPR n. 380/2001, sarebbe antecedente alla entrata in vigore della legge n. 164/2014 e, quindi, all’entrata in vigore del comma 4 bis che ha introdotto la sanzione pecuniaria in contestazione.

In ossequio ai principi di legalità e irretroattività delle sanzioni amministrative ex art. 1, comma 2, L. n. 689/1981, il provvedimento sarebbe pertanto illegittimo.

Peraltro, la stessa Commissione straordinaria dell’amministrazione resistente con deliberazione n. 59 del 15 febbraio 2017 chiariva che la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis, del DPR n. 380/2001 non potrebbe essere applicata retroattivamente in caso di inottemperanza a ordini di demolizione antecedenti alla data di entrata in vigore della L n. 164/2014.

Con il quarto motivo, gli odierni appellanti deducono “Error in iudicando della sentenza appellata in merito all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto C3 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “ Violazione Di Legge (Art. 31 del Dpr 380/2001) – Violazione Del Giusto Procedimento, dell’imparzialità e buon andamento – Eccesso Di Potere (Travisamento – Illogicità – Erroneità– Difetto Dei Presupposti – Di Motivazione – Sviamento) ”: per avere erroneamente ritenuto che “ Non può essere condivisa la censura di illegittimità, con la quale parte ricorrente si duole del mancato preavviso, omesso nell’ordinanza di demolizione, rispetto alla irrogazione della sanzione pecuniaria” in quanto “Tale misura pecuniaria avente finalità ripristinatoria è prevista da una norma primaria ed è come tale applicabile a prescindere dal un preliminare avviso, trattandosi peraltro dell’estrinsecazione di un potere vincolato, non suscettibile di bilanciamento e valutazioni di carattere discrezionale”, anziché considerare che, se scopo della sanzione “pecuniaria” comminata con l’ordinanza impugnata è quella di “rafforzare la spontanea attivazione del privato rispetto alla demolizione”, è evidente che il rispetto delle regole del giusto procedimento richiedevano un’esplicazione nell’ordinanza di demolizione di “tutti” gli effetti della “condotta omissiva” dell’autore del presunto abuso.

Gli odierni appellanti censurano la sentenza del Tar per error in iudicando per non aver accertato l’illegittimità del provvedimento gravato per mancato preavviso dell’irrogazione della sanzione pecuniaria.

A loro avviso, del resto, la finalità della misura, ovvero il rafforzamento della spontanea attivazione del privato rispetto alla demolizione, avrebbe imposto, in ossequio alle regole del giusto procedimento, un’esplicazione nell’ordinanza di demolizione di tutti gli effetti della condotta omissiva dell’autore del presunto abuso.

Nel caso di specie, però, la suddetta ratio non si sarebbe perseguita, in quanto la Sig.ra AN PI non sarebbe stata resa edotta della applicazione della sanzione pecuniaria in caso di mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione.

Infine, con il quinto motivo, gli odierni appellanti deducono “Error in Iudicando della sentenza appellata in merito all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto C4 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “ Violazione di legge (art 31, comma 4 bis, d.p.r. 380/2001) – violazione del giusto procedimento – eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – d’istruttoria – di motivazione – arbitrarietà – iniquità – illogicità – sviamento) - Assoluta carenza di presupposti e difetto di istruttoria anche in relazione all'importo della sanzione irrogata nella misura massima- Eccesso di potere per erroneità e mancata valutazione. Mancata valutazione dell’insussistenza di regimi vincolistici. Violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/90 per difetto di motivazione e per carenza d’istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione dell’art. 97 della Cost. ex art. 16 e 18 l. 689/81 ”: per avere erroneamente ritenuto di rigettare la “ doglianza con la quale parte ricorrente lamenta la violazione del principio di proporzionalità ”, in quanto “ tale misura pecuniaria avente finalità ripristinatoria è prevista da una norma primaria ed è come tale applicabile a prescindere dal un preliminare avviso, trattandosi peraltro dell’estrinsecazione di un potere vincolato, non suscettibile di bilanciamento e valutazioni di carattere discrezionale ”, anziché considerare che non ha alcun pregio ogni considerazione che giustifica l’applicazione di una sanzione massima applicando criteri discrezionali che non tengano conto della scelta del legislatore di applicare la sanzione massima solo laddove l’abuso contestato incida sulle aree e sugli edifici di cui all' art. 27 comma 2 del D.P.R. n. 380 del 2001 e senza considerare l’evidente sproporzione ed ingiustizia della sanzione applicata che è viziata ab origine in quanto essa è stata determinata considerando illegittimamente come compreso nell’abuso contestato l’intero sub 8 della particella 623, che invece era interessato dalla contestazione soltanto per “ un terrazzino coperto delle dimensioni di mt. 0,70 X 0,40 ”.

Gli odierni appellanti censurano la sentenza per non aver accertato l’illegittimità del provvedimento gravato per eccesso di potere, con riguardo all’erroneità dei presupposti e all’assoluta sproporzione della sanzione irrogata.

Difatti, secondo un recente intendimento giurisprudenziale, la sanzione pecuniaria sarebbe inflitta nella sua misura massima, senza margini di discrezionalità, solo nel caso di accertamento di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui all’art. 27, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto ricadenti nelle tipologie vincolistiche specificamente e tassativamente indicate nella summenzionata disposizione.

Ebbene, nella fattispecie per cui è causa, non sussisterebbero i presupposti per l’applicazione della misura massima della sanzione pecuniaria.

Peraltro, l’amministrazione resistente avrebbe dovuto quantificare la sanzione secondo i principi della personalità e della proporzionalità. Da questo punto di vista, poi, la partecipazione al procedimento degli odierni appellanti avrebbe condotto a una diversa valutazione della p.a. procedente, la quale si sarebbe avveduta anche dell’errore compiuto nella contestazione dell’abuso sull’intero sub 8 della particella 623.

6. Nelle more della fissazione dell’udienza pubblica, in data 4 novembre 2023, l’amministrazione comunale notificava agli odierni appellanti avviso di accertamento esecutivo n. 9 “ per mancato versamento di sanzione amministrativa ex art. 31, comma 4 bis D.P.R. n. 380/2001 ”.

L’appellante presentava un’istanza di annullamento in via di autotutela dell’ordinanza sanzionatoria n. 10 del 12 marzo 2019 e dell’avviso di accertamento esecutivo n. 9.

Ebbene con ordinanza n. 1 del 20 dicembre 2023, l’amministrazione resistente - considerato che “ l’ordinanza n. 10 del 12.03.2019, irrogata nei confronti della sig.ra AN PI, è annullabile, ai sensi dell’art. 21 nonies della legge 241/1990, in quanto l’irrogazione della sanzione pecuniaria è riferita all’inottemperanza dell’ordinanza n.6/2009 e, pertanto affetta da eccesso di potere derivante dall’applicazione retroattiva della legge n. 164/2014 ” e che “ risulta altresì viziato, per invalidità derivata, l’avviso di accertamento esecutivo n.9 ” – disponeva “l’annullamento in autotutela ai sensi e per gli effetti della L. n. 241/1990 e ss.mm.ii, dell’Ordinanza n. 10 del 12.03.2019 nonché dell’Avviso di Accertamento esecutivo n. 9 “per mancato versamento della sanzione amministrativa ex art. 31 comma 4 bis d.p.r. n. 380/2001” e dell’Ordinanza n.7 del 05.04.2011 di acquisizione al patrimonio immobiliare dell’Ente ai sensi dell’art. 21 nonies della legge 241/1990 in quanto affetta da eccesso di potere ”.

7. Con memoria depositata in data 2 maggio 2025, gli odierni appellanti deducono i seguenti motivi: sull’effetto caducante automatico sul provvedimento di prot. n. 2292 del 28 gennaio 2019 dell’annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 7 del 5 aprile 2011 di acquisizione al patrimonio immobiliare dell’ente. A loro parere, il provvedimento prot. 2292 del 28 gennaio 2019 si fonderebbe sull’atto di acquisizione al patrimonio comunale, id est l’ordinanza n. 7/2011 del 4 aprile 2011. Ebbene, preso atto dell’annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 7 del 5 aprile 2011, dovrebbe accertarsi la produzione di un effetto caducante invalidante sul provvedimento prot. 2292 del 28 gennaio 2019.

In ordine all’illegittimità del provvedimento di prot. n. 2292 del 28.01.2019 – sulla sussistenza dell’error in iudicando nella sentenza appellata in merito all’infondatezza del motivo di censura, di cui al punto b1 del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, avente ad oggetto “eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Erronea individuazione dei beni da rilasciare. Violazione dell’art. 31 del DPR n. 380/2001 – violazione di legge in relazione alla proporzione tra abuso assunto come realizzato e area oggetto dell’ordinanza di rilascio. Violazione di legge in relazione alla non corrispondenza tra l’area oggetto delle ordinanze di acquisizione e l’area oggetto dell’ordinanza di rilascio. Parziale difetto di legittimazione passiva. Conseguenze. Illegittimità della diffida di sgombero. In ogni caso, ove non si ritenesse di rilevare l’annullamento sopravvenuto, resterebbero ferme le censure mosse avverso l’ordinanza n. 2292 del 28 gennaio 2019. In particolare, l’odierno appellante ripropone il primo motivo di censura del ricorso in appello.

Sulla cessata materia del contendere sul II e III motivo di gravame del ricorso in appello con i quali si chiedeva la riforma della sentenza appellata nella parte in cui aveva ritenuto infondati i motivi di censura di cui al punto c1 e c2 del ricorso di primo grado con i quali si sollevavano profili di illegittimità dell’ordinanza n. 10 del 12.03.2019. L’ordinanza n. 1 del 20 dicembre 2023 ha annullato in autotutela l’ordinanza n. 10 del 12 marzo 2019, sicché, su tale profilo, si rileva la cessata materia del contendere.

8. Si è costituito in giudizio il Comune di Casavatore per chiedere il rigetto dell’appello.

Con riguardo alla prima censura, l’amministrazione eccepisce l’inammissibilità per carenza di legittimazione attiva degli odierni appellanti a contestare l’erroneità del provvedimento di sgombero nella parte reca un’errata indicazione degli immobili interessati da lavori abusivi, posto che l’errore cadrebbe su un fabbricato di cui non sono proprietari. Nel merito, comunque il motivo sarebbe infondato in quanto la particella 623 sub n. 8 sarebbe ricompresa nelle ordinanze di acquisizione gratuita nn. 6 del 30 marzo 2011 e n. 7 del 5 aprile 2011 divenute ormai inoppugnabili in forza del giudicato intervenuto sulla sentenza del TAR Campania n.5337/2013, che giammai ha accertato l’estraneità di detta particella dalle lavorazioni abusive da cui muovono i provvedimenti repressivi.

In relazione al secondo motivo, il comune rileva che gli atti assunti in violazione dei provvedimenti cautelari adottati dal g.a. sarebbero meramente inefficacia ai sensi dell’art. 114 comma 4 lett. c) c.p.a. e non invalidi.

Peraltro, un atto amministrativo adottato in violazione di un’ordinanza cautelare non potrebbe essere dichiarato nullo, poiché la nullità presuppone un contrasto con sentenze passate in giudicato e non con una decisione cautelare priva dell’efficacia di cosa giudicata.

In merito al terzo motivo, l’amministrazione resistente sostiene che la natura permanente dell’illecito edilizio comporta l’obbligo di applicare la disciplina in vigore al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 1/12/2015, n. 5426).

In ogni caso, gli odierni appellanti non avrebbero ottemperato all’ordinanza demolitoria, risiedendo stabilmente all’interno degli immobili e dando ultimazione alle opere abusive, per come accertato dall’ultimo verbale di inottemperanza del 18 gennaio 2019 prot. n. 6/11.

Infine, con riguardo agli ultimi motivi di appello, rileva che l’omissione degli avvisi di avvio del procedimento ex artt. 7 e ss. della L. n. 241/1900 non potrebbe determinare nel caso concreto l’illegittimità dei provvedimenti gravati in considerazione dell’art. 21 octies, comma secondo nel primo periodo, L. n. 241/1990, trattandosi di atti aventi carattere strettamente vincolato. Peraltro, la quantificazione della sanzione pecuniaria avrebbe attuato un atto regolamentare che ne prevede i coefficienti applicativi, sicché la partecipazione degli odierni appellanti al procedimento non avrebbe mutato l’esito del procedimento.

9. Con memoria depositata il 5 maggio 2025, il Comune di Casavatore ribadiva l’infondatezza delle censure contenute nell’atto di appello e replica alla memoria depositata dagli odierni appellanti. In particolare, evidenzia come gli atti consequenziali emanati dall’amministrazione non sarebbero nulli in ossequio al disposto dell’art. 114, comma 4, lettera c) c.p.a. Del resto, l’adozione di un atto amministrativo in contrasto con un’ordinanza cautelare del g.a. non è contemplata quale causa di nullità degli atti consequenziali.

10. In data 13 maggio 2025, i Sig.ri AN PI, RO AR e IA AR TT depositavano memorie di replica, in cui rilevano: la tardività del deposito della memoria di controparte; l’omissione di ogni riferimento al contenuto dell’ordinanza comunale n. 1 del 20 dicembre 2023 nella memoria di controparte.

11. In data 14 maggio 2025, il Comune di Casavatore ha depositato memorie di replica. In particolare, l’amministrazione precisa che per mero errore materiale si sarebbe richiamata l’ordinanza n. 7 del 2011. Del resto, per annullare tale ordinanza, la p.a. avrebbe dovuto motivare con maggior rigore, posto che sull’atto acquisitivo si era pronunciato il giudice amministrativo con sentenza passata in giudicato.

12. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa passava in decisione.

13. In via preliminare, il Collegio deve dichiarare la cessata materia del contendere sul II e III motivo di gravame del ricorso in appello, in considerazione dell’annullamento in autotutela dell’ordinanza n. 10 del 12 marzo 2019 disposto dal comune con ordinanza n. 1 del 20 dicembre 2023.

14. Secondo un consolidato orientamento (Cons. Stato, Sez. VII, 13 dicembre 2023, n. 10757), infatti, la cessata materia del contendere può essere infatti pronunciata nel caso in cui il ricorrente abbia ottenuto in via amministrativa il bene della vita atteso (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 7 maggio 2018, n. 2687), sì da rendere inutile la prosecuzione del processo stante l'oggettivo venir meno della lite (ancora in termini Cons. Stato, sez. III, 22 febbraio 2018, n. 1135; sez. IV, 22 gennaio 2018, n. 383; sez. IV, 7 maggio 2015, n. 2317).

In ordine all’illegittimità derivata dell’ordinanza n. 2292 del 28 gennaio 2019, invece deve rilevarsi, in primo luogo, che l’ordinanza n. 1 del 20 dicembre 2023 ha ad oggetto l’annullamento in via di autotutela dell’avviso di accertamento esecutivo n. 9, notificato in data 4 novembre 2023, nonché la precedente ordinanza n. 10 del 12 marzo 2019. Nella motivazione del provvedimento non si cita l’ordinanza n. 7 del 5 aprile 2011 di acquisizione al patrimonio immobiliare dell’ente. Nonostante ciò, però, se ne ordina l’annullamento. Ebbene, l’ordinanza n.7/2011 non rappresenta il fondamento unico dell’ordinanza n. 10 del 2019. Del resto, tale ultimo atto si fonda sui provvedimenti n. 6/2009 e sul verbale di accertamento di inottemperanza prot. 3048 del 2009, nonché sull’ordinanza n. 6 del 29 marzo 2011 e dell’ordinanza n. 7/2011, la quale è meramente integrativa della precedente e non revoca e sostituisce la precedente n. 6/2011. Ne discende che il primo motivo è infondato.

15. Le restanti censure, che possono essere esaminate congiuntamente data la loro stretta connessione logica, sono infondate. Come correttamente ritenuto dal primo giudice e osservato dall’amministrazione resistente nella memoria di costituzione, in forza del principio di conservazione dell’atto amministrativo, un eventuale contrasto tra l’oggetto del provvedimento e gli immobili realmente interessati dalle attività abusive avendo comportato l’indicazione di un ulteriore subalterno, che, si aggiungerebbe, senza sostituirsi, agli immobili residui, comunque, non impedisce l’efficacia del provvedimento per la parte in cui vi è comunque la perfetta coincidenza tra l’identificazione catastale dell’immobile da sgomberare ed il relativo occupante (sub. n. 9).

Ne discende l’inammissibilità per carenza di legittimazione attiva.

In proposito, va ricordato come il principio di conservazione degli atti giuridici imponga di assegnare agli stessi un significato idoneo a manifestarne la legittimità, anziché uno che comporti la loro invalidità (cfr. C.d.S., Sez. VII, 12 marzo 2024, n. 2408; Sez. VI, 27 febbraio 2023, n. 1957, sez. VII, 4 luglio 2024, n.5944). Detto principio, infatti, previsto quale criterio di interpretazione dei contratti dall'art. 1367 c.c., è pacificamente applicabile anche agli atti ed ai provvedimenti amministrativi (cfr. C.d.S., Sez. III, 4 settembre 2020, n. 5358; id., 25 novembre 2016, n. 4991; Sez. V, 13 marzo 2014, n. 1177): invero, il principio di conservazione è sancito anche a livello di normazione amministrativa dall'art. 21-nonies, comma 2, della l. n. 241/1990 e costituisce espressione del principio di economicità ed efficacia dell'attività amministrativa di cui all'art. 1, comma 1, della stessa l. n. 241 (C.d.S., Sez. III, n. 5358/2020, cit.; id., 10 luglio 2015, n. 3488).

In base a tale principio, a fronte di plurime interpretazioni all'uopo prospettabili, l'atto amministrativo va inteso nel significato conforme alla disciplina sovraordinata, per evitare dubbi di compatibilità con il dato positivo e per consentire, quindi, all'atto stesso di avere un qualche effetto giuridico (C.d.S., Sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 173), in esplicazione dell'antico brocardo "actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat" (C.d.S., Sez. IV, 21 aprile 2021, n. 3229).

16. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

17. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va dichiarato in parte improcedibile ed in parte respinto.

18. Sussistono giusti motivi, stante la parziale improcedibilità e le relative ragioni, per compensare nella metà le spese del presente grado di giudizio. La restante parte, liquidata come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile ed in parte lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento della metà delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in euro 1500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori dovuti per legge. Spese compensate per la restante metà.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

ANmaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO