Pubblicato il 26/02/2025

N. 01697/2025REG.PROV.COLL.

N. 02939/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2939 del 2024, proposto da
NC MA IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Paolo Di Caro e Gaetano Di Caro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Matera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Leonardis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Matera - Settore Gestione del Territorio - Servizio Sassi, non costituito in giudizio;

nei confronti

IT VA DI, non costituita in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - Sezione V, n. 02554/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Matera;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la nota in data 10 gennaio 2025 con la quale il Comune di Matera ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Vista la nota in data 18 gennaio 2025 con la quale il commissario ad acta ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Marco Valentini, nessuno è presente per le parti;

Viste le conclusioni del Comune appellato e del commissario ad acta come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso numero di registro generale 2939 del 2024 è stata chiesta l’ottemperanza della sentenza

di questo Consiglio, Sezione V, n. 02554/2020, con la quale è stato accolto il ricorso per l’ottemperanza e, per l’effetto, ordinato al Comune di Matera di rinnovare il procedimento di valutazione delle istanze di concessione di alcune unità immobiliari, dando all’esito, nel provvedimento conclusivo, adeguata motivazione dell’attività compiuta.

Nell’ambito del citato contenzioso, il ricorrente aveva chiesto l’ottemperanza del d.P.R. 29 agosto 2018, di accoglimento del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso la determinazione dirigenziale del Comune di Matera in data 26 ottobre 2015, di affidamento in subconcessione alla sig.ra DI IT VA di unità immobiliari site nel Rione Vetere n. 9/c, e Gradoni Duomo nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c, appartenenti al demanio dello Stato, ma gestite in concessione dal Comune di Matera.

Con sentenza di questo Consiglio n. 5425/2024 il secondo ricorso in ottemperanza è stato accolto ed è stato nominato commissario ad acta il prefetto di Matera con facoltà di subdelega.

In data 28 agosto 2024 il commissario ad acta delegato, dr.ssa Emilia Felicita Capolongo, ha depositato la propria determina.

In pari data il commissario ad acta delegato ha depositato richiesta di liquidazione del compenso.

Con ordinanza collegiale della Sezione n. 7809/2024 è stato disposto il seguente incombente istruttorio:

“Ritenuto necessario, al fine del decidere, acquisire da parte del commissario ad acta una dichiarazione che specifichi se l’attività commissariale è stata svolta o meno al di fuori dell’orario di servizio e la quantificazione del richiesto compenso;

Ritenuto altresì di dover ordinare alla parte ricorrente di notificare entro il termine del 10 ottobre 2024 alle controparti la memoria depositata in data 12 settembre 2024;

Considerato di conseguenza di disporre il rinvio della trattazione della causa alla camera di consiglio del 21 gennaio 2025 ”.

Dagli atti di causa risulta che sia la parte appellante (nota depositata in data 9 ottobre 2024) che il commissario ad acta risultano aver adempiuto all’ordinanza istruttoria sopra richiamata (nota depositata in data 16 ottobre 2024).

Con atto depositato in data 21 ottobre 2024 la parte appellante ha interposto reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6 cod. proc. amm. avverso la determina adottata dal commissario ad acta.

Con atto depositato in data 4 gennaio 2025 il commissario ad acta ha formulato elementi di controdeduzione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Matera.

In data 9 dicembre 2024 ha depositato memoria la parte appellante.

In data 4 gennaio 2025 ha depositato memoria il commissario ad acta .

In data 10 gennaio 2025 ha depositato memoria di replica il commissario ad acta.

In data 10 gennaio 2025 ha depositato memoria di replica il Comune di Matera.

In data 13 gennaio 2025 ha depositato memoria la parte appellante.

Alla camera di consiglio del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con la determina depositata il 28 agosto 2024 il commissario ad acta delegato ha rassegnato le proprie conclusioni determinando “(…) 1) che le premesse costituiscono parte integrante e sostanziale del presente provvedimento; 2) che l’istanza di CH NC MA, relativamente agli immobili siti in Gradoni Duomo nn. 7-7a e 7-7/b ovvero “nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c”, è inammissibile; 3) che l’istanza di GA VA, relativamente agli immobili siti in Gradoni Duomo nn. 7-7a e 7-7/b ovvero “nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c”, è ammissibile; 4) che gli immobili siti in Gradoni Duomo nn. 7-7a e 7-7/b ovvero “nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c” vengono assegnati in sub-concessione a GA VA; 5) che il presente provvedimento non comporta alcun impegno di spesa, salva l’adozione di autonomo provvedimento per la eventuale liquidazione di compenso al Commissario ad acta da parte del Consiglio di Stato adìto(….)”.

Con atto depositato in data 21 ottobre 2024 la parte appellante ha interposto reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6 cod. proc. amm..

In particolare, l’appellante lamenta:

Primo motivo

Il commissario ad acta avrebbe operato solo in presenza e nel contraddittorio del dirigente responsabile del Comune, negando e ignorando il contraddittorio con la parte privata e ricorrente in ottemperanza.

La violazione del diritto al contraddittorio tra le parti comporterebbe, secondo l’appellante, la nullità assoluta di tutti gli atti compiuti e, in specie, del provvedimento finale, da desumere dal principio generale, di natura costituzionale, di cui all’art. 111 Cost.;

Secondo motivo

Il commissario ad acta avrebbe operato senza procedere a un indispensabile sopralluogo in contraddittorio tra le parti e un consulente tecnico esperto.

Per conseguenza, la determina conterrebbe errori di lettura, di interpretazione e di conclusione, rendendo l’esito è del tutto inattendibile;

terzo motivo

Il commissario ad acta avrebbe posto in essere indagini, verifiche, conclusioni e decisioni radicalmente diversi, di tutt’altra natura ed effetto rispetto ai quesiti delineati dal Consiglio di Stato con estrema precisione, cui avrebbe dovuto attenersi, senza andare oltre, come nel caso della dichiarazione di “inammissibilità delle istanze di subconcessione” presentate dall’appellante. Pertanto, la decisione cui è pervenuto il commissario ad acta sarebbe affetta, per l’appellante, da nullità assoluta per ultra petita e violazione dei giudicati;

quarto motivo

Il commissario ad acta, secondo l’appellante , avrebbe raffrontato posizioni e condizioni tecnico-giuridiche degli immobili assegnati alla sig.ra DI non già sulla base della situazione reale e concreta in cui essi erano prima della subconcessione, bensì sulla base della nuova situazione e condizione in cui sono venuti a trovarsi dopo le trasformazioni realizzate dalla predetta, le quali ne hanno modificato lo status preesistente, cambiando e alterando le condizioni reali e concrete delle originali proposte progettuali dell’appellante.

Le istanze di subconcessione e progettuali dell’appellante sarebbero tutte precedenti alle date delle istanze e dei provvedimenti in favore della sig.ra DI.

Pertanto, la determina del commissario ad acta non rispecchierebbe la situazione concreta e reale dei luoghi e degli immobili alle date delle istanze e dei provvedimenti comunali;

quinto motivo

La legge n. 771/1986 attribuirebbe al soggetto proprietario di immobile privato nell’ambito del vicinato, argomenta l’appellante, un principio di preferenza.

Nel caso di specie, l’unico immobile di proprietà privata della sig.ra DI si troverebbe nel “vicinato a pozzo” di salita S. Nicola del Sole, contraddistinto dal civico n.3.

Trattasi di un vicinato di forma trapezoidale a livello profondo ben ml.5,50 rispetto al livello degli immobili demaniali soprastanti: questi, dunque sono del tutto inaccessibili dal “pozzo” salvo che non vi si impianti un ascensore o non vi si costruisca un’apposita scalinata.

Il principio di preferenza attribuito al proprietario di casa privata presuppone invece l’esistenza della naturale collegabilità con i pretesi immobili demaniali, nel senso che l’accesso deve trovarsi già predisposto nella naturale situazione di collegamento.

Il commissario ad acta ha accertato e dichiarato l’esistenza del collegamento fisico diretto della casa privata della sig.ra DI con gli immobili subconcessile mediante una ripida scalinata interna al vicinato, ma non avrebbe tenuto conto e avrebbe omesso di accertare che quella scalinata è stata fatta costruire appositamente dalla predetta dopo aver ottenuto la subconcessione, così violando la lettera, lo spirito e il fine della legge n.771/1986 e del relativo regolamento di attuazione;

Sesto motivo

L’appellante ha redatto una relazione di C.T.P., allegata al reclamo quale parte integrante ed essenziale.

Si pone in evidenza l’immobile demaniale n..9/c del Rione Vetere, il cui preesistente naturale accesso era stato modificato prima degli accertamenti del commissario ad acta mediante abbattimento della relativa scalinata di accesso con l’apposizione di un muro.

Esattamente il contrario di quanto operato per il vicinato “a pozzo” dove, invece, era stata costituita una scalinata prima inesistente.

Conclude l’appellante richiedendo di:

- dichiarare la nullità della relazione-determina del commissario ad acta dott.ssa Emilia Felicita Capolongo gradatamente per ciascun motivo sopra proposto o proposto nella relazione del C.T.P. di parte appellante;

-adottare il conseguente provvedimento-rimedio adeguato e utile al caso specifico;

-disporre il ristoro delle spese, onorari e accessori di legge in favore di NC MA IO e a carico di chi vi sarà tenuto per legge.

Deduce al riguardo il commissario ad acta con la memoria depositata il 4 gennaio 2025:

Sul primo motivo di reclamo

Il commissario ad acta , ex artt. 20 e 114 c.p.a., non è tenuto svolgere la propria attività in contraddittorio con le parti.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 5425/2024, nel prescrivere gli adempimenti a carico del nominato, non ha previsto che le attività dovessero essere svolte in contraddittorio con le parti;

Sul secondo motivo di reclamo

Un sopralluogo in contraddittorio sarebbe stato necessario nell’ipotesi in cui i documenti - fra i quali gli elaborati progettuali e le mappe di piano - fossero risultati inidonei ad accertare il presupposto del collegamento fra gli immobili di proprietà del ricorrente con quelli controversi.

Nel caso di specie, i documenti agli atti dell’Ufficio Sassi, ivi compresi quelli prodotti dal ricorrente, consentivano e consentono di rilevare in termini chiari ed inequivoci le conclusioni cui è giunta la relazione –determina rassegnata al Collegio;

Sul terzo motivo di reclamo

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 5425/2024, dopo aver richiamato le statuizioni della sentenza n. 2554/2020, ha nominato il commissario ad acta : “ per procedere a rinnovare il procedimento di valutazione delle istanze di concessione, dando all’esito, nel provvedimento conclusivo, adeguata motivazione dell’attività compiuta, relativamente agli immobili oggetto della decisione resa sul ricorso straordinario e della successiva sentenza di ottemperanza, che sono esclusivamente gli immobili assegnati alla sig.ra GA IT VA del Rione Vetera n.9/c e del Rione Gradoni Duomo nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c siti nel Sasso Barisano, e non ulteriori immobili ”.

Alla luce di tali statuizioni, il commissario ad acta :

- ha provveduto alla ricostruzione e alla disamina delle fonti normative e della documentazione in atti al Comune di Matera e ai fascicoli dei procedimenti dei contenziosi amministrativi e giurisdizionali;

- ha rilevato, all’esito della disamina delle fonti normative e dei documenti, che il ricorrente non aveva titolo a presentare istanza per la subconcessione degli immobili controversi;

- ha rilevato che l’istanza del ricorrente risulta recessiva rispetto a quella della controinteressata, anche in relazione alle NN.TT.AA. delle Previsioni Generali del Recupero ai sensi della legge n. 771/1986.

Sarebbe evidente, pertanto, che il commissario ad acta ha rispettato il giudicato e le prescrizioni impartite dal Collegio.

Infatti, ribadito che si verte di giudicato di annullamento per vizio motivazionale, il commissario ad acta, nel rinnovare il procedimento di valutazione delle istanze, era tenuto a verificare, in via preliminare, l’esistenza dei requisiti legittimanti l’affidamento in sub-concessione di beni demaniali e, conseguentemente, ad acclarare l’ammissibilità o l’inammissibilità delle istanze;

Sul quarto motivo di reclamo

Il commissario ad acta , nella rinnovazione dei procedimenti, ha fatto riferimento alla situazione degli immobili rinveniente dagli elaborati progettuali allegati alle istanze del 2015, e non già alla situazione degli immobili conseguente all’avvenuta esecuzione dei lavori.

Le date delle istanze sono pacifiche ed incontestabili, in quanto rilevabili per tabulas .

La documentazione attestava ed attesta che gli immobili controversi di Via Gradoni Duomo sono stati chiesti dalla controinteressata con istanza del 17 febbraio 2014, e dal ricorrente, invece, solo con istanza del 3 settembre 2015.

Sul quinto motivo di reclamo

Nella determina n. 2380/2024 è stato acclarato il presupposto del collegamento fisico non in ragione dell’esistenza di una scalinata, bensì in ragione del fatto che, come rilevato dagli atti progettuali, l’immobile sito in Gradelle San Nicola del Sole, n. 5 è direttamente adiacente all’immobile di proprietà della controinteressata e fisicamente sottostante a quelli di Gradoni Duomo;

Sul sesto motivo di reclamo

Nella sesta e ultima annotazione viene richiamata la C.T.P. redatta in proprio dal ricorrente, nella quale, ancor più che nella memoria, si riscontrerebbero, secondo il commissario ad acta, affermazioni temerarie.

In primo luogo, osserva il commissario ad acta che è possibile rilevare che nella C.T.P. il ricorrente ha totalmente eluso le norme del Regolamento per l’assegnazione in subconcessione degli immobili demaniali del Rione Sassi di Matera, e, nello specifico, che, proprio sulla base delle norme sull’assegnazione degli immobili, non aveva neppure titolo a presentare istanza per ottenere gli immobili controversi di Via Gradoni Duomo.

In secondo luogo, i riferimenti del ricorrente agli artt. 29 e 7 delle NN.TT.AA. risultano, per il commissario ad acta , del tutto inconferenti.

Il ricorrente -anche quale ingegnere firmatario della C.T.P.- non potrebbe ignorare, secondo il commissario ad acta , i contenuti delle NN.TT.AA., e, per altro verso, che proprio in ragione di quanto previsto al comma 1 dell’art. 29 NN.TT.AA. -riportato dal commissario ad acta nella determina n. 2380/2024- egli non aveva titolo a chiedere la subconcessione degli immobili controversi per carenza del presupposto del collegamento con l’immobile di proprietà.

L’appellante avrebbe omesso di precisare la ragione per quale la norma di cui all’art. 7, richiamata, sarebbe stata rilevante in sede di rinnovazione della valutazione comparativa delle istanze.

In realtà, la norma era del tutto irrilevante nella vicenda controversa, in quanto nella U.M.I. dove ricadono gli immobili di Via Gradoni Duomo il ricorrente non aveva e non ha alcun immobile in proprietà.

Aggiunge in commissario ad acta che il ricorrente, nel richiamare le varie proposte progettuali presentate nel corso dell’anno 2015, ha totalmente eluso il fatto che, in difetto di subentro, non aveva titolo a chiedere gli immobili controversi di Via Gradoni Duomo.

Gli argomenti forniti dal ricorrente in ordine al presupposto del collegamento fra l’immobile di proprietà e gli immobili di Gradoni Duomo sarebbero, secondo il commissario ad acta , del tutto elusivi, in quanto l’immobile di proprietà del ricorrente non è fisicamente collegato agli immobili controversi di Via Gradoni Duomo, essendo separato da altri immobili sovrastanti.

Nella C.T.P.. il ricorrente fa riferimento ad un immobile demaniale, quello di Rione Vetere, n. 9/c, soggiunge il commissario ad acta , affermando testualmente che “ essendo l’immobile di Rione Vetere n. 9/c già assegnato al sottoscritto anche gli immobili di Gradoni Duomo n. 7, 7/a, 7/b e 7/c dovevano essere assegnati allo scrivente ”.

Si tratta, secondo il commissario ad acta , di affermazione temeraria, atteso che l’immobile demaniale di Rione Vetere n. 9/c non è mai stato assegnato al ricorrente e di tanto quest’ultimo è ben consapevole, se è vero che nella stessa CTP ha ricordato che l’immobile era stato assegnato alla controinteressata.

Conclude il commissario ad acta per il rigetto del reclamo.

Il reclamo è fondato.

Osserva il Collegio che nella determina rassegnata dal commissario ad acta si afferma che il ricorrente non aveva titolo a presentare istanza per la concessione, conseguendone l’inammissibilità.

Tale conclusione, tuttavia, non può essere condivisa in quanto un’eventuale ragione di inammissibilità avrebbe dovuto condurre a dichiarare inammissibile il ricorso straordinario, mentre l’amministrazione non lo ha eccepito e questo Consiglio di Stato non lo ha rilevato.

Ne consegue che la decisione intervenuta sul ricorso straordinario copre il dedotto e il deducibile e il commissario ad acta, in sede di ottemperanza, non ha facoltà di valutare alcun profilo di ammissibilità delle istanze, dovendo solo compararle tra loro tenendo conto della situazione esistente al momento del provvedimento impugnato con ricorso straordinario.

Il reclamo, pertanto, va accolto e la determina del commissario ad acta annullata.

Al fine di rinnovare il procedimento oggetto del ricorso per ottemperanza, mediante lo scrutinio comparativo delle richieste di concessione degli immobili - attività che non risulta essere stata posta in essere dall’amministrazione, - il Collegio ritiene di dover nominare un nuovo commissario ad acta nella persona del Presidente dell’ordine degli ingegneri della provincia di Matera, con facoltà di subdelega nominativa, al fine di procedere nel senso anzidetto, assegnando il termine di 90 (novanta) giorni per procedere a rinnovare il procedimento di valutazione delle istanze di concessione, dando all’esito, nel provvedimento conclusivo, adeguata motivazione dell’attività compiuta, relativamente agli immobili oggetto della decisione resa sul ricorso straordinario e della successiva sentenza di ottemperanza, che sono esclusivamente gli immobili assegnati alla sig,ra IT VA DI del Rione Vetera n. 9/c e del Rione Gradoni Duomo nn. 7, 7/a, 7/b e 7/c siti in Sasso Barisano, e non ulteriori immobili.

Liquida il compenso del commissario ad acta dr.ssa Emilia Felicita Capolongo nella misura di Euro 5.000/00 (cinquemila/00) a carico del Comune di Matera in quanto la nomina del commissario si è resa necessaria a causa della mancata ottemperanza del Comune alla decisione resa sul ricorso straordinario e alla prima sentenza di ottemperanza..

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima),

accoglie il reclamo nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:

- annulla la determina del commissario ad acta .

-nomina quale nuovo commissario ad acta il Presidente dell’ordine degli ingegneri della provincia di Matera, con facoltà di subdelega nominativa, che provvederà entro il termine di 90 (novanta) giorni, nei termini di cui in motivazione.

-dispone la liquidazione del compenso in favore del commissario ad acta dr.ssa Emilia Felicita Capolongo nella misura di Euro 5000,00 (cinquemila/00) a carico del Comune di Matera.

-condanna il Comune di Matera a rifondere al ricorrente le spese della presente fase di giudizio, liquidate in Euro 3000,00 (tremila/00), oltre gli accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO