Pubblicato il 01/10/2025

N. 07645/2025REG.PROV.COLL.

N. 06665/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6665 del 2022, proposto da
AR AN PO, AN SC, ARngela SC, NC SC, ND SC, PE SC rappresentati e difesi dall'avvocato Gianluigi Manelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nardò, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - sezione staccata di Lecce (sezione prima) n. 841/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 settembre 2025 il Cons. AR Grazia Vivarelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I signori AR AN PO, AN SC, ARngela SC, NC SC, ND SC, PE SC sono proprietari di una civile abitazione sita in Nardò (LE), alla via Li Santi n. 28, identificata in catasto al foglio 121 particella 388. L’abitazione venne regolarmente autorizzata dal Comune di Nardò con la concessione edilizia in sanatoria n. 290/1991 rilasciata ai sensi della L.n. 47/1985. In seguito, vennero realizzate, sine titulo, delle opere abusive e segnatamente:

o l'originario pozzo luce di ml 2.30 x 3.40 è stato interamente mutato in volumetria residenziale sia al piano terra che al piano primo, mediante la realizzazione di nuove pareti finestrate e solaio intermedio tra i due livelli;

o realizzazione di un ampio porticato con struttura in legno a piano primo sull'originaria area a ballatoio antistante, avente superficie coperta utile pari a circa mq 20.50;

o modeste modifiche afferenti le tramezzature interne.

2. Nel terreno retrostante di pertinenza della predetta unità sono state realizzate le seguenti opere, ad uso residenziale e pertinenziali, realizzati in assenza del necessario permesso di costruire di cui all'art. 10 TUE. Più precisamente:

• manufatto con destinazione residenziale, della superficie coperta pari a circa mq 57 e volumetria lorda indicativamente pari a mc 185, posto sul confine posteriore in aderenza al muro di cinta, con struttura verticale in muratura portante e copertura composta in parte da solaio latero-cementizio ed in parte da pannelli coibentati in alluminio. L'opera non risulta ancora esistente nelle foto aeree dell'anno 2000 ovvero appare parzialmente presente nelle ortofoto del 2005 ed interamente in quelle dell'anno 2008;

• tettoia con struttura portante in legno, avente copertura e tamponamento verticale con pannelli in lamiera grecata, ad uso deposito, della superficie coperta pari a circa mq 16 e volumetria di circa mc 32, posta a ridosso della recinzione posteriore del lotto in parola. Tale abuso è assente nell'ortofoto del 2000 mentre risulta visibile nella foto aerea del 2008;

• tettoia con struttura in legno, copertura e tamponamento verticale con pannelli in lamiera grecata, ad uso deposito, avente una superficie coperta pari a circa mq 30 e volumetria pari a circa mc 60, posta a ridosso di un confine laterale del lotto. L'abuso appare esistente già nell'ortofoto dell'anno 2000;

• manufatto tamponata verticalmente con struttura in legno ed avente copertura in lamiera grecata, della superficie pari a circa mq 23 e volumetria di circa mc 69; destinato a deposito e posto in aderenza tra il manufatto C ed E nonché a ridosso del vicino confine laterale. Nella relativa area di sedime appare presente una costruzione già nell'ortofoto dell'anno 2000;

• manufatto aperto sui lati avente struttura in legno e copertura in legno con tegole, della superficie di circa mq 7 e volumetria di circa mc 25, posto in aderenza ed in continuità con il manufatto. Nella relativa area di sedime appare presente una costruzione già nell'ortofoto dell'anno 2000;

• ampio corpo edilizio con struttura portante in muratura e copertura in legno con tegolato in laterizio, avente superficie coperta pari a circa mq 80 e volumetria pari a circa mc 250, destinato a tinello-salotto con caminetto ed arredo rustico, nonché parzialmente utilizzato come garage. Il manufatto appare già esistente nell'ortofoto dell'anno 2000;

• tettoia avente struttura in legno e copertura inclinata composta da tegolato in laterizio, chiusa su due lati con pannellatura in legno ed in parte chiusa con rete metallica avente una superficie di circa mq 12 e volumetria di circa mc 32. L'opera appare già esistente nell'ortofoto dell'anno 2000;

• tettoia aperta su tutti i lati avente struttura in legno con tegolato in laterizio avente superficie pari a circa mq 18 e volumetria di circa mc 54. La struttura appare assente nell'ortofoto del 2000 mentre appare visibile in quella dell'anno 2005;

• ampio forno a legna con struttura in muratura e relativi piani di appoggio con tettoia di copertura in legno e tegole, avente una superficie pari a circa mq 8. L'opera appare esistente nell'ortofoto 2013.

3. Con provvedimento n. 143 del 2.3.2017, l’Amministrazione ha ordinato la demolizione delle opere suddette.

4. Successivamente, la stessa amministrazione ha emanato l’ordinanza n. 276 del 18.6.2019 - prot. n. 28584 - notificata in data 23.7.2019 di irrogazione della sanzione pecuniaria di € 20.000,00 ex art. 31, comma 4 bis, D.P.R. n. 380/2001.

5. Con il ricorso iscritto al n.R.G. 461/2017, proposto dinanzi al Tar Puglia - Lecce, i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento demolitorio e con motivi aggiunti anche l’ordinanza sanzionatoria deducendo plurimi motivi.

6. Il TAR competente, con la sentenza n. 841/2022, pubblicata il 25 maggio 2022, ha respinto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti, con condanna alle spese di lite liquidate in E. 1.500,00.

7. Avverso tale pronuncia sono insorti i soccombenti con atto di appello notificato in data 26 luglio 2022, depositato in data 9 agosto 2022, a mezzo del quale hanno censurato la decisione ritenendola viziata per violazione di legge e, in particolare, sotto diversi profili, emanata in violazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2021.

8. L’Amministrazione non si è costituita in giudizio.

9. Previo deposito di ulteriore memoria difensiva, alla pubblica udienza del 17 settembre 2025 tenutasi da remoto la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è affidato ai seguenti motivi:

1.1. Violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001, art. 3 L.n. 241/1990 e art. 42 Costituzione. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione.

1.2. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione per altro profilo. Erroneità dei presupposti. Violazione e falsa applicazione D.Lgs. n. 42/2004, P.u.t.t./Paesaggio, P.P.T.R., D.M. del 4.9.1975, D.P.R. n. 248/2010, D.P.R. n. 380/01. Violazione sentenze del Tribunale penale di Lecce del 26.1.2016 e 18.9.2014.

1.3. Violazione e falsa applicazione artt. 22, 31 e 32 D.P.R. n. 380/2001, Regolamento edilizio e N.T.A. del P.R.G. di Nardò. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e motivazione per altra ragione.

1.4. Violazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001 per altra ragione. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti e erroneità dei presupposti per altro profilo.

1.5. Violazione art. 11, comma 1, delle Preleggi, art. 25, comma 2, della Costituzione e principio di irretroattività delle disposizioni in riferimento ad abusi realizzati prima dell’entrata in vigore della norma.

1.6. Violazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001 per altro profilo. Eccesso di potere ed erroneità presupposti per altro profilo. Difetto di motivazione e violazione art. 3 L.n. 241/1990. Incompetenza. Contraddittorietà e illogicità.

1.7. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione per altra ragione. Erroneità dei presupposti per altra ragione. Violazione e falsa applicazione D.Lgs. n. 42/2004, P.u.t.t./p., P.P.T.R. D.M. del 4.9.1975 e D.P.R. n. 248/2010, D.P.R. n. 380/01 e sentenze del Tribunale di Lecce del 26.1.2016 e 18.9.2014 per altra ragione.

2. L’appello è fondato in parte, come di seguito specificato.

3. Con riguardo all’ordinanza di demolizione, in disparte le censure formali tutte infondate per quanto si vedrà oltre, va dapprima esaminato il motivo con cui se ne deduce l’illegittimità in quanto le opere dichiaratamente abusive non sarebbero soggette a permesso di costruire, ma a mera SCIA/DIA, ai sensi degli artt. 22 e ss. del d.P.R. n. 380/2001.

3.1. Premesso che trattasi all’evidenza di opere abusive prive di titolo edilizio, esse devono invece essere qualificate come "nuova costruzione" a norma dell'art. 3, comma 1, lett. e), TUE. Infatti, le opere realizzate, lungi dall’essere meramente pertinenziali come dedotto dagli appellanti e lungi dall’essere soggette a mera SCIA/DIA, ai sensi degli artt. 22 e ss. del d.P.R. n. 380/2001, si caratterizzano per essere, sia nel complesso che singolarmente considerate, un insieme di opere che comportano aumento di volumetria e una sostanziale modifica ed alterazione dello stato dei luoghi. Pertanto, l’ordinanza di demolizione risulta correttamente adottata necessitando le opere realizzate non solo un provvedimento concessorio, ma verosimilmente anche dell’autorizzazione paesaggistica e, pertanto, soggette alla sanzione demolitoria.

4. Dal rigetto della censura che precede, deriva l’inutilità di scrutinare l’ulteriore censura dedotta nel merito dagli appellanti con riguardo alla circostanza che l’area in questione non sarebbe sottoposta a vincolo paesaggistico in quanto dichiarata di notevole interesse pubblico con il D.M. del 4.9.1975, poi tuttavia abrogato nel 2010 (dpr 228/10), come documentato dalla scheda PAE del P.P.T.R./Puglia 0067 (relativa al territorio tra S. Caterina e Torre S. Isidoro, in cui ricade la zona de qua), che sarebbe ricognitiva del “D.M. 04-09-1975 Dichiarazione di notevole interesse pubblico di alcune zone di Nardò Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 119 del 06-05-1976”.

4.1. Infatti, anche a prescindere dalla sussistenza o meno del vincolo paesaggistico, l’ordinanza demolitoria è stata fondatamente adottata vista la consistenza delle opere abusive realizzate.

5. Quanto alla censura formale, con il primo motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001, art. 3 L.n. 241/1990 e art. 42 Costituzione. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione” gli appellanti contestano la gravata sentenza per non aver accolto il dedotto vizio secondo cui l’ordinanza di demolizione n. 143/2017 sarebbe in violazione dell’art. 31, comma 3, D.P.R. 380/01, che dispone: “se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”. L’ordinanza non contenendo alcuna indicazione sull’area di sedime e su quella necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, come prescritto dall’art. 31 d.p.r. n. 380/2001, che dovrebbero essere acquisite al patrimonio comunale, sarebbe per tale motivo illegittima.

5.1. La censura è infondata in quanto la sentenza impugnata ha correttamente ritenuto che l’esatta indicazione dell’area di sedime e dell’eventuale ulteriore area da acquisire gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inerzia deve essere contenuta nel successivo ed eventuale provvedimento di acquisizione, nel quale, invece, è necessario che sia puntualmente specificata la portata delle sanzioni irrogate (T.A.R. Lecce n. 160/2019; Id. n. 1710/2018; T.A.R. Roma n. 9074/2018). Infatti, nel provvedimento, si legge che “la superficie dell’area di sedime sarà quantificata in sede di notifica di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione”.

6. Conclusivamente l’appello deve essere respinto per quanto riguarda il ricorso principale di primo grado.

7. Per quanto riguarda i motivi aggiunti, relativi alla sanzione pecuniaria, essi sono infondati con la sola eccezione dell’ultima censura dedotta.

7.1. Con il primo motivo, deducono gli appellanti violazione art. 31 D.P.R. n. 380/2001, eccesso di potere, travisamento dei fatti e erroneità dei presupposti. L’ordinanza n. 276/2019 sarebbe illegittima in quanto non preceduta dall’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, che non sarebbe surrogabile dal semplice verbale del maresciallo della Polizia Locale, Previdero Dario, datato 16.6.2017.

7.2. La censura è infondata e confonde i diversi ambiti su cui la giurisprudenza si è pronunciata.

7.3. Infatti, la giurisprudenza richiamata dagli appellanti riguarda il diverso caso dell’accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, prodromico all'immissione nel possesso e alla trascrizione nei registri immobiliari per l’effetto acquisitivo (art. 31 co. 4 d.P.R. 380/2001), ove il mero verbale di polizia locale di atteggia ad atto endoprocedimentale e come tale inoppugnabile.

7.4. Nella presente controversia, invece, viene in rilevo il co. 4-bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, a mente del quale “L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro”.

7.5. Nella specie, quindi, la norma non richiede alcun accertamento di inottemperanza, ma una semplice constatazione che ben può avvenire con verbale di polizia locale, cui l’amministrazione fa seguire – secondo il paradigma normativo – l’atto sanzionatorio.

7.6. La Polizia Municipale è evidentemente priva della competenza per l'adozione di atti di amministrazione attiva, risultando a tal fine necessaria l'adozione di un formale atto sanzionatorio, come nella fattispecie qui in esame avvenuto.

7.7. Con il secondo motivo deducono gli appellanti che la sentenza impugnata non ha tenuto in debita considerazione il principio di irretroattività delle leggi ex art. 11 preleggi, per cui il comma 4 bis dell’art. 31 D.P.R. n. 380 del 2001, introdotto con D.L. 12 settembre 2014, n. 133, conv. in L. 11 novembre 2014, n. 164, là dove prevede che l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria, in caso di inottemperanza all’ordine demolitorio, non era applicabile nei confronti degli appellanti in quanto successivo all’epoca della realizzazione delle opere de quibus avvenute quasi tutte tra il 2000 ed il 2008, salvo il forno nel 2013, come si legge negli atti comunali.

7.8. La censura è infondata. Sebbene le opere realizzate dall’appellante risalgono ad epoca anteriore al 2014, l’ordinanza di demolizione n. 143 del 2.3.2017 è nondimeno successiva all’entrata in vigore della norma; conseguentemente è successiva anche la scadenza del termine per la sua ottemperanza. Trova pertanto applicazione – a contrario – il principio espresso dal Cons. Stato, (Ad. Plen.), 11/10/2023, n. 16, secondo cui “la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, D.P.R. n. 380/2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell'entrata in vigore della L. n. 164/2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore. L'Adunanza plenaria, sotto questo profilo, ha chiarito che rilevano i seguenti tre principi: 1) il principio di irretroattività, desumibile nella materia sanzionatoria dall'art. 1, L. n. 689/1981, oltre che dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile; 2) il principio di certezza dei rapporti giuridici, perché chi non ha ottemperato all'ordine di demolizione, facendo decorrere il termine di 90 giorni prima dell'entrata in vigore della L. n. 164/2014, ha compiuto una omissione in un quadro normativo che prevedeva "unicamente" la conseguenza della perdita della proprietà e non anche quella della irrogazione della sanzione pecuniaria; 3) il principio di tipicità ed il principio di coerenza, poiché col decorso del termine di 90 giorni il responsabile non può più demolire il manufatto abusivo, poiché non è più suo, sicché non è più perdurante l'illecito omissivo (in quanto si è "consumata" la fattispecie acquisitiva), sicché l'applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, anche alle ipotesi in cui il termine di 90 giorni era già decorso prima della sua entrata in vigore, comporterebbe l'applicazione di una sanzione per una omissione giuridicamente non più sussistente, essendo preclusa ogni modifica del bene in assenza di ulteriori determinazioni del Comune sulla gestione del bene divenuto ormai suo”.

7.9. Con il terzo motivo, rubricato “Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione per altra ragione. Erroneità dei presupposti per altra ragione. Violazione e falsa applicazione D.Lgs. n. 42/2004, P.u.t.t./p., P.P.T.R. D.M. del 4.9.1975 e D.P.R. n. 248/2010, D.P.R. n. 380/01 e sentenze del Tribunale di Lecce del 26.1.2016 e 18.9.2014 per altra ragione” gli appellanti si dolgono della quantificazione della sanzione nella misura massima di € 20.000,00, sul presupposto che l’area interessata sia gravata dal vincolo paesaggistico, e dunque si applichi l’articolo 27, comma 2, del testo unico dell’edilizia, che in questo senso dispone per le aree vincolate.

7.10. Gl appellanti avevano dedotto in primo grado che l’area, invece, non ricade in alcuno dei casi contemplati dall’art. 27, comma 2, D.P.R. 380/2001. Il TAR ha ritenuto infondata la censura, risultando “per tabulas che la zona di cui trattasi è soggetta vincolo paesaggistico”.

7.11. Osserva tuttavia il Collegio che dalla lettura degli atti non è chiaro se dopo l’abrogazione del DM del 4.9.1975 (ad opera del d.P.R. 228/2010) in applicazione del quale la zona de qua era stata dichiarata di notevole interesse pubblico, come documentato dalla scheda PAE del P.P.T.R./Puglia 0067 (relativa al territorio tra S. Caterina e Torre S. Isidoro, in cui ricadrebbe la zona di interesse), ricognitiva del “D.M. 04-09-1975 Dichiarazione di notevole interesse pubblico di alcune zone di Nardò Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 119 del 06-05-1976” permanga il vincolo paesaggistico. In senso contrario depongono i giudicati civili menzionati dall’appellante, tra cui la sentenza della Corte di Appello di Lecce n. 1126 del 19.06.2023. In assenza di elementi a comprova sul punto, che spettava all’amministrazione resistente acquisire, il presupposto del poc’anzi richiamato art. 27, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 non può ritenersi integrato. Questa censura va pertanto accolta.

8. Conclusivamente, va respinto l’appello per quanto riguarda il ricorso principale di primo grado e accolti, in parte, i motivi aggiunti colà proposti, nei sensi espressi in motivazione, e cioè limitatamente alla quantificazione della sanzione ex art. 31, comma 4-bis, del testo unico dell’edilizia nella misura massima di € 20.000, ai sensi dell’art. 27, comma 2, del medesimo testo unico. Per l’effetto, in esecuzione della presente sentenza la sanzione pecuniaria dovrà essere rideterminata nell’ambito della cornice edittale di legge, a partire dal minimo di € 2.000.

9. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della parziale soccombenza e per il resto poste a carico dell’amministrazione comunale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie in parte l'appello, nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, in riforma parziale della gravata sentenza annulla l’ordinanza n. 276 del 18.6.2019 - prot. n. 28584 - notificata in data 23.7.2019, limitatamente alla misura della sanzione applicata; conferma nel resto la sentenza appellata.

Condanna il Comune di Nardò al pagamento in favore di parte ricorrente delle spese di lite, liquidate in E. 2.500, oltre accessori; le compensa nel resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025 da remoto con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

AR Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR Grazia Vivarelli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO