Pubblicato il 18/06/2025

N. 05312/2025REG.PROV.COLL.

N. 08685/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 8685 del 2024, proposto da
UC SC, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudia Cornelio, Enrico Cornelio, Livia Cornelio e Carlo Enrico Cornelio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n. 22;

nei confronti

PE IA, OR RO, EM GN, SI LE, CA Da Re, UD ZA, SI FU, PE NT, MA TI, SI EZ, MO AL, IL IV Zito, non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza

al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione quinta, 19 ottobre 2009, n. 6397.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Giorgio Manca e udito l’avvocato Gattamelata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione quinta, 19 ottobre 2009, n. 6397, fu confermata la sentenza del T.a.r. per il Veneto, sezione seconda, 1° giugno 2007, n. 1748, che in accoglimento del ricorso proposto dal sig. UC SC annullò il bando di concorso e la graduatoria finale della procedura di evidenza pubblica, indetta dal Comune di Venezia, per l'assegnazione di 12 licenze di taxi da piazza, limitate all'area urbana di Mestre. A seguito del passaggio in giudicato, avvenuto con la richiamata sentenza del Consiglio di Stato, l’amministrazione comunale, con atti del 6 novembre 2009, dispose il ritiro delle licenze rilasciate ai dodici assegnatari. Successivamente, con delibera del 14 dicembre 2009, n. 162, il Consiglio comunale adottò un atto di interpretazione autentica dell'articolo 59, comma 1, del «Regolamento comunale per l'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea taxi e noleggio con conducente con autovettura» , prevedendo che: «Tutte le situazioni e contenziosi in essere difformi da quanto previsto dal presente regolamento vanno fatti rientrare nelle norme dello stesso, regolarizzate e sanate entro un anno dalla data di entrata in vigore del medesimo» , e stabilendo che la norma regolamentare dovesse «trovare applicazione non solo nella fase di prima approvazione del regolamento, ma anche in ipotesi di successive modifiche regolamentari» , anche se dette modifiche fossero entrate in vigore dopo il decorso di un anno dall’approvazione dell’originario regolamento (termine di efficacia della disciplina transitoria dettata dallo stesso art. 59, comma 1, del citato regolamento comunale).

Sulla base della predetta deliberazione consiliare, l’amministrazione comunale provvedeva alla regolarizzazione e sanatoria delle 12 licenze taxi (già oggetto dell’annullamento giurisdizionale), sul presupposto che per esse, alla data di entrata in vigore delle ultime modifiche regolamentari, era in atto un contenzioso giurisdizionale.

2. Con un primo ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Veneto, il SC ha chiesto l’esecuzione del giudicato derivante dalla citata sentenza del Consiglio di Stato (n. 6397 del 2009), confermativa della sentenza del T.a.r. per il Veneto, n. 1748 del 2007, chiedendo la nullità degli atti sopra richiamati con i quali il Comune di Venezia ha proceduto alla riassegnazione delle licenze (inizialmente ritirate per effetto dell’annullamento giurisdizionale).

Il ricorso fu dichiarato inammissibile con sentenza del T.a.r. per il Veneto, sezione prima, 14 dicembre 2018, n. 1176, sull’assunto che gli obblighi conformativi derivanti dal giudicato di annullamento si limitassero al ritiro delle 12 licenze assegnate all’esito della procedura di gara; e che i nuovi provvedimenti di assegnazione delle licenze trovavano un’autonoma base giuridica nella norma di disciplina transitoria di cui all’art. 59 del citato regolamento comunale.

3. Con la sentenza di questa Sezione, 14 maggio 2020, n. 3051, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello del sig. SC e, in riforma della sentenza di ottemperanza pronunciata in primo grado, ha accolto il ricorso nel merito, per non essersi l’amministrazione comunale di Venezia conformata alle direttive di cui alla sentenza del T.a.r. per il Veneto, 1° giugno 2007, n. 1748, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza 19 ottobre 2009, n. 6397.

Conseguentemente, la sentenza:

- ha dichiarato la nullità della deliberazione del Consiglio comunale n. 162 del 14 dicembre 2009 e delle dodici licenze taxi rilasciate in data 27 gennaio 2010;

- ha ordinato al Comune di Venezia di provvedere, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, alla «approvazione di un provvedimento con il quale l’amministrazione [disponesse] , alternativamente, o il rinnovo della procedura di gara per l’assegnazione delle 12 licenze, ovvero – con atto congruamente motivato – di non assegnare le licenze per cui è causa» ;

- ha condannato il Comune di Venezia al pagamento di una penalità di mora di euro 50,00 per ogni giorno di ulteriore ritardo.

4. Secondo il ricorrente, anche dopo la sentenza richiamata, il Comune di Venezia non ha dato esecuzione al giudicato, avendo nuovamente adottato provvedimenti in violazione o elusione del giudicato e da considerare, quindi, nulli. In particolare con la deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 2020 avrebbe formulato le direttive per il bando di assegnazione delle dodici licenze, nel contempo, tuttavia, rilasciando n. 12 licenze taxi con durata fino alla conclusione della procedura concorsuale indetta con la deliberazione, agli stessi dodici taxisti cui le licenze erano state revocate con le sentenze del T.a.r. per il Veneto n. 1748/2007 e del Consiglio di Stato n. 6397/2009, sopra citate (licenze, come si è veduto, già dichiarate nulle dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020).

Il Comune di Venezia, dopo aver atteso l’esito del ricorso in cassazione proposto dall’amministrazione avverso la sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato n. 3051/2020 (rigettato con la sentenza della Corte di cassazione, SS.UU. civili 17 settembre 2021, n. 25165), ha pubblicato il bando di concorso pubblico per l’assegnazione di dodici licenze taxi (approvato con determinazione dirigenziale 2 maggio 2022, n. 920), cui ha partecipato anche il SC (domanda di partecipazione presentata il 4 luglio 2022).

Riferisce il ricorrente che il termine per la presentazione delle domande sarebbe scaduto il 13 luglio 2022, senza che il procedimento di gara sia mai stato concluso con l’assegnazione delle licenze.

Pertanto, le 12 licenze temporanee rilasciate nelle more della conclusione della procedura concorsuale, avrebbero mantenuto i loro effetti; e ciò in elusione del giudicato di cui alle sentenze già richiamate e alle ulteriori prescrizioni dettate con la sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato n. 3051/2020, in adempimento alla quale il Comune di Venezia avrebbe dovuto procedere all’espletamento del concorso e alla conseguente assegnazione delle nuove licenze, non invece al rilascio di licenze provvisorie in favore dei controinteressati.

Secondo il ricorrente, pertanto, il Comune di Venezia sarebbe rimasto sostanzialmente inadempiente nel dare esecuzione al giudicato, adottando ulteriori provvedimenti in violazione o elusione del giudicato, da considerare, quindi, anch’essi nulli.

Chiede in conclusione:

- di ordinare all'amministrazione intimata di dare esecuzione alla sentenza indicata in epigrafe entro un termine assegnato dal giudice, nominando fin da ora un commissario ad acta che intervenga in sostituzione dell'amministrazione in caso in cui questa sia inadempiente anche alla scadenza del predetto termine;

- di condannare il Comune di Venezia al risarcimento del danno subito dal signor SC per mancato utilizzo della licenza nella misura pari a € 340.000,00 annui di utili, in proporzione alla durata dell’inadempimento del Comune, dal ricorso al T.a.r. per il Veneto, come indicato in narrativa, fino all’esecuzione effettiva della sentenza del Consiglio di Stato;

- di condannare il Comune di Venezia al pagamento della somma di euro 50,00 al giorno per tutto il periodo di elusione del giudicato fino all’effettiva esecuzione della sentenza (sanzione già fissata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020 e in parte liquidata per il periodo fino al 2 maggio 2022, data di pubblicazione del bando di concorso per le licenze in questione).

5. Resiste in giudizio il Comune di Venezia, il quale – sulla premessa che la sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020 si sarebbe limitata a ordinare all’amministrazione di procedere, nel termine di 60 giorni dalla data di comunicazione e/o notificazione della stessa, “ all’approvazione di un provvedimento ” con il quale disporre, “ alternativamente o il rinnovo della procedura di gara per l’assegnazione delle 12 licenze, ovvero, con atto congruamente motivato, di non assegnare le licenze per cui è causa ” – ritiene che con l’adozione della deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 4 giugno 2020 (concernente l’approvazione degli indirizzi per la predisposizione del relativo bando di concorso), la successiva pubblicazione del bando per l’assegnazione delle predette dodici licenze taxi (con determinazione dirigenziale n. 920 del 2 maggio 2022) e la nomina della commissione giudicatrice (determinazione dirigenziale del 13 febbraio 2025), il Comune abbia pienamente adempiuto alle statuizioni del giudicato.

6. Alla camera di consiglio del 6 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei limiti di cui appresso.

7.1. Come emerge agevolmente dalla descrizione delle articolate vicende del contenzioso e dalle censure dedotte con l’odierno ricorso per l’esecuzione del giudicato amministrativo formatosi sin dalla sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 1748/2007, confermata da Consiglio di Stato n. 6397/2009, il sig. SC si lamenta essenzialmente dell’inerzia mantenuta dal Comune di Venezia nel dare attuazione agli obblighi conformativi derivanti dal giudicato e, in specie, all’inerzia nella definizione e conclusione del procedimento di concorso per l’assegnazione delle 12 licenze taxi.

7.2. Il ritardo nell’adempimento emerge con tutta evidenza da quanto sopra riferito: il bando di concorso è stato pubblicato dopo circa due anni dalla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020; scaduto il termine di presentazione delle domande (12 luglio 2022), il procedimento non ha avuto alcun ulteriore impulso, come dimostra la circostanza che la nomina della commissione giudicatrice è intervenuta solo con atto del 13 febbraio 2025 (ossia dopo la notificazione del secondo ricorso per l’esecuzione.

7.3. Né, ovviamente, può essere ritenuto sufficiente all’adempimento del giudicato la mera deliberazione della Giunta comunale di approvazione degli indirizzi per la predisposizione del bando di concorso e nemmeno la stessa pubblicazione del bando (peraltro, come detto, avvenuta a due anni di distanza dalla sentenza n. 3051/2020). Il giudicato impone infatti non la indizione ma la conclusione del procedimento e la assegnazione delle 12 licenze taxi.

7.4. Pertanto, la deliberazione della Giunta comunale n. 151 del 4 giugno 2020, nella parte in cui prevede il «rilascio di n. 12 licenze temporanee […] a favore dei medesimi soggetti assegnatari delle licenze rilasciate nel 2010» , è nulla ai sensi dell’art. 21- septies della legge n. 241 del 1990, in quanto integra l’elusione del giudicato di cui alle sentenze più volte richiamate; per le medesime ragioni, sono nulle in via derivata le licenze rilasciate.

8. In tale contesto, occorre inoltre procedere alla nomina del commissario ad acta , da individuare nel Prefetto di Venezia o suo delegato, il quale, in sostituzione dell’amministrazione comunale, verificato lo stato del procedimento avviato con il bando approvato con la determinazione dirigenziale n. 920 del 2 maggio 2022, dovrà portare a termine la procedura, anche eventualmente avvalendosi della commissione giudicatrice nominata con la determinazione dirigenziale del 13 febbraio 2025, e assegnare le licenze taxi entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione della presente sentenza o, se antecedente, dalla notifica.

Per lo svolgimento dell’attività, al commissario ad acta è attribuito il compenso di euro 5.000,00 (cinquemila/00), posto a carico del Comune di Venezia.

9. In accoglimento della relativa istanza di parte ricorrente, va ribadita la condanna dell’Amministrazione intimata (già disposta con la sentenza del Consiglio di Stato n. 3051/2020) al pagamento, a favore dell’appellante, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), del c.p.a., della penalità di euro 50,00 (cinquanta/00), precisando che – come allegato dallo stesso ricorrente – a seguito del pagamento effettuato dal Comune di Venezia dell’importo € 35.900, l’ulteriore penalità va applicata al ritardo maturato a partire dal 13 luglio 2022 (successivo alla scadenza del termine di presentazione delle offerte) e fino all’effettiva esecuzione del giudicato (ossia alla data di assegnazione delle licenze).

10. Infine, va respinta la domanda di risarcimento del danno per lucro cessante, ossia per il mancato conseguimento degli utili derivanti dallo svolgimento dell’attività oggetto della licenza, considerato che allo stato è ancora incerta l’assegnazione della licenza al ricorrente SC.

11. La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza nei confronti del Comune di Venezia, nei termini di cui al dispositivo.

Le spese vanno compensate nei confronti delle altre parti appellate, considerato il ruolo del tutto marginale svolto nella vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, così dispone:

- dichiara la nullità delle 12 licenze per servizio taxi da piazza con autovettura rilasciate in base alla deliberazione della Giunta del Comune di Venezia n. 151 del 4 giugno 2020;

- nomina il Prefetto di Venezia, o suo delegato, commissario ad acta che, nei sensi di cui in motivazione, dovrà portare a termine la procedura di assegnazione delle licenze, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione della presente sentenza o, se antecedente, dalla notifica. Per lo svolgimento dell’attività, al commissario ad acta è attribuito il compenso di euro 5.000,00 (cinquemila/00), posto a carico del Comune di Venezia.

- condanna il Comune di Venezia al pagamento, in favore dell’appellante, della penalità di euro 50,00 (cinquanta/00), per ogni giorno di ritardo maturato a partire dal 13 luglio 2022 e fino all’effettiva esecuzione del giudicato.

Condanna il Comune di Venezia al pagamento delle spese giudiziali in favore del ricorrente, che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge.

Compensa le spese nei confronti delle altre parti appellate.

Dispone che copia della presente sentenza sia trasmessa, a cura della Segreteria, alla competente Procura regionale della Corte dei conti, per le valutazioni del caso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO