Pubblicato il 23/05/2025

N. 04524/2025REG.PROV.COLL.

N. 07427/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7427 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.c.a.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Zaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Nuoro, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Solinas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo - Roma, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 4387/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo - Roma e della Provincia di Nuoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Zaccone, Solinas e dell’avvocato dello Stato Aiello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Amministrazione giudiziaria dell’intero patrimonio del-OMISSIS- s.c.a.r.l. (in seguito anche solo -OMISSIS-) proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’accertamento del diritto al risarcimento per equivalente dei danni subiti in ragione della revoca dell’aggiudicazione e della mancata esecuzione dell’appalto, avente ad oggetto i ‘lavori di realizzazione della tangenziale Ovest e Nord di Orosei’, disposta il 18.2.2014 dalla Provincia di Nuoro in conseguenza dell’emissione dell’informativa interdittiva prot. n. 31690/Area I bis/O.S.P., adottata dalla Prefettura di Roma nei confronti della ricorrente in data 11.2.2014: provvedimenti annullati in sede giurisdizionale con sentenza del T.A.R. per il Lazio del 21 luglio 2016, n. 8357.

La ricorrente riferiva che, nel settembre 2013, la Prefettura di Roma aveva adottato a carico del -OMISSIS-, e diramato ai diversi Enti e Committenti, oltre 20 note interdittive antimafia ai sensi dell’art. 91 del d.lgs. 159/2011, tutte di identico tenore e contenuto (differendo unicamente nel numero di protocollo a ciascuna nota assegnato). Gli Enti destinatari delle suddette note avevano disposto la risoluzione dei circa quaranta contratti di appalto aggiudicati al Consorzio, in corso di esecuzione, nonché la revoca delle aggiudicazioni all’epoca disposte in suo favore, pertanto il Consorzio si vedeva costretto ad impugnare i suddetti provvedimenti e gli atti che ne erano conseguiti dinanzi al T.A.R. per il Lazio, incardinando oltre trenta giudizi.

L’esponente precisava che, con la sentenza n. 8357 del 2016, il T.A.R. aveva statuito che i lavori oggetto della revoca dell’aggiudicazione: “ sono stati pressoché completati da altro soggetto. L’esame del presente ricorso è, perciò, teso ad accertare l’eventuale illegittimità degli atti gravati, stante l’interesse in tal senso manifestato dal soggetto ricorrente ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. (…) per quanto concerne il provvedimento prefettizio, va detto che con sentenze nn. 3048/2014 e 3049/2014, confermate dal Consiglio di Stato, rispettivamente, con le sentenze nn. 200/201 e 6326/2013, sono state annullate due informazioni interdittive antimafia disposte nei confronti del -OMISSIS-. Successivamente questo Tribunale, con ulteriori sentenze (4104/2015, 4105/2015), ha annullato altre interdittive antimafia adottate sempre a danno di tale Società (…). Pertanto, alla luce dei richiamati precedenti giurisprudenziali, ai quali si rinvia espressamente quanto alla motivazione ai sensi dell’art. 74, comma 1, 2 periodo, c.p.a., il presente ricorso introduttivo, nella parte avente quale petitum la domanda di annullamento dell’informativa antimafia, va senz’altro accolto e detto provvedimento va dichiarato illegittimo (…). Anche gli atti consequenziali adottati dalla Provincia di Nuoro in applicazione dell’art. 94 del d.lgs. n. 159/2011, pure impugnati in questa sede, devono essere dichiarati illegittimi, in quanto fondati sull’unico presupposto della predetta informazione interdittiva antimafia”.

Secondo il -OMISSIS-, dalla lettura delle sentenze n. 3048 e n. 3049 del 2014, cui la sentenza del 2016, sopra citata, aveva fatto espresso richiamo, ‘ nonché dalle decisioni del Consiglio di Stato, n. 6326/2014 e 200/2015, emerge senz’altro come siano state disattese tutte le regole minime di diligenza, ragionevolezza, buon andamento ed adeguatezza dell’istruttoria che, viceversa, la Prefettura di Roma avrebbe dovuto osservare nel porre in essere le valutazioni sottese ad una provvedimento pregiudiziale, quale l’informativa, destinato ad incidere pesantemente su liberà costituzionalmente garantite ’. In particolare, il Consorzio lamentava che la Provincia di Nuoro, era stata informata dell’avvenuto annullamento ad opera del T.A.R. per il Lazio delle due informative di identico contenuto e tenore a quella ad essa trasmessa, recanti solo un numero di protocollo differente, ma aveva negato il richiesto riesame per il fatto che la revoca dell’aggiudicazione sarebbe stata disposta quale conseguenza della ‘informazione n. 31690 dell’11.2.2014’ e non anche sui provvedimenti su cui si era pronunciato il T.A.R. Lazio con le sentenze n. 3048 e 3049 del 2014.

2. Con sentenza n. 438 del 2024, il T.A.R. per il Lazio respingeva il ricorso, non ravvisando i presupposti per riconoscere la responsabilità per danni dell’Amministrazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 2043 c.c.

In particolare, il Collegio di prima istanza evidenziava che la società ricorrente aveva chiesto la condanna al risarcimento del danno sia nei confronti del Ministero dell’Interno, sia nei confronti della Provincia di Nuoro, prospettando l’automaticità di tale addebito in ragione dell’annullamento in sede giurisdizionale dell’informativa impugnata e della giurisprudenza formatasi in materia di appalti. Tuttavia, la posizione delle predette Amministrazioni andava diversificata, nel senso che soltanto la Provincia di Nuoro era qualificabile alla stregua di una amministrazione aggiudicatrice, mentre al Ministero resistente andava riconosciuta una funzione di controllo di legalità. Quindi, si trattava di stabilire se la Provincia resistente poteva essere responsabile della revoca dell’aggiudicazione e, in definitiva, della perdita della commessa, circostanza che il T.A.R. riteneva da escludere nella vicenda in esame. Nella specie, secondo il giudicante, la domanda di risarcimento per equivalente dei danni subiti dal ricorrente, in ragione dell’assunta illegittimità della revoca dell’aggiudicazione e della mancata esecuzione dell’appalto, disposta il 18.2.2014 dalla Provincia di Nuoro in danno del Consorzio, non poteva trovare accoglimento, tenuto conto che il suddetto provvedimento non poteva ritenersi illegittimo al momento della sua adozione, essendosi in esso manifestato l’esercizio di un potere vincolato ai sensi dell’art. 94 del d.lgs. n. 159 del 2011 in un momento nel quale l’informativa antimafia interdittiva prot. n. 31690/Area I bis/ O.S.P. era legittima ed efficace. Il T.A.R. pertanto concludeva che: ‘ il che depone, altresì, per la legittimità della nota prot. 7495 del 15.4.2014, con la quale la Provincia di Nuoro ha ritenuto di non adottare alcun provvedimento di ritiro del provvedimento di revoca in ragione delle sentenze del T.A.R. Lazio nn. 3048 e 3049 del 20 marzo 2014, intervenute medio tempore’ ; precisando altresì che; ‘ in ogni caso, alla data dell’annullamento in sede giurisdizionale (21.7.2016) l’esecuzione dell’appalto era terminata’. Sotto distinto profilo, non solo la responsabilità della Provincia di Nuoro andava esclusa, ma anche quella del Ministero dell’Interno, atteso che: ‘ la contestualità dell’emissione delle informative esclude, perciò, che nel caso di specie l’Amministrazione potesse risultare condizionata da pregresse vicende contenziose afferenti ad altri, analoghi, provvedimenti. Né, tantomeno, gli sviluppi dei contenziosi evocati dalla ricorrente possono risultare decisivi ai fini del decidere’. Né si poteva ritenere la responsabilità del Ministero, per omesso annullamento in autotutela della informativa prefettizia oggetto del contendere, a partire dal 20 marzo 2014, data di pubblicazione delle sentenze nn. 3048 e 3049 del 20 marzo 2014, sia perché si trattava di accertamenti giurisdizionali suscettibili di revisione in seconde cure, sia perché, con riferimento all’informativa dell’11.2.20214, la ricorrente non aveva dimostrato che le valutazioni poste dalla Prefettura di Roma a fondamento di tale provvedimento erano state negligenti, errate o irragionevoli. In particolare, il T.A.R. precisava: ‘ Nella specie, la vicenda controversa mostra che la Prefettura di Roma – dopo gli annullamenti in sede giurisdizionale, ma in prime cure, di cui alle sentenze n. 3048 e n. 3049 del 20 marzo 2014 – non ha ritenuto sussistere elementi sufficienti per annullare l’informativa prot. n. 31690/Area I bis/O.S.P., tenuto conto che le pronunce sopra indicate erano state appellate; la ricorrente, invece, nel presente giudizio non ha evidenziato elementi concreti di negligenza o imperizia delle valutazioni prefettizie, necessarie, viceversa, a corroborare una pretesa risarcitoria non unicamente fondabile sul mero annullamento manu iudicis’.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, il-OMISSIS- s.c.a.r.l. in liquidazione ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti censure: “I. Erroneo esame e difettoso apprezzamento della domanda risarcitoria formulato col ricorso di prime cure con riguardo alla posizione della Provincia di Nuoro. Contraddittorietà ed irragionevolezza. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc.civ. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 124 c.p.a. Violazione dei principi comunitari e nazionali in tema di responsabilità delle Amministrazioni aggiudicatrici. Violazione del principio del giudicato formale e sostanziale. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 39 c.p.a. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 324 c.p.c. Violazione e/o falsa applicazione e dell’art. 2909 cod. civ. Violazione del principio di effettività della tutela; II. Erroneo esame e difettoso apprezzamento della domanda risarcitoria formulata col ricorso di prime cure con riguardo alla posizione della Prefettura. Contraddittorietà ed irragionevolezza. Violazione del principio di effettività della tutela; III. Riproposizione della domanda risarcitoria’.

4. La Provincia di Nuoro si è costituita in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Il Ministero dell’Interno, con memoria, ha domandato il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 27 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, il Consorzio appellante censura la sentenza impugnata assumendone l’erroneità nella parte in cui il T.A.R., dopo aver distinto la posizione della Provincia di Nuoro da quella della Prefettura, non ha accolto la domanda risarcitoria. Secondo l’appellante, in materia di appalti pubblici, la responsabilità dell’Amministrazione è un modello di responsabilità di tipo oggettivo, disancorato dall’elemento soggettivo, coerente con l’esigenza di assicurare l’effettività del rimedio risarcitorio, tanto alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza eurounitaria a partire dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea del 30 settembre 2010, causa C-134/09, Commissione c/Austria e della giurisprudenza amministrativa di settore. Tenuto conto dei declinati principi giurisprudenziali, secondo il ricorrente, il Collegio di prima istanza avrebbe dovuto accogliere la domanda risarcitoria, ritenendo, a tale fine, sufficiente l’illegittimità tanto della misura interdittiva che della successiva revoca dell’aggiudicazione e degli atti conseguenti, per come acclarato dalla sentenza n. 8327 del 2016, con la conseguenza che nessun ulteriore onere di prova (dell’elemento soggettivo della responsabilità della P.A.) poteva essere richiesto in capo all’esponente, né alcuna indagine al riguardo avrebbe dovuto essere ammessa dal T.A.R.

Il Consorzio ritiene erronee anche le statuizioni con le quali il Giudice di prime cure ha considerato esente da responsabilità la Provincia di Nuoro, tenuto conto che l’Amministrazione, informata dell’avvenuto annullamento ad opera del T.A.R. Lazio con le sentenza n. 3048 e n. 3049 del 2014 di due informative di contenuto esattamente identico a quella ad essa trasmessa, ha negato il richiesto riesame per il fatto che la revoca dell’aggiudicazione era stata disposta quale conseguente della ‘informazione n. 31690 del 11.2.2014’ e non anche dei provvedimenti sui quali il T.A.R. Lazio si era pronunciato in accoglimento del ricorso avanzato dal -OMISSIS-, con ciò ritenendo di non dover adottare alcun provvedimento conseguente.

Nella specie, proprio l’annullamento di misure identiche a quella assunta a presupposto degli atti consequenziali adottati dalla Provincia di Nuoro avrebbe senz’altro imposto una maggiore cautela e riflessione nel valutare le istanze presentate dal Consorzio, al fine di vedersi riassegnato l’appalto.

Sotto un distinto profilo, la pronuncia gravata sarebbe viziata anche da violazione del giudicato, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 39 c.p.a. e degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., nella misura in cui il Giudice di prima istanza ha affermato la legittimità del provvedimento di revoca e dell’atto di conferma dello stesso emessi dalla Provincia di Nuoro, obliterando del tutto che sugli atti anzidetti si era già pronunciato con sentenza n. 8357 del 2016, avendo statuito che: ‘ Anche gli atti consequenziali adottati dalla Provincia di Nuoro in applicazione dell’art. 94 del d.lgs. n. 159/2011, pure impugnati in questa sede, devono essere dichiarati illegittimi, in quanto fondati sull’unico presupposto della predetta informazione interdittiva antimafia ’.

8. Con il secondo motivo di appello, si deduce l’erroneità della pronuncia impugnata atteso che, nella materia degli appalti pubblici, il risarcimento del danno prescinde dalla prova della colpa della P.A., esentando dalla prova dell’elemento psicologico il danneggiato, trattandosi di una responsabilità che soggiace ad un regime ‘oggettivo’. Il T.A.R. ometterebbe di considerare che l’adozione della misura prefettizia e la conseguente revoca dell’aggiudicazione dell’appalto da parte della Provincia di Nuoro sono state ritenute illegittime dal giudice amministrativo per un grave e macroscopico difetto di istruttoria e di diligenza dell’UTG. Secondo la giurisprudenza amministrativa, tale vizio importerebbe ex se la violazione dei canoni di diligenza, correttezza, pertinenza e buon andamento che avrebbero dovuto, viceversa, presiedere all’attività della pubblica amministrazione, integrando per tale via il presupposto soggettivo dell’illecito. Secondo l’appellante, inoltre, l’assunta esclusione della responsabilità del Ministero in ragione dell’impugnazione delle sentenze nn. 3048 e 3049 del 20 marzo 2014 non sarebbe corretta, tenuto conto che, sebbene deve trovare tutela il diritto della Prefettura di proporre appello, neppure si può lasciare sguarnito di ogni tutela il soggetto ingiustamente danneggiato da atti della Prefettura dichiarati, anche in sede di appello, illegittimi.

9. Con il terzo mezzo, l’appellante ripropone la domanda risarcitoria, come esplicitata nell’atto introduttivo del giudizio e nella successiva perizia tecnica depositata in atti, sotto il profilo del danno emergente per perdita economica, e del lucro cessante, per mancato guadagno ai sensi dell’art. 1223 c.c. a cui va aggiunto un importo pari al 5% del valore dell’appalto a titolo di perdita di chance o danno curriculare, per complessivi euro 45.534,35 circa, legata alla impossibilità di acquisire l’ expertise connessa all’esecuzione dell’opera in contesa e far valere, nelle future contrattazioni, il requisito economico – tecnico e curriculare corrispondente all’appalto non eseguito, ovvero la diminuzione delle capacità tecniche delle imprese suscettibile di incidere sulla positiva partecipazione a future gare, nonché sui requisiti di qualificazione e di valutazione nelle stesse invocabili. Sulle somme così liquidate, a parere dell’appellante, vanno riconosciuti sia la rivalutazione monetaria che gli interessi legali e, in subordine, in luogo della quantificazione dell’importo dovuto, come precisato in atti, chiede, ai sensi dell’art. 34, comma 4, del c.p.a., di stabilire, con sentenza, i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma di denaro entro un termine congruo.

10. Le critiche, come sopra sintetizzate, essendo attinenti alla medesima questione, vanno esaminate congiuntamente per connessione logica.

11. Le denunce sono infondate.

11.1. Va premesso in fatto che nel settembre del 2013, la Prefettura di Roma emetteva nei confronti del-OMISSIS- s.c.a.r.l., una serie di provvedimenti interdittivi, tutti uguali nel contenuto, ma ognuno basato sulla diversa stazione appaltante che aveva presentato una richiesta di informazioni sul predetto Consorzio.

In particolare, in data 11 febbraio 2014, il Prefetto di Roma comunicava alla Provincia di Nuoro di avere adottato una interdittiva, con la quale si informava che ‘ allo stato sussiste la presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa prevista dal d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 e successive modifiche ed integrazioni, nei confronti del-OMISSIS- s.c.a.r.l. ’.

La Provincia di Nuoro, preso atto del suddetto provvedimento, provvedeva a revocare l’aggiudicazione dell’appalto avente ad oggetto ‘i lavori di realizzazione della tangenziale Ovest e Nord di Orosei’, con atto del 18 febbraio 2014.

Il Consorzio impugnava i suddetti provvedimenti, e il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 8357 del 2016, accoglieva il ricorso annullando gli atti impugnati; a seguito di tale pronuncia, ravvisandone i presupposti il-OMISSIS- s.c.a.r.l. in liquidazione ha proposto domanda risarcitoria come spiegata nell’atto introduttivo della lite.

Con l’atto di appello, l’esponente ha dedotto l’illegittimità della pronuncia impugnata, sulla base di due sostanziali censure: a) il T.A.R. sarebbe incorso nella violazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza in materia di responsabilità dell’Amministrazione giudicatrice, nella parte in cui ha ritenuto che il -OMISSIS- non ha fornito la prova dell’elemento soggettivo della Provincia di Nuoro. Anche nell’ipotesi in cui sarebbe stato necessario dare la prova della colpevolezza dell’aggiudicataria, questa sarebbe stata fornita nel corso del giudizio di primo grado, avendo il ricorrente evidenziato l’irragionevolezza della scelta della Provincia di Nuoro di non procedere all’annullamento in autotutela della revoca dell’aggiudicazione per un mero dato formale. Infine, il T.A.R., con la sentenza impugnata sarebbe caduta in evidente violazione del giudicato nella parte in cui ha affermato la legittimità del provvedimento di revoca adottato dall’Amministrazione provinciale, non considerando che sui medesimi fatti si era già espresso con una diversa pronuncia; b) In relazione alla responsabilità della Prefettura di Roma, se anche non si volesse riconoscere la natura oggettiva della responsabilità, sarebbe evidente la colpa dell’UGT nella parte in cui il giudice amministrativo, nell’annullare la misura interdittiva del 2014, ha accertato il ‘ grave e macroscopico difetto di istruttoria e di diligenza dell’UTG ’.

Le tesi difensive prospettate dall’appellante si scontrano con gli esiti argomentativi della giurisprudenza prevalente.

11.2. Va, preliminarmente precisato che la giurisprudenza unionale, richiamata dall’appellante, va letta tenendo conto delle premesse da cui parte il Collegio di prima istanza nella sentenza impugnata, il quale distingue le posizioni, sostanziali e processuali, della Provincia di Nuoro e del Ministero dell’Interno, in quanto la condotta della Stazione appaltante va valutata con riferimento alla assunta illegittima revoca dell’aggiudicazione e quella della Prefettura di Roma e del Ministero dell’Interno con riferimento all’adozione del provvedimento interdittivo, poi giudicato illegittimo.

Quanto alla responsabilità della Prefettura di Roma, va rammentato che, secondo la giurisprudenza consolidata, l’Amministrazione, in materia di interdittiva antimafia, gode di un’ampia discrezionalità, e ciò comporta l’esclusione della colpa, e quindi della responsabilità, nelle ipotesi in cui le acquisizioni informative, trasmesse al Prefetto dagli organi di polizia, risultano astrattamente idonee a formulare un giudizio plausibile sul tentativo di infiltrazione mafiosa, in quanto oggettivamente significative di intrecci e collegamenti tra l’organizzazione criminale e l’amministrazione dell’impresa, ancorché vengano giudicate, in concreto, insufficienti a giustificare, e a legittimare, la misura dell’interdittiva (C.G.A. Sicilia, sez. giurisdizionale, 28 marzo 2024, n. 233).

La misura dell’interdittiva è un provvedimento di natura peculiare, rispetto al quale va considerato che la configurabilità degli estremi della colpa dell’Amministrazione nell’adozione delle informative antimafia deve essere scrutinata in coerenza con la funzione, con la natura e con i contenuti delle relative misure.

L’interdittiva antimafia è un provvedimento amministrativo al quale deve essere riconosciuta natura cautelare e preventiva, in un’ottica di bilanciamento tra la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e la libertà di iniziativa economica riconosciuta dall’art. 41 Cost. (Cons. Stato, n. 1743 del 2016).

Nella vicenda in esame, tenuto conto dei rilievi espressi, tale responsabilità va esclusa, considerato che l’interdittiva antimafia determina una particolare forma di incapacità giuridica ex lege : a) parziale, in quanto limitata ai rapporti giuridici con la pubblica amministrazione e nell’ambito delle tipologie di rapporti giuridici delineati dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011; b) temporanea del suo destinatario ad assumere, o a mantenere, la titolarità di diritti soggetti e interessi giuridici con la p.a., potendo essa venire meno per il termine di un successivo provvedimento dell’autorità amministrativa competente. Come, in concreto, nella specie, è avvenuto.

Si tratta di una incapacità giuridica prevista dalla legge a garanzia di valori costituzionalmente garantiti e conseguente all’adozione di un provvedimento adottato all’esito di un procedimento normativamente tipizzato e nei confronti del quale vi è previsione delle indispensabili garanzie di tutela giurisdizionale del soggetto di esso destinatario (Adunanza Plenaria n. 3 del 2018).

11.3. Quanto alla responsabilità della Provincia di Nuoro, va rammentato che la giurisprudenza di settore, con indirizzo condiviso, ha sostenuto il principio di diritto, da ultimo ribadito da questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 6010 del 2024, secondo cui, ai fini del risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, ‘ non è sufficiente il mero annullamento del provvedimento amministrativo, essendo necessario sia fornita la prova sia del danno subito, sia dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa della Pubblica amministrazione ’ (conf. Cons. Stato, n. 2899 del 2021, id. n. 7190 del 2021).

Ai fini della sussistenza di una responsabilità dell’Amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell’elemento soggettivo della p.a. intesa come apparato.

In particolare, deve essere fornita la prova che la p.a. abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. La responsabilità della p.a. può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Cons. Stato, n. 2464 del 2015), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, n. 1087 del 2024).

I suddetti presupposti non sussistono nella vicenda in esame.

La revoca dell’aggiudicazione disposta dalla Stazione appaltante per sopravvenuta informativa antimafia esprime uno speciale potere pubblicistico finalizzato a scongiurare il rischio di intrattenere rapporti contrattuali con imprese legate alla criminalità organizzata.

Come precisato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, a fronte di una interdittiva che accerti il pericolo di condizionamento dell’impresa da parte della criminalità organizzata (valutazione compiuta dal Prefetto, a monte, in ordine ad un requisito fondamentale richiesto dall’ordinamento per la partecipazione alle gare), non residua in capo all’Ente committente alcuna possibilità di sindacato di merito dei presupposti che hanno indotto il Prefetto alla adozione del provvedimento, atteso che si tratta di un atto volto alla cura degli interessi di mero rilievo pubblicistico, il cui apprezzamento è riservato in via esclusiva all’autorità di pubblica sicurezza e non può essere messo in discussione da parte dei soggetti che alla misura di interdittiva devono prestare osservanza.

L’ANAC, con delibera del 26.3.2024, n. 159, ha osservato che il riferimento inequivocabile alla documentazione antimafia avente effetto interdittivo non lascia margini per ipotizzare esclusioni basate su accertamenti e valutazioni effettuate autonomamente dalla stazione appaltante.

Pertanto, quest’ultima è tenuta a conformarsi alle risultanze degli accertamenti eseguiti dal Prefetto, e dunque a procedere all’esclusione in presenza di una informativa interdittiva.

L’Autorità ha precisato che, sebbene le informazioni interdittive postume sopravvengano cronologicamente all’aggiudicazione, nella struttura del procedimento ad evidenza pubblica, ne costituiscono tuttavia un antecedente logico, un atto presupposto con efficacia viziante e non direttamente caducante, nel senso che le stesse aggiudicazioni non cadono automaticamente ma occorre appositamente rimuoverle.

Ne consegue che l’Amministrazione è tenuta a procedere con assoluta immediatezza in modo totalmente vincolato e in modo definitivo, anche se l’interdittiva è sub iudice , salvo il caso in cui, alla data in cui l’Amministrazione si trovi a dover pronunciare sulle sorti dell’appalto, l’interdittiva sia stata già sospesa (con decreto o con ordinanza cautelare del giudice competente) o annullata (pur se con sentenza di primo grado non sospesa), restando salvi ovviamente eventuali profili risarcitori nei confronti unicamente dell’organo statale che ebbe ad emanare l’interdittiva.

La validità del provvedimento di revoca, ovviamente, deve essere apprezzata dal giudice, in forza del principio del tempus regit actum , con riferimento alla data della sua adozione, rimanendo ininfluenti le successive vicende giurisdizionali dell’interdittiva prefettizia.

11.4. Nella vicenda in esame, il Giudice di prime cure ha correttamente sottolineato come la determinazione dirigenziale n. 351 del 18 febbraio 2014, con la quale la Provincia di Nuoro ha disposto la revoca dell’aggiudicazione provvisoria e contemporaneamente l’aggiudicazione definitiva al secondo classificato dell’appalto: ‘ non può affatto ritenersi illegittimo al momento della sua adozione, essendosi in esso manifestato l’esercizio di un potere vincolato ai sensi del predetto art. 94 del d.lgs. 159/2011 in un momento nel quale l’informativa antimafia intedittiva prot. n. 31690/Area I bis/O.S.P. era legittima ed efficace’ .

Parimenti legittima la nota prot. 7495 del 15 aprile 2014, con la quale la Provincia di Nuoro ha confermato il suo precedente provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, in quanto le sentenze nn. 3048 e 3049 del T.A.R. per il Lazio, intervenute nel frattempo, avevano ad oggetto non solo note interdittive differenti, anche se di identico contenuto, ma erano state oggetto di impugnazione.

Invero, stante la natura vincolata dell’operato dell’Amministrazione, bene ha fatto la Prefettura, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, a non rivedere le proprie determinazioni a fronte delle istanze di riesame presentate dal -OMISSIS-, anche a fronte delle iniziali pronunce del giudice amministrativo, attendendo la conclusione dei giudizi promossi dal ricorrente.

Né si può ritenere la responsabilità del Ministero, per omesso annullamento in autotutela della informativa prefettizia oggetto del contendere, a partire dal 20 marzo 2014, data di pubblicazione delle sentenze nn. 3048 e 3049 del 20 marzo 2014, sia perché si trattava di accertamenti giurisdizionali suscettibili di revisione in seconde cure, sia perché, con riferimento all’informativa dell’11.2.20214, la ricorrente non aveva dimostrato che le valutazioni poste dalla Prefettura di Roma a fondamento di tale provvedimento erano state negligenti, errate o irragionevoli.

11.5. L’appellante richiama la giurisprudenza della CGUE, in particolare la pronuncia del 30 settembre 2010, causa C-324/09, Stadt Graz, con la quale si assume la natura ‘oggettiva’ della responsabilità per risarcimento del danno in materia di appalti pubblici.

L’argomentazione non coglie nel segno, sia perché, come precisato dall’Avvocatura dello Stato in memoria, il T.A.R. ha escluso la responsabilità della Provincia di Nuoro anche in ragione della provata insussistenza dell’antigiuridicità della condotta ai sensi dell’art. 2043 c.c.; sia perché non si può predicare che la natura oggettiva della responsabilità della Stazione appaltante, per mancata stipula del contratto, possa essere un principio applicabile alla fattispecie in esame, dovendosi dare rilievo al fatto che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito che il provvedimento di interdittiva antimafia si colloca al di fuori della procedura ad evidenza pubblica e attiene a profili di prevenzione del tutto tipici del nostro sistema nazionale, pertanto fuoriesce dall’ordinario schema della responsabilità operante nella materia dei pubblici appalti, come definito dalla giurisprudenza del giudice comunitario (Cons. Stato, n. 1401 del 2018).

Da siffatti rilievi consegue il rigetto dei motivi di appello, tenuto conto che il Consorzio appellante, ai fini della fondatezza della domanda risarcitoria nei confronti della Prefettura e, quindi, nei confronti del Ministero dell’Interno, era tenuto a fornire la prova di tutti i presupposti della responsabilità aquiliana, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2043 c.c.

A tale onere processuale, il ricorrente non ha ottemperato, non essendo stato prospettata alcuna circostanza di fatto idonea a supportare un comportamento negligente da parte dell’Amministrazione procedente idoneo a determinare l’antigiuridicità della condotta.

Alla luce dei principi sopra enunciati, dai quali chiaramente si desume che l’attività valutativa del Prefetto si possa fondare ‘ su valutazioni oggettivamente opinabili in quanto relative all’apprezzamento di rischi e non all’accertamento di fatti ’ (C.G.A.R.S. n. 233 del 2024 cit.), si può ritenere che non sussiste alcuna responsabilità dell’Amministrazione, sotto il profilo della diligenza esigibile.

Parimenti, anche con riferimento alla responsabilità della Provincia di Nuoro, non si può prescindere da una indagine sull’esistenza dell’antigiuridicità della condotta, che nella specie va ritenuta insussistente stante l’assenza, come si è detto, di alcun margine di discrezionalità da parte della Stazione appaltante. Inoltre, a tale riguardo, si condivide il percorso argomentativo seguito dal Giudice di prima istanza, il quale, osservando la contestualità dell’emissione delle informative emesse nel settembre 2013 a carico del -OMISSIS-, ha escluso ‘ che nel caso di specie l’Amministrazione potesse risultare condizionata da pregresse vicende contenziose afferenti ad altri, analoghi, provvedimenti. Né tantomeno, gli sviluppi dei contenziosi evocati dalla ricorrente possono risultare decisivi ai fini del decidere ’.

11.6. Va respinta, infine, la denuncia secondo cui la pronuncia gravata sarebbe viziata anche da violazione del giudicato, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 39 c.p.a. e degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., nella misura in cui il Giudice di prima istanza ha affermato la legittimità del provvedimento di revoca e dell’atto di conferma dello stesso emessi dalla Provincia di Nuoro, obliterando del tutto che sugli atti anzidetti si era già pronunciato con sentenza n. 8357 del 2016.

L’effetto preclusivo del giudicato esterno previsto dall’art. 2909 c.c. nella vicenda in esame non trova applicazione, in ragione del ‘ petitum ’ prospettato dalle parti, posto che il Collegio di prima istanza ha valutato la sussistenza dei presupposti ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento del danno a seguito dell’annullamento di un provvedimento amministrativo.

La sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 8357 del 2016 ha annullato il provvedimento interdittivo adottato nei confronti del -OMISSIS- e il conseguente provvedimento di revoca dell’aggiudicazione della Provincia di Nuoro, ma non ha effettuato alcuna valutazione circa l’antigiuridicità della condotta tenuta dalle Amministrazioni, ai fini della domanda del risarcimento del danno come introdotta nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2043 c.c.

12. In definitiva, l’appello va respinto, e la sentenza impugnata va confermata.

13. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il-OMISSIS- s.c.a.r.l. in liquidazione al pagamento delle spese di lite del grado, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti, a favore di ciascuna delle parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO