Pubblicato il 15/07/2025

N. 06220/2025REG.PROV.COLL.

N. 09784/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9784 del 2024, proposto da Comune di Paliano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Scalia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Palianello S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Balducci Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di TI (Sezione Prima) n. 687/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Palianello S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il Cons. Sergio Zeuli e udito per le parti l’avvocato Fabio Balducci Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto dalla parte appellata per l’annullamento dell’ordinanza n. 1 del 22 settembre 2022 - Reg. Gen. n. 11 -, emessa dal Comune di Paliano - Ufficio Tecnico Lavori Pubblici e Manutenzioni, con la quale, ai sensi degli artt. 822 e ss. c.c., era stato ordinato alla Palianello S.r.l. il rilascio della “Foresteria” comunale, assentita in concessione novennale con contratto Rep. n. 9/2013 del 6 agosto 2013, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

A supporto del gravame, il comune di Paliano espone le seguenti circostanze di fatto:

gli immobili costituenti il complesso immobiliare oggetto del giudizio, sito in località Poggio Romano, comune di Paliano, è stato realizzato con finanziamento della Regione Lazio, Assessorato al Turismo e Industria Alberghiera, Sport e Tempo Libero, ai sensi della L. reg. n.63/1985, recante “Norme per la promozione del turismo sociale nel Lazio”, per le finalità ivi indicate, in attuazione di un programma di interventi per la promozione del turismo sociale e delle connesse attività ricreative culturali, del tempo libero, e per la realizzazione delle strutture e dei servizi idonei ad assicurare la fruizione a tutta la collettività regionale;

in particolare la costruzione della struttura è stata finanziata con nota prot. n.1000/1-F-B mediante fondi PIM/Lazio Sottoprogramma 3, misura 2, per un importo di 1.050.000.000 lire;

con nota dell’8 gennaio del 2013, la Cooperativa sociale S.P.E.P. Lazio, che gestiva la struttura in forza della convenzione Rep. N.66/2006, ha chiesto la risoluzione bonaria anticipata del rapporto, e pertanto l’ente è rientrato nella disponibilità dell’immobile;

gli immobili, tuttavia, necessitavano di urgenti e rilevanti interventi di manutenzione, individuati nella perizia tecnica a firma del tecnico arch. Carola, quantificati in euro 80.000,00;

con nota del 19 aprile del 2013 la società Palianello s.r.l. manifestava il proprio interesse ad assumere la gestione con modalità da concordare, sicché la Giunta comunale, con delibera del 24 aprile del 2013, ha rimandato la stipula della convenzione con il richiedente all’approvazione dello schema di convenzione da parte del Consiglio comunale che, con delibera n.19 del 9 maggio del 2013 dettava gli indirizzi agli uffici per affidare in concessione la struttura;

il 6 agosto del 2013 veniva stipulato l’atto di concessione per la gestione della “Foresteria”, comprensiva degli immobili identificati all’art.2, in premessa si dava atto che i suddetti beni rientrano nel patrimonio dell’Ente, in quanto realizzati con finanziamento della regione Lazio, Assessorato al Turismo e Industria Alberghiera, Sport e Tempo libero, ai sensi della legge regionale n.63/1985 recante “Norme per la promozione del turismo sociale nel Lazio”;

detti immobili, affidati con convenzione alla Coop. S.P.E.P. Lazio, a seguito di risoluzione della precedente convenzione, sono rientrati nella libera disponibilità dell’ente, necessitano di interventi di manutenzione, per un costo di 80.000,00 euro;

la Giunta Comunale ha espresso parere favorevole alla proposta di affidarli alla società Palianello s.r.l. per porre fine allo stato di degrado, mediante interventi di manutenzione sugli immobili, senza oneri a carico del comune, e nel rispetto delle finalità previste dai finanziamenti regionali;

con Deliberazione consiliare n.19 del 2013 sono stati forniti gli indirizzi gestionali;

a norma dell’art.3 del contratto, la durata della concessione è stabilita in anni nove, rinnovabile per lo stesso periodo, salvo che non venga rispettato quanto previsto all’art.10, ossia che il concessionario non si renda inadempiente ad uno degli obblighi assunti in convenzione;

in ordine alle condizioni di concessione, l’art.4 del contratto dispone che, a titolo di canone, il concessionario, verserà al comune la somma annua di euro 13.786,20 da versarsi in due rate semestrali posticipate, inoltre che costui si obbliga ad investimenti minimi per euro 80.000,00, precisandosi che, per i primi quattro anni, il canone non è dovuto, per i secondi quattro anni, sarà dovuto nella misura del 15%, e che, dal nono anno in poi, il canone sarà dovuto nella misura del 30% annuo;

l’art.10 del contratto attribuisce al comune la facoltà di revoca della concessione se il concessionario si renda moroso per due semestralità, se interrompe l’attività ricettiva, se adibisca i beni ad attività diversa da quella cui sono destinati o se modifichi, senza autorizzazione i suddetti beni;

in tema di rilascio dei beni, l’art.11 del contratto prevede che, alla conclusione della concessione, il concessionario sarà tenuto a rilasciare la struttura libera da persone e cose, entro trenta giorni dalla scadenza, e che le spese per l’esecuzione coattiva saranno a carico del concessionario, che dovrà riconsegnare le cose in buono stato di conservazione;

la concessione fissa, poi, precisi obblighi a carico del concessionario, stabilendo che l’immobile ha lo scopo esclusivo di offrire un servizio ai cittadini e favorire la presenza e l’ospitalità di turisti;

l’art.3 quinto cpv. stabilisce che la struttura non può essere utilizzata per altri scopi, l’art.6 fissa tempi di inizio e fine delle opere che il concessionario dovrà eseguire, l’art.9 fissa obblighi di servizio a carico del concessionario che dovrà garantire il funzionamento della struttura per 12 mesi l’anno e dovrà ospitare, su richiesta del comune, gruppi o singole persone, l’art.13 attribuisce al comune il diritto di assumere dalla struttura, ogni sei mesi, informazioni sull’andamento generale dell’attività, così come quello di disporre ispezioni, stabilendo correlativi obblighi a carico del concessionario;

il medesimo articolo prevede inoltre che il concessionario si impegna a svolgere in rete, con altri organismi presenti sul territorio, attività di promozione del turismo, valendosi di studi, progetti ed iniziative già avviati dall’ente, e finanziati dalla regione;

la durata della concessione, in virtù di quanto previsto dall’art.3, è cessata il 6 agosto del 2022, pertanto, con nota del 19 luglio del 2022 il Responsabile del V Settore- Ufficio Tecnico comunicava alla società che l’amministrazione intendeva provvedere alla indizione di una nuova procedura, per un nuovo affidamento di gestione, invitandola ad attivarsi per gli adempimenti finalizzati alla restituzione del bene;

la Palianello S.r.L., con nota dell’8 agosto del 2022, riscontrava la comunicazione, rilevando che, a norma dell’art.3 della concessione, la durata è di nove anni, rinnovabili, fatto salvo il caso del mancato rispetto delle previsioni di cui all’art.10 e che, in forza del rinvio operato dall’art.14 alle norme del codice civile, doveva invece trovare applicazione l’art. 1596 c.c., con onere per l’amministrazione di comunicare la disdetta nel termine, secondo gli usi, di almeno 18 mesi prima della scadenza, al fine di impedire il rinnovo tacito per altri nove anni;

in riscontro alla nota della Palianello, il Responsabile del V Settore ribadiva la volontà dell’amministrazione di procedere alla indizione di una nuova procedura ad evidenza pubblica, per un nuovo affidamento, invitando la società, entro e non oltre il termine di trenta giorni dalla scadenza, a restituire il bene, avvertendola che sarebbero state attivate tutte le misure previste;

ciò nonostante, la concessionaria ribadiva che avrebbe provveduto a restituire i beni solo alla conclusione della concessione, ossia al 6 agosto del 2031;

quindi, con l’ordinanza impugnata, n.1 del 22 settembre del 2022, il Responsabile del V Settore, dopo aver dato atto che era decorso il termine di trenta giorni dalla scadenza, e che la Palianello s.r.l. occupava di fatto e senza valido titolo giuridico il complesso immobiliare, appartenente al patrimonio indisponibile del comune, ai sensi degli artt.822 e ss. c.c., ordinava il rilascio del bene entro 15 giorni dalla data di notifica;

avverso detto atto la società, senza inizialmente contestare la natura patrimoniale indisponibile del bene, proponeva ricorso al TAR Lazio, sezione di TI: 1. deducendo la violazione delle norme del codice civile che regolano il contratto di locazione; 2. sostenendo che il contratto si sarebbe tacitamente rinnovato; 3. adombrando il vizio di eccesso di potere per sviamento, risiedente nella volontà politica dell’ente di indire una nuova gara pubblica;

in sede cautelare, mentre il TAR rigettava la domanda del ricorrente, il Consiglio di Stato l’accoglieva senza pronunciarsi sulla fondatezza dei motivi di ricorso, ma ritenendo che, nelle more della celebrazione della gara che il comune aveva dichiarato di voler bandire, poteva essere consentita la temporanea utilizzazione del bene da parte dell’appellante;

successivamente, con delibera n.32 del 19 ottobre del 2023, il Consiglio comunale impartiva gli indirizzi per avviare le procedure di gara, quindi, con determina a contrarre n.144 del 2024 il Responsabile indiceva la procedura aperta, approvando la relativa documentazione;

nel corso del giudizio, il comune depositava la delibera n.12 del 2023, da cui si evinceva l’esistenza di un parere pro veritate , reso dal difensore dell’amministrazione, nel quale il compendio di cui è causa è ricondotto al patrimonio indisponibile dell’ente per il quale è, dunque, utilmente esperibile l’autotutela demaniale;

quindi, la Palianello S.r.l. con ricorso per motivi aggiunti, introduceva ulteriori motivi di censura, deducendo la nullità per carenza di potere, nonché la violazione dell’art.378 della L. n.2248/1865 all. f) e dell’art.823 comma 2 c.c. , affermando che, solo con la lettura del parere, era emersa la natura di atto di autotutela dell’ordinanza impugnata e che comunque era illegittima, appartenendo il bene al patrimonio disponibile dell’ente;

il comune eccepiva la tardività delle contestazioni, dal momento che l’appartenenza del bene al patrimonio indisponibile è desumibile dal provvedimento impugnato, nell’esercizio del potere di polizia demaniale, ex art.826 c.c., ed era stata oltretutto affermata nella memoria del 4 gennaio del 2023.

La sentenza indicata in epigrafe, dopo aver affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, ha ritenuto fondati i primi due motivi di ricorso, e, di conseguenza, lo ha accolto.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 8, COMMA 1, E 40 C.P.A. E DELL’ART. 112 C.P.C.

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 2697, 823, COMMA 2, E 826, COMMA 3, C.C. - ERRONEITÀ DEL PRESUPPOSTO IN FATTO E IN DIRITTO - TRAVISAMENTO DEL FATTO E DELLA PRODUZIONE DOCUMENTALE DELL’APPELLANTE - ILLOGICITÀ MANIFESTA .

3. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO CHE PRECLUDE IL RINNOVO AUTOMATICO DELLE CONCESSIONI E, IN GENERALE, DEI PRINCIPI INTERNI ED EURO- UNITARI IN MATERIA DI TUTELA DELLA CONCORRENZA.

2. Si è costituita in giudizio la parte appellata, la società Palianello S.r.L. contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il primo ed il secondo motivo d’appello, che possono essere trattati congiuntamente, contestano alla sentenza impugnata, oltre che di aver erroneamente applicato i principi generali in tema di riparto dell’onere della prova, di non aver ritenuto provata la destinazione all’uso pubblico dell’immobile, denominato “Foresteria”.

La parte appellante, in particolare con la prima doglianza, sostiene che l’appellata, nel corso del giudizio di primo grado, non aveva contestato la natura pubblica dell’immobile, ma aveva semplicemente sostenuto che il contratto si era tacitamente rinnovato, dunque che non aveva posto in questione la qualificazione giuridica del bene, criticandone solo in un secondo momento, e dunque intempestivamente, la dichiarata appartenenza al patrimonio indisponibile del comune.

Ciò nonostante, il primo giudice, avendo ritenuto che la suddetta questione fosse stata implicitamente dedotta, emergendo dalla più generale impostazione data all’atto introduttivo del giudizio dal ricorrente, e ritenendo non provata la detta natura pubblicistica, ha accolto il ricorso.

Secondo la doglianza in esame l’intero impalco argomentativo su cui si fonda la decisione gravata sarebbe dunque erroneo perché, a tutto concedere, non era il comune a dover dimostrare la natura pubblica del bene, ma l’allora ricorrente a doverne provare la natura privata.

In ogni caso, aggiunge la parte appellante, che la “Foresteria” appartenesse al patrimonio indisponibile dell’ente risulta provato in atti, trattandosi di edificio destinato ad un pubblico servizio.

3.1. Le doglianze sono fondate nella parte in cui deducono che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, era provata in atti la destinazione pubblica del predetto bene immobile.

3.1.1. Prima di approfondire questo aspetto, converrà osservare che è altresì fondata l’eccezione con cui la parte appellante fa valere l’intempestività del motivo, dedotto solo con i motivi aggiunti dall’allora ricorrente, con cui si contesta la vocazione pubblicistica dell’immobile di cui alla controversia.

Sin dall’emanazione dell’ordinanza comunale (l’atto impugnato), che imponeva alla parte appellata il rilascio dell’immobile - grazie anche al richiamo ivi contenuto agli artt.822 e ss. c.c. ivi compresi i poteri di autotutela che spettano al proprietario, in caso di beni patrimoniali indisponibili (per il caso che ci riguarda, ai sensi dell’u.c. dell’art.826 c.c. e dell’art.828 I comma c.c.)- era infatti evidente che il presupposto della controversia era rappresentato dalla natura di bene patrimoniale indisponibile del bene.

E la parte ricorrente, almeno con il primo ricorso, non ha messo in discussione detta natura, limitandosi a dedurre la violazione delle norme civilistiche in tema di contratto di locazione e di buona fede e correttezza (primo motivo), a rivendicare l’avvenuto rinnovo tacito del contratto (secondo motivo) ed infine a dedurre (terzo motivo) il vizio di eccesso di potere per sviamento.

Ne consegue che la contestazione con la quale ha negato la natura pubblicistica del bene, sollevata solo con i motivi aggiunti, prima di essere infondata, essendo irrefragabilmente tardiva, dovrebbe ritenersi inammissibile.

3.3.2. La doglianza è ad ogni modo infondata perché vi sono molteplici indici – costituiti sia dalle scelte del comune, palesate inequivocabilmente in molteplici provvedimenti, e sia dalla destinazione concreta data a detto bene, nella prassi del suo utilizzo – che fanno ritenere che la “Foresteria” fosse destinata a svolgere un servizio pubblico e che, di conseguenza, il suo usuario fosse tenuto al rispetto di tutti i conseguenti obblighi, ivi compreso, quello di ottemperare all’ordine di rilascio, una volta venuta a scadenza la concessione, in presenza della semplice richiesta del concedente.

3.3.2.1. In tali sensi va innanzitutto ricordato che la cd. “Foresteria” è stata realizzata con risorse stanziate dalla Regione Lazio, ai sensi della L. Regionale 6 maggio 1985, n.63, “Norme per la promozione del turismo sociale” che prevedeva l’attuazione di un programma di interventi a questo fine, ivi compresa la realizzazione di strutture e servizi idonei ad assicurare la fruizione alla collettività regionale, ed in particolare agli strati meno abbienti, ed a quelli socialmente emarginati.

Di poi, ai sensi dell’art.18 della citata legge regionale, con atto d’obbligo del 27 ottobre del 1995, l’immobile è stato destinato agli usi di turismo sociale.

Con la successiva delibera consiliare n.19/2013, anche per recuperare funzionalmente il compendio, che non era in buono stato manutentivo e nell’assentirne l’uso a terzi, pur nel rispetto della destinazione impressa, sono stati indicati ai competenti uffici alcuni criteri gestionali da rispettare, fra cui quello, massimamente significativo nel senso indicato, di avvalersi, per la gestione del bene, della concessione di servizio, nonché quello, parimenti eloquente nel medesimo senso, di porre a carico del concessionario l’onere di eseguire i lavori meglio indicati nella relazione tecnica allegata al provvedimento.

Sicché con determina n.229/2013, il Responsabile del Servizio ha approvato lo schema di convenzione, affidando in concessione il bene alla parte appellata, sulla base di un contratto, sottoscritto dalla parte, che conteneva clausola parimenti deponenti nel senso predetto, che saranno infra oggetto di disamina.

3.3.2.2. Come si anticipava, dagli atti, per come descritti, emergono molteplici elementi dai quali inferire che il suddetto bene appartenga al patrimonio indisponibile del comune di Paliano.

Innanzitutto, depone in questo senso la denominazione adottata (concessione di servizio) in tutti gli atti che si sono susseguiti, fino a quello con cui è stata formalizzata la negoziazione avente ad oggetto l’affidamento del bene alla Palianello S.r.L.

Nella medesima direzione convergono le clausole negoziali, ad iniziare da quelle aventi ad oggetto la determinazione del canone, avuto riguardo al quale, entità e modalità di restituzione, risultano calibrate in modo da consentire il recupero degli investimenti, ossia rispettando un principio che è tipico dei provvedimenti concessori, e che non si attaglia, invece, ai contratti di locazione, dove i miglioramenti della cosa locata da parte del locatore sono indennizzati, ai sensi dell’art.1592 c.c., con la minor somma tra quanto è stato speso, e l’aumento di valore prodotto.

In terzo luogo, la conformazione degli obblighi previsti a carico del concessionario è quella di norma funzionale allo svolgimento di un servizio, corrispondente ad un interesse pubblico; in questo senso vale evidenziare l’art.1 della convenzione, che sottolinea che lo scopo esclusivo dell’immobile è offrire un servizio, consistente in ospitalità di turisti, senza distinzione di sesso e nazionalità, e il comma 5 dell’art.3 che, in perfetta corrispondenza con il precedente, vieta di utilizzarlo per scopi diversi; l’art.3 comma 4 concernente gli obblighi assunti dal concessionario nei confronti del concedente di garantire il rispetto di tutte le norme a tutela dei lavoratori; l’art.6 che concede al comune poteri di monitoraggio sull’andamento dei lavori e l’art.13 che gli dà diritto di assumere, ogni sei mesi, informazioni sull’andamento generale dell’attività, imponendo alla società il correlativo obbligo di fornirgliele, a semplice richiesta e che inoltre conferisce all’ente penetranti poteri ispettivi; l’art.9 che fissa obblighi di servizio, fra i quali la recettività della struttura per 12 mesi l’anno, l’obbligo del gestore di ospitare, su richiesta del comune, gruppi o singole persone, alle quali praticare un prezzo giornaliero a persona scontato del 20 % rispetto a quello normalmente applicato; infine, ma non da ultimo, il potere di revoca riconosciuto all’ente pubblico, in caso di inadempimento dei suddetti obblighi.

3.3.3. Or bene, alla luce di tali significativi, e concludenti, elementi di prova, non può essere condivisa la statuizione del primo giudice che ha ritenuto che l’appartenenza del bene al patrimonio indisponibile non fosse provata.

E’ al contrario evidente che, se si fosse trattato di una locazione di diritto privato – come da quest’ultimo sostenuto- non vi sarebbe stato bisogno di ricorrere ad una concessione, e cioè ad un provvedimento che amplia il patrimonio del privato, consentendogli di esercitare prerogative che gli sono normalmente precluse, nel caso di specie di usare un bene che, sin dalla sua venuta ad esistenza, era destinato alla promozione del turismo sociale, e che non ha mai mutato detta funzionalizzazione, pubblica.

Questa esclusiva destinazione pubblica del bene – ossia la promozione del turismo, e del cd. “turismo sociale”, in particolare –è confermata dalla circostanza che quell’immobile è stato realizzato grazie alle risorse stanziate dalla l. regionale Lazio n. 63/1985, destinazione ribadita dall’atto d’obbligo del 27 ottobre del 1995, e dalla delibera consiliare n.19/2013.

Che la “foresteria” fosse destinata a detto uso è del resto inequivocabilmente confermato dal contratto attuativo della concessione sottoscritto dalle parti, laddove già l’utilizzo di detta terminologia, nella comune intenzione delle parti ed alla luce di un’interpretazione oggettiva e di buona fede del testo contrattuale, depone nel suddetto senso.

Questo rivela che questa funzionalizzazione è stata accettata dalla parte privata, che, significativamente, oltre ad essersi impegnata a non adibire il bene ad altri scopi, ha persino accettato la clausola che la obbligava a garantire l’apertura della struttura per dodici mesi l’anno, a parità di prezzi anche nella stagione estiva. Entrambe condizioni, sia la prima che la seconda, imposte all’appellata e che sarebbero del tutto inammissibili in un’ordinaria contrattazione tra privati, a maggior ragione tenendo conto del fatto che il turismo nel comune di Paliano si ha solo d’estate, e che dunque una gestione ispirata solo allo scopo di lucro imporrebbe il fermo dell’attività negli altri mesi.

E’, in altre parole, evidente che dette prescrizioni fossero giustificabili solo in considerazione della destinazione – e quindi, della conseguente funzione – pubblica che, nella consapevolezza di entrambe le parti, l’accordo era chiamato a svolgere.

Nella stessa significativa direzione vanno il riconoscimento in capo al concedente di un tipico potere di autotutela, quale la possibilità di deliberare la revoca della concessione, il cui esercizio sarebbe parimenti inconciliabile con una contrattazione paritetica, oltre che i ricordati penetranti poteri ispettivi e di monitoraggio, parimenti distonici rispetto ad un rapporto privatistico, tutti elementi contenuti e disciplinati dalle clausole del contratto.

3.4. E’ dunque un dato incontroverso e provato che l’immobile fosse destinato alla promozione ed all’incentivazione del turismo sociale.

3.4.1. Quanto al se l’attività finalizzata a promuovere quest’ultimo, corrisponda o meno ad un servizio pubblico, prima di tutto si osserva che tale caratterizzazione emerge dalle finalità espressamente dichiarate dalla legge n.63 del 1985, che, dopo aver precisato che l’estensione della pratica turistica con contenuti culturali rappresenta un mezzo di elevazione sociale e strumento di sviluppo e formazione della personalità, prevede la realizzazione di un programma di interventi, per realizzare strutture e servizi idonei ad assicurarne la fruizione agli strati meno abbienti. E va da sé che la realizzazione della “foresteria” rientrava a pieno titolo nell’attuazione del suddetto programma, come dimostra, a tacer d’altro, l’atto d’obbligo del comune del 1995, emesso quando l’immobile venne edificato.

3.4.2. Or bene, il solo fatto che il legislatore regionale – ossia l’organo che incarna il principio di sovranità popolare- abbia ritenuto di far assurgere tale finalità ad obiettivo dell’azione dei pubblici poteri, basterebbe a classificare la relativa attività in termini di servizio pubblico; in disparte che, a tali effetti, sarebbe sufficiente evidenziare che la suddetta legge evoca i principi costituzionali di cui agli artt.2, 3 e 9 dei quali si proclama – valorizzando l’accesso al turismo culturale, quale strumento di potenziamento della libertà e della partecipazione attiva alla vita democratica del paese - attuatrice e promotrice.

3.4.3. Aggiungasi che, secondo la giurisprudenza di questo plesso, a configurare una nozione oggettiva di servizio pubblico che è quella che, fondamentalmente, viene in evidenza nel caso di specie, è necessario, “che l’attività che lo compongono, oltre a presentare un carattere economico e produttivo (e solo eventualmente costituiscano anche esercizio di funzioni amministrative) e che le utilità da esse derivanti siano dirette a vantaggio di una collettività, più o meno ampia, di utenti (in caso di servizi indivisibili) o comunque di terzi beneficiari”. Consiglio di Stato sez. II, 28/01/2021, n.851.

Or bene, dette ultime condizioni sono senz’altro configurabili nel caso di specie perché l’attività recettiva della struttura, con le sue peculiari caratteristiche di economicità, a loro volta giustificate dalla finalità di promuovere la conoscenza dei valori storico, culturali, architettonici e paesaggistici del comune di Paliano, corrisponde esattamente alla fisionomia sopra tratteggiata.

Tale obiettiva connotazione, unitamente a tutti gli elementi sopra- ricordati, e in particolare alla assunzione d’obbligo del 27 ottobre del 1995 con cui il comune, all’atto dell’immissione in possesso nel bene, si è impegnato a rispettarne la destinazione impressa, ed alla delibera consiliare n.19/2013 – che, come detto, possono valere anche quali atti impliciti con cui è stata impressa al bene la detta destinazione pubblicistica – conferma la vocazione pubblicistica del bene, e la correlativa natura rivestita dal servizio, l’obbligo ad erogare il quale è stato liberamente assunto dalla parte appellata, insieme ai conseguenti oneri, ivi compreso il dovere di rilasciare l’immobile alla scadenza della concessione.

3.5. E’ invero incontestato che alla concessione fosse stato apposto un termine di scadenza di nove anni, decorrente dalla stipula, che è scaduto il 6 agosto del 2022, senza che il rapporto fosse stato rinnovato, effetto per verificarsi il quale occorreva una nuova delibera, che il comune non ha inteso emettere. Infatti, non trattandosi di locazione, nessun tacito rinnovo potrebbe essersi verificato nel frattempo.

Conseguentemente si deve concludere che, legittimamente, l’amministrazione, con l’ordinanza impugnata, ha esercitato il suo potere di autotutela, intimando alla parte appellata di rilasciare il bene immobile che, dopo la scadenza del rapporto, era da questa detenuto in carenza di titolo.

3.6. L’accoglimento dei primi due motivi di appello rende superflua l’analisi del terzo motivo, in quanto assorbito.

Per effetto dell’accoglimento dell’appello, in riforma della sentenza di primo grado, va respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

La complessità della questione giustifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, rigetta il ricorso introduttivo del giudizio.

Compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO