Pubblicato il 11/06/2025

N. 05039/2025REG.PROV.COLL.

N. 01401/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1401 del 2024, proposto da
Telecom Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Simone Cadeddu, Arturo Leone, Alfredo Cincotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorita' per Le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

ES RD, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 17197/2023, resa tra le parti, Annullamento:

- della delibera n. 104/16/CONS "ordinanza di ingiunzione nei confronti della società Telecom Italia S.p.a.", notificata alla ricorrente a mezzo PEC in data 13 maggio 2016 con la quale l'Agcom:

(i) ha accertato la presunta violazione da parte della ricorrente degli articoli 4 e 6 della delibera n. 79/09/CSP n. 25335 del 3 marzo 2015 "per non aver predisposto un albero di navigazione IVR associato al servizio di assistenza clienti 119 chiaro e trasparente al fine di poter parlare in tempo reale con un addetto, segnalare il furto/smarrimento di una SIM Card e presentare reclami telefonicamente, condotta sanzionabile ai sensi dell'articolo 98, comma 11, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259";

(ii) ha ordinato alla ricorrente di provvedere al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di € 360.000,00 entro un termine di trenta giorni dalla data di notifica del provvedimento impugnato;

(iii) ha diffidato la ricorrente dall'intraprendere ogni attività e/o comportamento in violazione delle disposizioni richiamate;

- del provvedimento di contestazione n. 17/15/DIT del 9 ottobre 2015 con cui è stato avviato il procedimento sanzionatorio;

- nonché di ogni ulteriore atto connesso, presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorita' per Le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Simone Cadeddu e dello Stato Gianna Galluzzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame la società appellante impugnava la sentenza n. 17197 del 2023 del Tar Lazio, di rigetto dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa Telecom Italia S.p.a. avverso i seguenti atti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni: della delibera 104/2016/cons, relativa all'ordinanza di ingiunzione nei confronti della ricorrente per la violazione degli artt 4 e 6 della delibera 79/09/csp n. 25335/2015.

In particolare, con tale atto l’Autorità predetta, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 98, comma 11, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, ha accertato la violazione degli articoli 4, comma 1, lett. h), i), j) e k), e 6, comma 1 della delibera 79/09/CSP, commessa dall’operatore “ per non aver predisposto un albero di navigazione IVR associato al servizio di assistenza clienti 119 chiaro e trasparente al fine di poter parlare in tempo reale con un addetto, segnalare il furto/smarrimento di una SIM Card e presentare reclami telefonicamente, condotta sanzionabile ai sensi dell'articolo 98, comma 11, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 ”. Conseguentemente, veniva ordinato alla società odierna appellante il pagamento dell’importo di € 360.000,00 a titolo di sanzione amministrativa, diffidandola dall’intraprendere ulteriori comportamenti in violazione delle disposizioni richiamate.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello, riproponendo le censure di prime cure e contestando le argomentazioni della sentenza impugnata:

- erroneità e contraddittorietà della sentenza per aver ritenuto infondato il primo motivo di ricorso recante “Violazione e falsa applicazione dell'art. 98 del d.lgs. n. 259 del 2003, nonché degli artt. 3 e 6 della l. n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, comma 1, lettere h), i), j) e k) e 6, comma 1, della delibera n. 79/09/CSP. Eccesso di potere per contraddittorietà fra provvedimenti, difetto di istruttoria, travisamento di fatti e insufficienza della motivazione, ingiustizia manifesta nonché violazione del principio di proporzionalità”, per plurimi difetti di istruttoria e contraddittorietà;

- erroneità della sentenza per aver ritenuto infondato, sotto altri profili, il primo motivo di ricorso suddetto, anche in termini di motivazione postuma;

- erroneità della sentenza per aver ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso recante “Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Eccesso di potere per violazione del legittimo affidamento e insufficienza di motivazione, nonché per contraddittorietà con precedenti decisioni della medesima Autorità”, con particolare riferimento ai parametri di quantificazione della sanzione.

L’autorità appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. Non si costituiva in giudizio l’originario controinteressato RD.

Alla pubblica udienza del 5 giugno 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto la sentenza che ha rigettato il ricorso proposto avverso la delibera sanzionatoria riassunta nella narrativa in fatto, adottata all’esito del procedimento avviato per una serie di violazioni riscontrate con riferimento al servizio di assistenza telefonica alla clientela mediante call center, prestato attraverso il numero 191.

2. Dall’analisi degli atti di causa emerge la conferma della corretta ricostruzione dell’iter, così come compiuta dai Giudici di prime cure.

2.1 Il procedimento veniva avviato sulla scorta della segnalazione inviata da un utente circa le difficoltà riscontrate nel rivolgersi al servizio di assistenza telefonica dell’operatore, interamente automatizzato e strutturato in modo da non rendere possibile l’interlocuzione con un operatore umano.

2.2 Dopo aver svolto le verifiche preliminari (cfr. il verbale delle operazioni svolte in data 28 luglio 2015), l’Autorità accertava “che il servizio di assistenza clienti della società Telecom Italia S.p.A. presenta un albero di navigazione IVR eccessivamente complesso ed articolato che non garantisce la possibilità di parlare in tempo reale con un addetto per presentare reclami ed ottenere immediatamente il previsto codice identificativo. Analoghe considerazioni valgono anche per l'impossibilità di segnalare agevolmente il furto ovvero Io smarrimento della SIM Card, in quanto l'opzione contemplata dall'IVR non permette di concludere l'operazione”; veniva quindi aperto il procedimento sanzionatorio, con la contestazione n. 17/15/DIT.

2.3 Ricevuta la contestazione, la società odierna appellante presentava la memoria difensiva, evidenziando, anche nel corso dell’audizione del 30 novembre 2015, i seguenti elementi: la piena adeguatezza del proprio sistema automatizzato di assistenza, comprovata dalla circostanza che gli accertatori dell’Autorità sono sempre riusciti a contattare l’operatore e a presentare reclamo; l’insussistenza di alcun atteggiamento evasivo degli addetti al call center rispetto alle richieste di reclamo, non potendosi desumere la pretesa “sistematicità” di tale condotta sulla base di un’unica chiamata al 119; l’insussistenza di problemi tecnici relativi alla possibilità di segnalare il furto o lo smarrimento della scheda, evidenziando che la riscontrata impossibilità di segnalare il furto è dipesa dal fatto che il numero dell’utenza che si chiedeva di bloccare corrispondeva a quello dell’utenza chiamante (incongruenza che viene rilevata automaticamente dal sistema).

2.4 Sulla scorta delle risultanze procedimentali l’Autorità disponeva un supplemento di indagine, che ha avuto luogo attraverso l’effettuazione di una serie di chiamate all’assistenza (numero 191) in cinque diverse giornate (11, 15, 17, 18 e 22 febbraio 2016), attraverso tre diverse utenze telefoniche dell’operatore (con prefisso 377, 333, 339).

2.5 All’esito di tale attività con la relazione finale del 29 febbraio 2016 venivano confermate le criticità già riscontrate in sede di accertamento preliminare. In particolare sotto forma di violazione da parte della odierna appellante degli articoli 4 e 6 della delibera 79/09/CSP "per non aver predisposto un albero di navigazione IVR associato al servizio di assistenza clienti 119 chiaro e trasparente al fine di poter 2 parlare in tempo reale con un addetto, segnalare il furto/smarrimento di una SIM Card e presentare reclami telefonicamente, condotta sanzionabile ai sensi dell'articolo 98, comma 11, del decreto legislativo 1agosto 2003, n. 259".

2.6 Veniva quindi adottata la delibera sanzionatoria impugnata in prime cure, determinando la sanzione parametrata alla gravità della violazione, all’opera svolta per eliminare o attenuare le conseguenze della violazione, alla personalità dell’agente, alle sue condizioni economiche.

3. Così ricostruito l’iter procedimentale, è possibile passare all’esame dei motivi di appello.

4. In relazione al primo motivo di appello, l’esame degli atti conferma la correttezza delle articolate argomentazioni svolte dalla sentenza impugnata.

4.1 Invero, lo svolgimento di un supplemento istruttorio, lungi dall’evidenziare le dedotte lacune o contraddizioni, conferma l’approfondimento degli accertamenti svolti, anche in seguito all’acquisizione degli elementi forniti dalla stessa in sede procedimentale.

4.2 Secondo la prospettazione appellante, in primo luogo, le carenze istruttorie deriverebbero da questi elementi: nell’ambito dell’attività istruttoria, preliminare alla contestazione del 9 ottobre 2015, sono state effettuate solo cinque telefonate che non hanno dimostrato l’impossibilità di presentare reclamo; neppure la diramazione dell’albero IVR ha fatto sorgere dubbi ai soggetti verbalizzanti in ordine al percorso da seguire per presentare il reclamo; non corrisponde alla realtà la presunta sistematicità degli operatori nel rifiutare i reclami; la segnalazione del sig. RD, da cui ha preso avvio il procedimento nei confronti di Telecom, ha fatto emergere particolari anomalie del caso concreto che non rendevano agevole la normale presentazione del reclamo. In secondo luogo, i successivi approfondimenti istruttori non avrebbero portato ad un risultato diverso.

4.2.1 In relazione al primo versante, tali deduzioni risultano in parte del tutto generiche (in specie la seconda e la terza) ed in parte smentite dalle risultanze istruttorie poste a base del provvedimento nonché della sentenza impugnata.

4.2.2 In relazione al secondo versante la conclusione va condivisa, pur portando ad un esito opposto: infatti, l’esito di tali verifiche i sede di supplemento istruttorio ha solo confermato ciò che era stato già appurato durante le verifiche condotte prima dell’avvio del procedimento, dimostrando semmai che nessuna iniziativa era stata assunta da TIM al fine di mutare la struttura dell’IVR e agevolare il contatto degli utenti con gli addetti del call center ovvero ricevere assistenza per tematiche diverse da quelle commerciali.

4.3 Per quanto riguarda i quattro ordini di rilievi, con riferimento al presunto numero limitate richiamate, se per un verso alla omogeneità degli esiti non corrisponde una controprova istruttoria che porti a risultati diversi, per un altro verso va ribadito il principio per cui anche pochi casi evidenziano la rilevanza della rilevata violazione; in proposito, per principio consolidato ciò che rileva è la potenzialità lesiva del comportamento posto in essere dall’operatore, indipendentemente dal pregiudizio causato in concreto al comportamento dei destinatari ed il conseguente numero di casi e segnalazioni.

4.4 Invero, nel caso di specie ciò che ha costituito oggetto di accertamento e sanzione è la valutazione negativa sull’albero IVR, che dovrebbe essere articolato in modo da rendere il risultato necessario (cioè il parlare direttamente con un addetto) non solo possibile, ma anche agevole all’utenza. Ed in relazione a tale accertata violazione nessuno degli elementi evocati da parte appellante pone in concreta discussione gli esiti istruttori confluiti nel provvedimento impugnato in prime cure.

4.5 In definitiva ciò che rileva nella specie è l’accertamento di indiscutibili criticità nella strutturazione del c.d. albero di navigazione IVR.

In tale ottica è emersa la correttezza di quanto oggetto di contestazione, in particolare che, con riguardo a due delle tre utenze utilizzate dagli accertatori, il sistema ha permesso di entrare in contatto con un operatore solo dopo un numero rilevante (da 3 a 5 a seconda dei casi) di passaggi attraverso i menù automatizzati, mentre in taluni casi ciò non è stato proprio possibile (cfr. il verbale delle delle operazioni svolte il 17 febbraio) non venendo presentata all’utente la relativa opzione. Anche uno degli addetti al call center, contattato il giorno successivo (cfr. il verbale del 18 febbraio), ha confermato che il sistema IVR, in situazioni di intenso traffico, esclude del tutto la possibilità di parlare con un operatore, salvo che per richiedere il blocco della linea in caso di smarrimento o furto.

4.6 Non coglie nel segno la deduzione appellante laddove valorizza il fatto che gli accertatori sono comunque riusciti, il più delle volte (e avendo appreso, nell’ambito di operazioni ripetute, la sequenza di scelte a tal fine necessaria), a parlare con operatore.

4.7 Ciò che costituisce oggetto della contestazione, infatti, è la valutazione negativa sull’albero IVR il quale dovrebbe essere articolato in modo da rendere il risultato richiesto (parlare con un operatore) non solo possibile, ma anche agevole per l’utenza.

4.7.1 Quello che il provvedimento sanziona, infatti, non è la complessità del sistema in quanto tale, ma l’impossibilità di poter richiedere, con facilità e immediatezza, l’intervento di un operatore (“… rendendo non agevole per gli utenti riuscire a comprendere l'opzione esatta per parlare con un addetto in tempo reale ”), senza essere costretti a ricercare la relativa opzione attraverso lunghe e faticose, nonché talvolta infruttuose, navigazioni tra messaggi preregistrati.

4.7.2 Fra l’altro, la previsione della richiesta possibilità di parlare con un operatore fin da subito e in modo chiaro non appare in alcun modo incompatibile con una strutturazione anche molto articolata dell’albero IVR.

5. Le considerazioni sin qui svolte, in ordine alla completezza dell’istruttoria – compreso il contestato supplemento quale effettivo completamento dell’attività accertativa - ed alla corretta valutazione delle risultanze, assumono rilevo anche in ordine al secondo motivo di appello.

5.1 In dettaglio, l’analisi del provvedimento (in specie sub pagine 5 e 6) evidenzia l’assenza dell’integrazione postuma della motivazione, atteso che gli atti danno pienamente atto della condotta contestata, della valutazione delle osservazioni e dell’accertata violazione degli obblighi imposti dalla delibera 79/09, in specie in tema di accessibilità e chiarezza del sistema IVR, della possibilità di parlare in tempo reale con un addetto e di presentare un reclamo anche telefonicamente e con l’ottenimento di un codice identificativo.

5.2 In ulteriore dettaglio, circa la correttezza del comportamento degli addetti al call center, che hanno più volte dimostrato di non accettare i reclami telefonici degli ispettori dell’Autorità poiché generici e non comprensibili, l’Autorità ha richiamato l’art. 1, dell’Allegato A, alla delibera n. 179/03/CSP, contenente la definizione di reclamo: “l’istanza con cui l’utente si rivolge direttamente all’organismo di telecomunicazioni per segnalare un disservizio, ovvero una questione attinente l’oggetto, le modalità o i costi della prestazione erogata”, correttamente posta a base della contestazione e della conseguente accertata violazione.

5.3 Analogamente, in tema di standard minimi evocati da parte appellante, nell’anno 2015 in cui è stato avviato il procedimento sanzionatorio in esame, non erano ancora stati definiti i nuovi standard minimi di qualità richiamati.

6. Infine, relativamente al terzo ed ultimo motivo di appello, la deduzione è parimenti insuscettibile di accoglimento.

6.1 In linea generale, i criteri generali di cui fare applicazione in sede di commisurazione delle sanzioni pecuniarie sono rinvenibili nell'ambito dell'art. 11 della l. 689 del 1981, per il quale, "nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche" (cfr. ex multis, Cons. St., Sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4799).

6.2 Nella fattispecie l’Autorità ha fatto corretto utilizzo dei parametri di quantificazione di cui alla normativa di principio.

6.2.1 In tema di gravità della violazione è stata comprensibilmente valutata la platea di utenti, trattandosi di criticità che riguardano l’articolazione dell’assistenza erogata al numero 119, cui può rivolgersi indistintamente chiunque utilizzi i servizi dell’operatore.

6.2.2 Con riguardo all’“opera svolta dall'agente per l'eliminazione o l'attenuazione delle conseguenze della violazione”, l’Autorità si è limitata ad evidenziare che nulla in proposito è stato fatto dalla Società, convinta della legittimità del proprio operato. Al riguardo, irrilevante è la generica dichiarazione circa la più ampia disponibilità a rendere il proprio IVR ancora più accessibile, cui non è seguita alcuna dimostrazione di concreta attivazione al fine di adeguare il sistema alle accertate contestazioni.

6.2.3 Infine, se in relazione al fatturato dell’anno 2014 (correttamente riferita all’ultimo bilancio approvato nell’anno prima della contestazione, datata 2015) la dizione contenuta nel provvedimento appare non illogicamente riferita ad un mercato sempre più interconnesso, in dettaglio – stante il potere di valutazione di merito in tema di quantificazione – la somma appare del tutto congrua, proporzionata e non illogica, in specie rispetto ai limiti edittali dettati ex lege.

7. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

8. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza nei confronti della parte appellata costituita. Nulla per le spese nei confronti delle parti appellate non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata costituita, liquidate in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori dovuti per legge. Nulla per le spese in relazione alle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO